我国食品质量安全市场准入管理探讨

摘要：实行食品质量安全市场准入制度既是提高食品质量、保证消费者安全健康的需要，也是强化食品生产法制管理和创造良好经济运行环境的需要。从食品质量安全的内涵出发，分析了目前我国食品质量安全市场准入管理的现状，总结了存在的问题，最后提出了加强我国食品质量安全市场准入管理的对策措施。

关键词：食品质量安全；市场准入；现状；问题；对策

市场准入的概念最早始于20世纪30年代，一般是指货物、劳务与资本进入市场的程度的许可。对于产品的市场准入，一般是指市场的主体(产品的生产者与销售者)和客体(产品)进入市场的程度的许可。所谓食品市场准入，是指对经过有权质量认证或认定机构认证、认定的食品(包括无公害食品、绿色食品、有机食品等)，以及经检验质量安全卫生指标符合国家食品安全卫生标准、无公害标准或检疫合格的食品准予入市经营，对未经认证、认定、检验、检疫或经检验、检疫不合格的食品，不准予上市流通，禁止经营销售。开展食品市场准入管理，是保障食品安全生产和消费的有效措施，也是发达国家的通行做法，更是国内食品质量管理的必然趋势。严格的食品质量安全市场准入制度，不仅可以阻止有毒有害食品走上城乡居民的餐桌，而且可以促进安全优质食品的生产，促进农民增收。食品质量安全市场准入制度的主要内容包括以下三个方面：一是对食品生产企业实施生产许可证制度。对于具备基本生产条件、能够保证食品质量安全的企业，发放《食品生产许可证》，准予生产许可获证范围内的产品；未取得《食品生产许可证》的企业不准生产食品；二是对企业生产的食品实施强制检验制度。未经检验或经检验不合格的食品不准出厂销售。对于不具备自检条件的生产企业强令实行委托检验；三是对实施食品生产许可证制度的产品实行市场准入QS标志制度。对检验合格的食品要加印(贴)市场准入标志――QS标志，没有加贴Qs标志的食品不准进入市场销售。

1 我国食品质量安全市场准入管理的现状

1.1 我国食品质量安全市场准入管理类别

改革开放以来，我国的食品工业快速发展，食品数量不断增多，食品种类不断丰富，人民的生活水平日益提高，人民群众对食品的质量要求越来越高。然而，近些年来，我国的食品质量安全问题越来越突出，食品质量安全事故频发。为此，国家质量监督检验检疫总局在2002年和2003年先后《关于进一步加强食品质量安全监督管理工作的通知》和《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》，决定从2002年下半年开始，对小麦粉、大米、食用植物油、酱油、食醋等5类食品实行质量安全市场准入监督管理。在此基础上，2003年又对肉制品、乳制品、饮料、调味品(糖、味精)、方便面、饼干、罐头、冷冻饮品、速冻面米食品、膨化食品等10类食品实施食品质量安全市场准入管理。2005年又增加糖果制品、茶叶、葡萄酒及果酒、啤酒、黄酒、酱腌菜、蜜饯、炒货制品、蛋制品、可可制品、焙炒咖啡、水产加工品、淀粉及淀粉制品等13类食品实施食品质量安全市场准入管理。目前我国食品质量安全市场准入管理制度基本形成，其范围共包括28大类食品。

1.2　我国食品质量安全市场准入管理模式

近年来，全国各地通过实施“放心菜”、“放心肉”等工程，探索了一些食品质量安全市场准入方面的典型管理模式，为全国食品市场准入机制的建立提供了宝贵的经验，如河北进京蔬菜产品质量追溯管理模式、南京市农产品质量安全IC卡监管模式、云南无公害养殖及肉制品EAN.UCC射频管理模式、山东省潍坊市寿光蔬菜安全可追溯管理模式。

2　我国食品质量安全市场准入管理存在的问题

我国食品质量安全市场准入管理制度实施以来，企业生产环境和生产条件明显改善，质量意识明显加强、食品企业的产品质量明显提高，但同时也还存在一些问题：

2.1　检验对象有限、检验项目单一

虽然我国食品质量安全市场准入管理已经涵盖了28大类食品，但是，目前已经实施食品质量安全市场准入的市场中，检验对象主要是蔬菜，特别是蔬菜中的叶类菜，而对果品、畜产品、水产品等的检验和对牛、羊、禽类产品的检疫很少。同时，在检验项目上主要是检验蔬菜的有机磷含量、畜禽产品的兽药含量，其他项目的检验很少。这样的检验对象和检验项目不能完全保证食品的质量安全，也难以满足消费者放心购买的要求。

2.2　检测机构不健全、检测手段落后

目前我国真正从事食品检测的机构比较少，技术监督部门长期以来主要从事的是工业产品的检测，农业部门从事的是土壤的检测，出入境检验检疫部门主要从事的是进出口产品的检测，而对食品检测的专门机构很少。而且，我国目前食品市场准入的检测以速测为主，由于手段过于简单，还不能使消费者和生产者充分地信服。特别是当纠纷发生时，速测难以拿出可资参考的依据，是市场准入碰到最大的难题。要精确检测农药、兽药残留及重金属超标，还得依靠精密设备。速测结果作为执法依据存在一定的风险。

2.3　市场准入缺少联动机制

市场准入的中心环节在食品批发市场和零售市场，可是由于城市市场的复杂性，在管理上存在不少困难。由于市场的分散性，一些市场采取了市场准入制，而另一些市场不采取，那么不合格食品就有可能从一个市场串到另一个市场。同样一个城市采取了市场准入制，而另一个城市不采取，有害食品就有可能从此城市进入彼城市。这样市场间的相互串动，是食品市场准人工作的大忌，不能实现市场的联动，不真正地建成食品市场准入市场网，就不可能真正地把有害食品拒之场外。同时，一个市场或一个地区的食品经过检测后进人另一个市场，难以得到当地部门的承认，再次检测增加了农民的负担，制约了食品市场准入的步伐。

2.4　市场准入缺少有效的惩罚措施

目前，我国对问题食品的管理尚缺少必要的惩罚处理措施。导致一些城市食品领域虽然实施了准入制度，但是对于违反制度或不遵守制度的商家却没有相关的法规进行惩罚，相关罚款力度也不够，如我国《食品卫生法》对造成食物中毒事故者的处罚是“没收违法所得，并处以1倍以上5倍以下的罚款”。如此过低的惩罚，造假者、违法者的违法成本非常低，所以才有屡罚屡犯者。这些法规的欠缺导致制度执行的乏力与低效。另外，即使市场检测出了问题的食品，也仅仅只能说明此批食品有问题，可能市场有权不让其在市场上销售，但是要做到销毁或追根溯源比较困难。因为现在我国尚没有完善的配套处理办法，无法可依、无章可循使市场准入说起来十分动听，但是真正地操作起来比较困难。

2.5　外地食品的市场准入还不规范

由于对外地食品的产地环境、农业投入品、生产过程、产地准出等很难做到完全监控，而我国有些城市，特别是大城市食品市场上外地食品的数量占到

相当大的比例，因此规范外来食品的市场准入就显得尤为重要。特别是北京、上海等大城市，来自外地的食品占其每年消费食品的比例相当大，但外地食品质量安全状况却参差不齐。从市场检测结果看，很多存在质量安全隐患的食品均来自外地，监管工作面临新的难题。如何在保证市场正常流通的情况下，规范外地食品的市场准入，我国还没有一套很成熟的方案。

2.6　质量体系运行不规范

根据食品市场准入制度的审查通则和审查细则的有关要求，食品生产加工企业要保证产品质量，环境条件、生产设备条件、加工工艺及过程、原材料要求、产品标准要求、人员要求、储运要求、检验设备要求，质量管理要求等10个方面是必备的条件。在质量体系运行中，部分食品生产企业未严格按照有关规定，有效运行质量管理体系，如：未按环境要求在生产车间、库房等处所安设防蝇、防鼠、防止昆虫侵入、隐藏和孽生的有效设施，或虽有设施，却未真正起到防设作用；未按照环境卫生要求，做到保障产品质量的卫生环境条件，如车间有卫生死角，设备未按规定进行清洗消毒等；未按工艺文件规定严格控制原材料进厂检验制度；未按工艺文件规定严格控制生产工序，有效记录未真正起到追溯产品质量的作用。

3　加强食品质量安全市场准入管理的对策

针对食品质量安全市场准入管理存在的问题，应该从以下几个方面人手，从而提高我国食品质量安全市场准入管理的水平。

3.1 完善食品市场准入的法规、标准体系

保障食品质量安全的根本，在于有一套完整的法律、法规、标准体系。因此，应该在现有国家法律、法规和国家质量监督检验检疫总局《关于进一步加强食品质量安全监督管理工作的通知》、《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》的基础上，应尽快制定《中华人民共和国食品质量安全市场准入管理条例》，以法规方式，明确行政许可实施的主体、内容、条件、程序。并且按食品的类别、品种，通过应用、完善和补充制定食品上市标准，建立统一权威的食品标准体系，加强食品质量管理和食品质量的控制。

3.2　提高市场准入检测水平

针对目前我国在实施市场准人中存在的检测机构不健全、检验对象有限、检验项目单一以及检测手段落后等问题，首先在机构设置上应该建立健全食品检测专门机构，并引进高技术检测手段，提高检测的精确度。同时，扩大市场准人检测的对象和检测项目，引进检测的高端设备和高新技术，改变以往市场准入检测只能检测食品中高毒高残留农药(如甲胺磷等)，而对人体健康影响较大的项目(如蔬菜中的亚硝酸盐、腌制蔬菜中的有害微生物、毒素等)无法开展检测的局面。另外，应分期分批培训检验人员，加强检验人员检验能力的培养和业务水平的提高。

3.3　建立市场准动机制和惩罚机制

在提高食品市场准入覆盖面的前提下，有计划、分步骤地将各个市场之间通过互联网有机的联系起来，实现各个食品市场之间信息的共享，从而将不合格的食品拒之门外。并实现各个食品市场之间检测结果的互认。防止农民因重复检测而增加额外负担。同时，应该制定一套严格的惩罚处理措施，给经检测不符合市场准入条件的食品依法进行查处提供依据。此外，还应该制订一套针对外来食品的切实可行的方案，严格规范外来食品的市场准入。

3.4　扩大市场准入的范围

食品质量安全是关乎老百姓生命的大事，不能出一点问题。但是，我国目前还只有部分食品市场实施了市场准入管理，这一现状与消费者的要求差距较大，要全面提高我国食品的质量安全水平，就必须增加实施市场准入管理的食品市场数量。因此，对那些还没有进行市场准入管理的食品市场，政府相关部门应该给予资金和技术方面的大力支持，提高其实施食品市场准入管理的硬件和软件条件，并对市场管理人员进行市场准入相关知识的培训，使它们尽快具备实施市场准入管理的条件，以满足消费者对食品质量安全的需求。

3.5　强化日常监督管理，确保食品市场准入制度的有效实施

以巡查、回访、年度审查、随机抽查、限期追查等多种形式加强对食品生产企业的日常监督管理，对食品生产企业原材料进行索证、检验，对食品的生产过程进行全程控制管理，对产品进行出厂检验等。对不能持续满足保证产品质量的必备条件、不能持续保证食品质量安全符合规定、不能持续依照食品生产许可制度的有关要求进行生产的，要通告有关部门，限期责令整改。对拒不整改或整改仍达不到要求的，吊销食品生产许可证。以确保食品市场准人制度的有效实施，确保食品质量安全。