民办职业教育立法三十年回望

民办职业教育立法经历了30年的奋斗历程，政策法规提升了民办职业学校的社会地位，解除了民办职业学校的办学困惑，为民办职业教育的健康发展扫除了障碍，奠定了坚实的基础

政策法规：

为民办职业教育发展保驾护航

政策法规是民办职业教育生存的命脉，是促进其发展的有力杠杆，是维护办学秩序、创建良好办学环境的重要保证。如果没有国家相关政策法规的支持和保障，就不可能有民办职业学校蓬勃发展的今天。目前,全国有民办高等职业学校241所,占全国被批准有学历授予权民办高校总数的86.7%,占全国高职高专学校总数的21%；民办中等职业学校有2559所,占全国中等职业学校总数的17.4%。民办中高等职业学校总数占全国职业学校总数的比例接近40%。

民办职业教育立法走过三十年

回顾民办职业教育走过的三十年发展历程，大致可以分为三个阶段，而在每个阶段，国家都颁布和实施了一系列的政策法规,促进了我国民办职业教育积极稳妥地发展。民办职业教育的政策法规本身也经历了从低端到高端，法律效力不断提高，地位作用不断提升的过程。

萌芽与复兴时期（1978年-1992年）

民办教育最初被限定在非学历教育领域，有相当数量的民办教育机构从举办职业技能类培训起步。1985年5月,《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，明确了教育体制改革的基本方向和内容，其中包括“发展职业技术教育,要充分调动企事业单位和业务部门的积极性,并且鼓励集体、个人和其他社会力量,办学要提倡各单位和部门自办、联办或与教育部门合办各种职业技术学校。”

随着教育体制改革的深化，国家鼓励社会各界共同参与办学和管理。为了进一步促进民办教育的发展，1987年7月,国务院转发了国家教委《关于社会力量办学的若干暂行规定》，该文件第五条规定：“社会力量办学主要开展各种类型的短期职业技术教育、岗位培训”。这是全国第一个较为全面地提出有关社会力量办学的规章，在《社会力量办学条例》出台前十年，它一直发挥着重要的指导与规范民办职业教育发展的作用。

扶持与规范时期（1993年-2002年）

1993年2月,党中央、国务院颁发《中国教育改革和发展纲要》,首次明确“国家对社会团体和公民个人依法办学,采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”。《中国教育改革和发展纲要》把社会各界共同办学的领域限定在职业技术教育和成人教育，十六字管理方针在2002年《中华人民共和国民办教育促进法》出台之前一直被重申和贯彻，对我国民办职业教育的发展起到了巨大的促进作用。1995年《中华人民共和国教育法》第二十五条提出：“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织以及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”举办民办教育的合法性在教育最高法规中得到了体现。在政策法规的支持下，1996年，各种非学历的职业技术培训机构占全国民办教育机构总数的45%，非学历职业技术教育培训机构成为民办教育发展的重要组成部分。

1997年8月，国务院颁布《社会力量办学条例》，这是我国第一个全面表述国家民办教育政策的行政法规，标志着民办教育进入了一个有章可循的相对规范时期。条例明确指出：“社会力量应当以举办实施职业教育、成人教育、高级中等教育和学前教育的教育机构为重点”。到1998年，全国民办中等职业技术学校得到较大的发展，达到899所；具备颁发学历文凭资格的民办高等职业学校37所；不具备颁发学历文凭资格的民办高等教育机构1000余所，在校生100余万人。

法制化转型时期（2003年至今）

2003年9月1日，《民办教育促进法》正式施行，作为配套的国家法规《民办教育促进法实施条例》从2004年1月起施行。《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》的施行标志着国家层面上的民办教育法律体系基本形成。《民办教育促进法》在理论上解决了民办职业教育发展中的许多重大的问题，确立了民办职业教育的地位和作用，体现了积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。在实践上，进一步规范了民办职业学校的办学行为和政府的管理行为，保护了举办者、民办学校和教师、学生的合法权益，真正建立起一个依法办学、依法管理的法律框架，促进了民办职业教育健康有序的发展。《民办教育促进法实施条例》也较好地体现了“保障”与“规范”相结合的原则，尽管其中仍存在一些遗憾，如“合理回报”等条目的缺失、“法人财产权制度”的操作办法还需要等待，但恰恰是这些遗憾给实践探索和地方立法留有了空间。

2006年教育部印发的《关于大力发展民办中等职业教育的意见》，进一步推动了民办职业教育的改革与发展。教育部提出,各级教育行政部门今后要坚持在师资队伍建设、招生和学生待遇等方面对民办职业院校与公办学校一视同仁。截止到2006年，民办中职学校2559所，比上年增加542所，增长26.9%，与前两年的增长幅度18.2%和23.5%相比，增幅较明显。

演变特征鲜明

我国民办职业教育的政策法规正朝着形成完整的法律、法规、规章体系而努力。梳理我国近30年的民办职业教育的政策法规，呈现出如下特征：

从民办职业教育政策法规颁发名称上看，有以“通知”、“意见”、“批复”、“暂行规定”、“办法”、“决定”等形式对民办职业教育发展中的一些问题作出应对性措施或原则性规定;有以“纲要”、“规划”、“计划”等形式对民办职业教育发展作出预测性、远景性规定;有以“条例”、“法”等形式对民办职业教育发展作出强制性、规范性的规定。这既反映了我国民办职业教育政策法规颁发的丰富性,也反映了我国民办职业教育政策法规制定的导向性。

从民办职业教育政策法规颁发部门来看,有负责民办高等教育的主管部门教育部(国家教育委员会)及其下属单位,有最高权力机关全国人大和最高行政机关国务院,也有与这些部门密切相关的部门，如财政部、劳动部、宣传部、中共中央组织部等。这表明民办高等教育事业的发展事关全社会,需要主管部门和其他部门的密切配合与支持。

从民办职业教育立法层次来看，经过近30年的发展,我国中央政府对民办教育立法的层次逐渐升高,由零星的规章、法规到系统的政策法规；由教育行政部门立法到全国人大立法,法规内容逐渐系统、立法规格逐渐提高。开放领域也越来越大，如从办学类型来看,呈现了从最初只允许办各类岗位培训、职前训练等到允许试办学历文凭教育再到办学历教育的轨迹；从办学层次来看,经历了一个从只允许办非学历教育到办中等和专科学历教育的过程。

从民办职业教育的地位来看，国家赋予民办职业教育的地位越来越高。从不承认民办职业教育的合法地位,到1982年的新宪法以法律的形式肯定了社会力量兴办职业教育的合法地位,到1987年的《关于社会力量办学的若干暂行规定》提出的“社会力量办学是我国教育事业的组成部分,是国家办学的补充”,再到1997年《社会力量办学条例》肯定“社会力量办学是社会主义教育事业的组成部分。”2002年《民办教育促进法》更进一步明确规定:“公办学校和民办学校共同发展”，确立了民办职业教育的平等法律地位。

从民办职业教育的办学方针看，国家对民办职业教育的政策遵循了从严到宽、从弹性到刚性的演变过程。1992年以前，民办教育贯彻的是国家教委提出的“积极鼓励、热情支持、加强管理”的十二字方针；1993年-2003年贯彻的是国务院提出的“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针；2003年至今，贯彻的是全国人大提出的“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的十六字方针。方针的演变体现了国家在民办教育事业中强调以法治教、以法办学、以法管理，将弹性管理变为刚性管理的新思维。

问题亟待解决

虽然国家政府部门已经制定和出台了一些有关民办职业教育发展的政策法规，但从总体上看，民办职业教育政策法规仍滞后于实践，不能完全满足和适应民办职业学校实践发展的需求。目前民办职业教育政策法规仍存在诸多的问题和不足，主要体现在以下几个方面。

政策法规体系尚待健全

一方面，有关民办职业学校征地、基建、贷款、基金、税收、收费、招生等优惠政策缺乏法律建制，难以规范民办职业学校的办学行为。另一方面，国家有关民办职业教育的法律条款多限于原则性的规定，而各省有关民办职业教育的地方立法进展缓慢，目前全国只有陕西、贵州、内蒙、山西、江西、北京6个省市出台了地方民办教育法规，要形成一个全国自上而下的民办职业教育政策法规体系尚需时日。

政策法规可操作性需加强

到目前，国家已出台的一些民办职业教育政策法规，其条文多为原则性规定，可操作性差，还存在许多需要细化的问题。例如，不要求回报、要求回报和营利性民办职业教育机构的财务管理制度如何确立；合理回报的具体实施办法如何规范；民办职业学校如何参照公办学校实行税费减免；学校法人财产、所有权、管理权、使用权和处置权等问题的明晰、相关条款的细化等很多问题缺乏具体细则。此外，我国民办职业教育政策法规在一定意义上还是属于宣言性的,缺少合法有效的权力监督和权利保障机制。在政策法规中明显存在“重管理者权力赋予,轻被管理者权利救济”的观念。

政策法规之间矛盾尚存

一方面，《民办教育促进法》规定国家鼓励金融机构运用信贷手段支持民办教育，但《担保法》规定民办学校不得作为保证人、教育设施不得作抵押。所以，在实际操作中，各金融机构严格限制、控制民办学校的借贷行为。再如《营业税条例》中明确规定，“国家承认其学员学历的学校及其他教育机构免征营业税”，按照教育部门的惯例，“其他教育机构”显然是指国家不承认学员学历的教育机构，而税务部门却认为只有国家承认学历的“其他教育机构”方属免税之列。

另一方面，国家政策法规与地方的政策法规也有冲突之处。例如国家政策的“保守性”与地方政策的“开放性”之间的矛盾,国家政策的“主导性”与地方政策的“从属性”之间的矛盾。由于国家政策的保守性,国家所制定的民办职业教育政策既落后于地方民办职业教育发展的现实状况,也压抑了地方民办职业教育发展的积极性。同时,由于国家政策的权威性,使得地方在制定本地区民办职业教育发展政策时受到国家政策的束缚,放不开手脚, 反而阻碍了本地区民办职业教育的发展。