中美义务教育教师绩效工资制度实施状况的共性与个性分析

一、引言

2010年，我国颁布的《国家中长期教育发展规划纲要（2010―2020）》中明确提出，“在义务教育阶段，要加强教师队伍建设，积极落实绩效工资制度”，义务教育教师绩效工资制度再度成为热点问题。追根溯源，我国义务教育教师绩效工资制度首次出现于《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》中，该文件规定：“从2009年1月1日起，对义务教育阶段教师实行绩效工资制度，确保义务教育阶段教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平，同时对义务教育学校离退休人员发放生活补贴。”自此，我国走上了义务教育教师绩效工资制度的探索之路。从2009年至今，经过三年多的努力，该项工作虽取得了重要的阶段性成果，但是，由于存在绩效政策不充分、财政来源不足、绩效考核困难等问题，该项制度的实施也招来诸多争议，仍需要进一步的探索和思考。

美国义务教育教师绩效工资制度始于上个世纪20年代，在备受争议的实施过程中，经历了以下三个阶段。

第一阶段是20世纪50年代末至60年代末。1957年，苏联卫星上天，整个美国受到巨大的刺激，在举国反思的浪潮下，义务教育教师绩效工资制度作为提高教育质量的手段被提出。但是，根据相关统计，在20世纪50年代，全美只有4%的地区对中小学实施了“绩效工资”；而在整个上世纪60年代，全美实施“绩效工资”的地区也仅仅只有10%。由于实施方面的困难，义务教育教师绩效工资制度在上世纪60年代末趋于沉寂。第二阶段是20世纪60年代末至80年代初。1969年，尼克松总统提出“绩效合同”，重新鼓励对义务教育教师实施绩效工资制度。但是，由于推行过程中的一些负面现象，如教师篡改学生成绩、盲目追求绩效等，使得该项制度逐渐为大多数学区所不屑。因此，在整个70年代和80年代初，绩效工资制度的实施状况非常不佳。第三阶段是20世纪80年代至21世纪初。1983年，里根总统了《国家处于危急中》，再次提出对义务教育教师实施绩效工资制度。进入21世纪，布什总统签署了《不让一个孩子掉队》，明确提出“应以学生的考试成绩作为衡量学校质量高低的主要标准，并把学生的学习成绩作为财政拨款的一个重要依据”；2009年，奥巴马总统上台，在公开演说中表示支持“绩效工资制度”和“特许学校”。总体来看，20世纪80年代以来，美国的义务教育学校绩效工资制度又进入了一个新的发展阶段。

纵观美国义务教育教师绩效工资制度的发展历程，我们可以看出，该项制度的推行就像一个“旋转木马”，每当美国社会强调义务教育阶段教学质量时就会受到重视，随后又因教育问题的特殊性和复杂性逐渐走向沉寂。但是，在近100年的发展历程中，义务教育教师绩效工资虽饱受起落，却也不断地发展，尤其21世纪以来，各州逐渐摸索出一些典型的模式和方案，如佛罗里达州绩效奖励方案、南卡罗来纳州的教师提高方案[1]、马萨诸塞州的“罗蒙内计划”以及阿肯色州的“小石城模式”、丹佛市公立学校教师职业津贴制度等。这些方案在实施时，与我国现阶段的实施状况存在诸多相似之处，面临诸多瓶颈和争议，所以，它们的成功对我国义务教育学校绩效改革具有重要的借鉴意义。

二、美国义务教育教师绩效工资制度典型案例的共性分析

美国各州对义务教育教师绩效工资制度的探索，形成许多可供借鉴的典型方案。虽然每一个方案都是按照其所在州的具体情况而制定，但是，作为绩效工资制度的具体方案，必定存在一定的共性，而这些共性也正是美国义务教育教师绩效工资制度实施状况和特点的直观体现。因此，本文从中国现阶段的实施困境出发，主要从3个维度来分析美国的典型案例，试图从其共性中总结美国特点或经验，比较结果见下表。

根据表中比较，我们可以看出，美国义务教育教师绩效工资制度的实施状况主要有以下几个特征：

首先，在推行义务教育教师绩效工资制度方面，美国各州的努力程度都很高。到目前为止，虽然还没有一个州将绩效工资制度完全付诸实施，但是每个州都在积极地开展试点，及时地评估改进，而不是一味地处于观望或逃避的状态。如丹佛市，自2005年实施教师职业津贴制度以来，一度面临废止的困境，但是，丹佛市积极地与教师及其工会组织协商斡旋，于2008年完成了方案修订，使得丹佛市的绩效工资制度改革得以持续至今，并有希望继续进行下去[2]。

其次，在资金来源方面，主要以州财政为主，联邦基金和捐赠为辅，资金来源多元化。从表中可以看出，绩效工资制度的资金主要来源于州财政，这主要是由美国的联邦教育体制决定，即美国各州都拥有教育自，各级教育主要由州政府来负责。如佛罗里达州为教师绩效工资制度拨款1.475亿美元，阿拉斯加州每年拨款580万美元，亚利桑那州在2007年专项拨款4.0655亿美元等等；而联邦政府主要以资助、咨询和辅助的形式对教育进行干预。2009年以来，美国联邦教育部批准18项联邦政府专项拨款，有19个州的学校和学区获得了联邦政府对绩效工资实验的资助，总金额达到8000万美元，同时，美国国会还设立教师奖励基金，为各州的绩效工资改革方案提供补助[3]。另外，义务教育教师绩效工资制度的实施资金还来源于社会和个人捐赠、私人基金等，多样化的资金来源保证了制度的贯彻和实施。

第三，在绩效激励方面，个人激励和团体激励相结合。基于教师职业团队的特殊性和必要性，美国学校将针对教师的个人激励和针对班级、年级以及学校的团体激励相结合，如德克萨斯州75%用于奖励教师，25%用于奖励学校，这样的绩效考核设计，既能够提高教师个人之间的竞争，又能保证教师之间的合作，避免教师群体内部的钩心斗角。

第四，在考核标准上，普遍重视学生的学习成绩，“应试教育”倾向明显。纵观美国的绩效改革历程，各州义务教育教师绩效工资制度都有一个共同的宗旨，即促使教师的工资收入更直接地与学生学业成就联系起来[4]。值得注意的是，学生学业成绩的评定主要是以州或地区的标准化考试为中心的，这就导致其“应试教育”的倾向明显。

三、中美义务教育教师绩效工资制度实施状况的共性分析

在我国义务教育教师绩效工资制度实施之初，虽然各省都下发了“关于在义务教育学校实施绩效工资的通知”，还有部分省和地区制定了“实施草案”，但是，从总体来说，我国义务教育教师绩效工资制度的实施尚处于探索和研究状态，尤其是在农村地区，还处于观望状态。从制度本身出发，尽管实施过程会呈现诸多表现形式，但是共同的理论基础决定了其实施的必要条件。无论是在美国还是在中国，只有具备了必要的实施条件，义务教育教师绩效工资制度才能发挥其正面作用。中美两国在义务教育教师绩效工资制度实施过程中的共性主要表现在实施的背景、目的和效果等三个方面，这也是我国借鉴美国模式和经验的前提与基础。

从实施背景来看，绩效工资改革之前，中美两国的教师薪酬制度均为单一制薪酬体系，即以教龄和职称作为最主要的考核标准，因此在基础教育阶段，长期形成的“干好干坏一个样”“干多干少一个样”的平均主义思想，使教师的教学热情不高，“混日子”“打发时间”的问题日益显露；另外，长期以来，义务教育教师的待遇偏低，一直没有实质性的增长，也使两国义务教育阶段师资队伍不稳定。例如，根据美国一项统计结果显示，从1991年至2006年的15年间，教师的购买力仅仅增长了23美元[5]。我国中小学教师的工资待遇也一直偏低，与公务员工资水平相差很远，尤其是在一些偏远、农村地区，教师工资仅仅能够维持其生存，教师自身的发展受到严重的限制。

基于实施背景的考虑，中美两国义务教育教师绩效工资制度的实施目的也存在一致性。一方面，都是为了提高义务教育阶段的教学质量。在美国，绩效工资改革的呼声总是与重视学生成绩的呼声相一致；我国绩效改革的出发点也是为了充分发挥教师个人的主观能动性，鼓励教学方法的创新，从而提高教师的教学质量。另一方面，两国都希望通过绩效改革，改善义务教育阶段教师群体的待遇。在美国，虽然绩效代表着竞争和淘汰，但是，美国的绩效改革越来越走向替代路径，即在保证教师待遇不降低的前提下，对教师实施绩效工资，也就是说，由“奖与不奖”转变为“奖多奖少”来发挥绩效工资制度的作用；在我国，总理明确提出，要对义务教育学校教师实施绩效工资制度，使其工资水平不低于当地公务员水平，同时对退休教师发放生活补贴，改善教师待遇。

由于实施过程中面临的诸多困难和瓶颈，两国绩效改革的效果也较为相似。根据对教师群体的一项调查显示，我国大部分中小学教师对“绩效工资”持欢迎态度，甚至许多老教师对绩效改革也表示理解；绩效工资改革在美国的支持率虽处于不断变化中，但其趋势是越来越受到公众的认可。美国实行绩效改革一直阻力重重，非常耐人寻味的是，作为改革的最大收益者，美国中小学教师在实施之初，并不十分支持绩效工资制度[6]。除教师个人之外，教师组织对绩效工资制度也不看好，美国全国性的教师工会组织之一――全国教师协会（NEA）通过一个决议，将绩效工资制或其他基于教师业绩评估的薪酬制度视为“不恰当”，[7]但是随着绩效工资改革在十几个州的推进，反对的声音逐渐减弱，受到教师们的欢迎。同时，由于义务教育学校绩效工资改革的特殊性和复杂性，绩效改革引起的诸多争议，也使其成为中美两国教育问题中的热点。

四、中美义务教育教师绩效工资制度实施状况的个性分析

任何一项制度，存在的问题总会在实施和发展过程中得到显露和解决。近百年的探索和实施所形成的美国模式和经验，有的反映了制度演变的规律，有的则是为了适应美国的国情。因此，只有正确地鉴别，才能避免简单的“拿来主义”和借鉴中的“消化不良”，从而更好地发挥我国义务教育教师绩效工资制度的成效，两国的比较具体见表2。

从表中可以看出，中美两国的义务教育教师绩效工资制度存在诸多不同。首先，美国实施绩效工资制度的历史较为久远，公众和教师对该项制度比较了解，群众基础和社会舆论基础较为雄厚，绩效观念、绩效意识和绩效文化相对来说比较成熟；其次，在概念上，我国“绩效工资”的范围要大于美国，是教师所得工资的总称，不同的概念界定有不同的内涵和外延，只有弄清概念之后，才能够理解并有效地借鉴美国经验；第三，从教育财政体制上来说，美国是联邦制国家，我国是单一制国家，不同的财政体制导致了不同的拨款体系，美国的教育拨款主要由州政府负责，这一特点也是我国借鉴经验时需要考虑的重要因素；第四，在考核标准中，由于美国文化的影响，其基础教育质量一直是公众诟病的对象，美国的基础教育在知识和技能方面的缺陷，使其绩效考核的重心是学生的考试成绩；而在我国，基础教育阶段“应试教育”倾向明显。显然，美国“以考试成绩为中心”的绩效考核标准不适于中国国情；第五，在管理方面，美国社会向来强调“三权分立”，在公共服务领域，一直存在着权力的制衡，维护权利的组织机构很完善；而在我国，除了官方的政府机构，民间的教育组织较少，专门代表教师利益的组织和机构则更少，因此，在管理方法、管理工具和管理文化中的差异也是需要我们所要考虑的；最后，在实施方案上，美国联邦政府和州政府的努力程度要大于中国政府。自2009年实施以来，我国并没有出台相应的保障措施，制度的不完善和改革试点的缺失，使我国各省份的绩效改革较为混乱，许多地区也不敢放手操作；而在美国，从其实施开始，联邦政府就积极支持绩效工资改革，不仅设立专项基金，还为各州提供咨询和指导，促进绩效改革的开展。

总之，从宏观经济背景到微观的概念界定，从抽象文化特征到具体管理方式，从资金来源到考核标准，从政府态度到努力程度，义务教育教师工资制度在中美两国的实施都存在特殊性，因此，我们在引进美国经验和模式时，应从个性出发，总结共性，在共性的指引下，沿着个性的道路，在探索和研究中向前发展。

五、美国实施义务教育教师绩效工资制度对我国的启示

基于本文的共性和个性分析，我们发现，美国在义务教育教师绩效工资制度实施过程中也存在着诸多问题，如绩效考核过分注重学生考试成绩、考核过程难以监督、教师工会的阻挠以及信息的不对称等。但是，我们不能否定美国模式在财政来源、绩效管理和绩效考核等方面的可借鉴性。其对我国的启示主要表现在以下几个方面。

首先，开展绩效工资改革，应以保障义务教育教师待遇为前提。在我国中西部和农村地区，经济比较落后，教师工资很低，许多教师面临生存危机，实施绩效工资之后，面对绩效考核的压力，更使他们的生存状态雪上加霜。因此，笔者认为，我国应采用美国的“替代路径”，在保证教师工资待遇不降低的基础上实施绩效奖励，这样不仅能够实现绩效工资制度的目标，还可以缓解教师的不满情绪，保障地区教师队伍的稳定。

其次，在绩效改革中，应加大各级政府的努力程度，积极制定保障性政策，开发绩效改革试点。教育部、财政部等中央政府部门应该提高其重视程度，为绩效改革的推行提供政策和资金方面的支持；省级政府应积极贯彻执行教育部文件的精神，制定实施细则，为下级教育行政单位提供实施指南。另外，教育部和各省市还应积极开发试点，积极探索适于中国国情的方案和模式。

第三，在资金来源上，应该遵循“能力原则”，加大中央和省级财政单位的转移支付责任。正如美国州政府承担主要责任一样，我国中央政府和省级政府更应遵循“能力原则”，即“凡是县里有困难的，应由地级市来统筹；地级市有困难的，应由省级统筹”，省级政府在财政责任上有缺口时，中央应及时地给予补贴。

最后，制定完善的考核指标体系，避免“应试教育”倾向。针对我国基础教育发展的现实情况，我国应有取舍地借鉴美国的考核指标，尤其是“学生的考试成绩”，是我国考核指标中应警惕的部分。只有建立适于我国发展情况的指标才能保障绩效改革的顺利实施。

在我国，义务教育教师绩效工资制度是一个新兴的制度，它关系到中国上千万教师的切身利益，关系到义务教育阶段教师队伍的建设，还关系到整个义务教育阶段教育质量的提高。作为一个新生事物，其产生和实施有其客观需要，也势必会在实施和发展的过程中遇到许多困难和瓶颈，对于义务教育教师绩效工资制度，我们不应持“敌视”的态度，而应努力探索适当的形式和政策以发挥其积极作用，切实改善我国义务教育阶段教师的待遇，提高我国义务教育阶段的教育质量，并以此为契机，努力完善我国义务教育学校的管理体制和财政体制。

参考文献

[1] 马文起.美国义务教育教师典型绩效工资方案及其政策审视.当代世界，2009（12）.

[2] 陈平，乔锦忠.美国丹佛市公立学校教师绩效工资制度改革研究.外国教育研究，2010（4）.

[3] Michael J.Podgursky，Matthew G.Springer.Teacher Performance Pay：A review.Journal of Policy Analysisi and Management，2007（4）.

[4] 陈以藏.二战后美国公立中小学教师绩效工资运行轨迹及其意义.牡丹江师范学院学报（哲社版），2010（4）.

[5] 梁珊，郝栋峰.美国中小学教师绩效工资改革及其启示.教学与管理，2010（1）.

[6] Darling-Hammond，L.，& Barnett，B.The evolution of teacher policy.Santa Monica，CA：The Rand Corporation，1988.

[7] 张扬.美国：奥巴马力推教师绩效工资.教育旬刊，2009（5）.