地方债务风险问题研究

［文献标识码］ A ［文章编号］ 10084738(2012)03006003

我们对地方债务的理解大都停留在传统的会计上的定义，按照会计上对债务的认定标准，只有当债务实际发生以后才能称之为债务，而那些未发生的债务事项是不能成为债务的。这是会计上对经济主体发生债务的认定，但是政府跟一般的经济主体是不同的。政府虽然也参与经济活动当中，但是更多的是以公共主体的身份参与经济活动。作为以公共主体的身份，政府必须承担很多公共责任，诸如维护地方安全秩序，提供大众必需的公共服务\[2\]。这都需要大量资金支持，但政府本身并不进行生产，必须利用权力手段征收税收，当地方政府征收的税根本不足以弥补这资金的缺口，这时债务就产生了。

一、地方政府债务规模现状

我国的地方政府债务主要分为省、市、县、乡四级政府负债。由于受2008年经济危机的影响，2010年的经济发展速度有所放缓，收入增速变慢，但支出增加的速度却越变越大，2010年地方政府财政收入为4.06万亿元，财政支出为7.36万亿元①，这里的缺口高达3.3万亿元，除了由中央政府转移支付和税收返还的资金以外，其余的缺口都得由地方政府弥补，这巨大的缺口主要依靠当地的融资平台贷款解决。据审计署对全国摸底调查显示，截至2010年底，全国地方政府债务余额达10.7万亿元，其中政府直接负有偿还义务的债务有6.7万亿元，有担保责任的或有债务有2.3万亿元，政府可能承担一定救助责任的债务有1.7万亿元。

2010年底地方政府债务分布情况图

从上图可以看出，地方政府债务不仅规模比较大，而且大部分都得由地方政府直接偿还，地方政府偿还的压力比较大。我国地方政府的债务发展出现出一种滚雪球式的增长，从2003年的1万多亿元增长到2011年的10.7万亿元，八年之间就增长了十倍多。虽然政府适当的负债经营可以扩大经济规模，促进当地的经济发展，但是如果地方债务的规模过大，增长速度过快就会拖累经济，使政府财务状况恶化。

二、地方债务风险产生的原因

地方政府债务的形成是一个不断积累的过程，形成的原因有很多，主要有体制上的原因，如政府官员的绩效考核制度不完善，投融资平台改革滞后等，政策上的原因如为了应对2008年的经济危机，政府出台了4万亿的经济刺激计划，这4万亿的资金需要地方政府的资金作为配套，这就大大增加了地方政府的债务。

（一）体制原因

1．财政体制。作为公共主体的政府并没有完全从市场机制中退出来，而热衷于招商引资，建立经济开发区，此外由于我国经济发展较快，政府为促进城市化，对城市的一些公共设施不断加大投入，这也就政府的债务负担越来越重。从地方政府的收入方面来看，经过1994年的分税制改革，地方政府的财权不断上移，而事权却不断下移，致使各级政府的财权和事权不对称，大部分地方政府入不敷出。虽然中央政府会对地方政府进行转移支付，但是转移支付的效率低下，而且还存在“会哭的孩子有奶吃”的现象，转移支付不规范，对地方政府来说根本就是杯水车薪。此外还有法律上的原因使地方政府债务进一步膨胀，《预算法》第二十八条规定地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。这就把地方政府想通过发行债券的方式融资的路给堵死了，地方政府不得不通过其他非正规的方式筹集资金，从而使政府债务隐形化。

2．投融资平台体制改革滞后。改革开放之前，我国纯粹是一个计划经济国家，之后我国开始向市场经济转变，在这转变的过程中，原有的投融资体系被打破，但新的体系却没有形成，这必然会引起很多问题。政府管制过宽，不仅对公共服务方面进行投资，还对有竞争因素的市场部分投资，由于政府投资的固有缺陷，大部分国有企业亏损破产，这是导致地方政府负债的一部分原因\[3\]；另一方面政府的投融资缺乏整体的规划统筹，现任官员为了使自己在任期有良好的政绩表现，投资了很多面子工程，而这些工程都没有整体的规划，项目收益根本无法保证。

（二）政策上的原因

除了体制上的原因以外，中央实行的宏观政策也会对地方政府产生影响。比如2008年美国经济危机，为了应对此次危机，政府推出了4万亿计划刺激经济，这4万亿资金中，中央只拿出1.18万亿，剩下的2.82万亿全部得由地方政府支付，当然地方政府也要出相应的配套资金，为此地方政府通过投融资平台筹集大量资金，这就必将导致地方政府的债务积累。其次是，近年的结构性减税，2009年全国全面实行增值税转型，由生产型增值税转变成消费型增值税，其结果是财政收入减少。此外，2011年个人所得税改革，由原来的2 000元免征额提高到现在的3 500元，这也一定程度上减少了地方财政收入。最后一个是，农村税费政策改革也会影响到债务水平。中央政府为了减小农民的负担，国家逐步取消了农业税，农民的税收负担是减小了很多，但是地方政府的收入却减少了一大块，而上级政府为此的转移支付却很少，同时还有国家为了保证粮食的供应，对粮食采取最低保护价收购政策，地方政府为了贯彻这些政策，不得不积累了大量的债务。

（三）管理上的原因

地方政府对债务管理一直处于薄弱状态，地方政府有管理债务职能，但是实际上地方政府并不能对全部的债务进行监管，只能对那些由财政部门直接偿还的那部分监管，对其余的债务缺乏一个统一部门对其管理\[4\]。另一方面，地方政府对债务管理能力也不强，对债务的核算，计量，风险的估算缺乏一个规范体制，对债务的偿还也没有明确的计划，从而大大增加了债务的风险。同时，地方债务还有一个特点，就是对外不公开透明，由地方政府主建的投融资平台所筹集的资金并没有统一纳入到财政预算中，对债务风险也缺乏一个明确规范的预警机制，人大更没办法对其监督。这也就造成地方政府无法对其风险进行评估管理。申 富：地方债务风险问题研究十堰职业技术学院学报 2012年第3期 第25卷第3期

三、债务风险所引发的问题

（一）拖累经济的发展

对于地方的财政收入，我们可以把它分为两个部分，第一部分为保证政府机构和经济的正常运行，另外一部分则用来偿还债务。在债务风险不大的情况下，财政收入可以在偿还债务以后还能保证政府机构以及经济的正常发展。但是当债务变成政府的严重负担时，财政收入要保证政府机构正常运转，和偿还到期债务，就必须要挤占经济发展资金，这时候经济的发展就受到抑制，政府收入会下降，这反过来又会恶化政府收支状况，形成恶性循环。

（二）影响社会稳定和政府公信力

我国现在的债务增长速度远远大于经济发展的速度，如果地方政府不积极处理到期债务，其结果只能是越积越多，最后发生债务危机。一旦发生债务危机，公众对政府的信心会直线下降。如果公众对政府失去信心，那后果是灾难性的，由于公众对未来持悲观态度，致使投资和消费大幅下降，最终引发经济危机。

（三）加重金融风险

在2008年经济危机发生以前，我国的债务风险已经比较严重，2008年后为了应对经济危机，政府通过融资对市场注入了大量资金，这虽然使地方经济受经济危机的影响较小，但却致使地方政府债务迅速膨胀。这部分资金大部分来自金融机构，很多地方的债务已经超过当地财力可承受的范围。如果地方政府发生偿债危机，将通过连锁反应进一步加重金融风险，甚至引发金融危机。

四、解决地方债务风险的建议

（一）促进债务信息化，公开化\[5\]

根据现在发达国家处理债务的成功经验，不管他对债务处理的具体形式如何，但是其基本原则基本都是一样的，就是债务的公开化、透明化。所以地方政府要解决好债务问题，就必须要对外界公开化、信息化、透明化，加强债务信息披露制度，加强社会对其进行社会监督。政府应定期和不定期的对显性和隐性，直接和间接债务公开，使政府对债务的控制力加强。

（二）按照谁借债谁负责的原则，对不同性质的债务区别对待

对于有竞争性质因素的项目，政府应该使其脱离偿债责任，让其利用自己的收益来偿还，最后不能偿还的由财政补贴偿还。对于没有竞争因素的公共项目，一般其收益不能偿还其债务，这时地方政府应该承担起偿债责任，制定相应的偿债计划，并对其债务进行监控，形成预警机制，一旦发生危机，应采取积极地、有效地、应急措施化解债务危机。

（三）合理划分地方与中央之间的事权和财权

地方与中央之间的事权和财权划分不均衡是导致地方负债的一个很重要的原因。中央政府应该根据事权与财权相匹配的原则，在保证中央政府财权集中的条件下，适当下放税权，给予地方政府税收立法权，扩大地方税收规模，使地方政府有足够的收入来源，来满足日常的支出项目。从事权的角度来讲，中央政府应该积极的处理好行政边界的事权与财权问题。在边界地带，由于各级政府之间的博弈，容易产生“囚徒效应”，最后的结果是各级政府都想得到这部分财权，但却把这里的事权推给与他在行政范围有交叉的另一方政府。这时中央政府应该按照收益与付费的原则，积极协调好各方利益，主动承担起这部分责任。

（四）健全债务管理体制和偿债机制

按照现行的债务管理体制，地方政府会极力扩大债务，因为地方政府想的是促进当地经济发展和提高人民生活水平，为了达到这些目的就必须要通过债务融资对当地进行投资，而中央想的是整个国家经济的平稳进行。一旦经济出现债务危机，中央还要为地方债务买单，因为我国现在暂时还不允许地方政府破产。这样地方政府就有无限的收益，而成本却非常小。正是地方和中央的收益和成本不一样，两者博弈的结果就是地方债务的积累。中央政府要打破这种博弈均衡，应尽快建立相关的债务管理监督机构，对地方的融资进行评估和审批。为了保证地方政府债务及时得到偿还，各地应按照当期地方政府债务余额一定比率设立专项基金，采用专款专户管理，用于偿还不能偿还的到期债务,

［参考文献］

［1］ 黄国桥，徐永胜. 地方政府性债务风险的传导机制与生成机理分析\[J\].财政研究，2011（09）：25.

［2］ 刘尚希. 财政风险：一个分析框架\[J\]. 经济研究，2003（05）：2331.

［3］ 于海峰，崔 迪. 防范与化解地方政府债务风险问题研究\[J\].财政研究，2010（06）：5659.

［4］ 赵云旗. 地方政府债务资金的使用与管理\[J\]. 财政论坛，2011（10）：1015.

［5］ 中国工商银行投资银行部课题组. 地方政府债务风险的衡量、分布与防范\[J\].金融论坛，2011（01）：1424.