“小产权”迷思

“改革本身就是突破的过程，所以要打破二元土地制度。我们的法律要顺应城乡一体化、城乡均衡发展世界潮流和市场经济必然的要求。”

香堂村的故事

1998年，当张文山决定在香堂村搞“房地产开发”的时候，他不会想到这个偏僻的村庄有一天会成为全国瞩目的焦点。

香堂村位于北京正北46公里的燕山之麓，昌平区以东12公里的地方，是一个傍山依岭的村庄。1987年，张文山接任香堂村党支部书记时，村账目负债累累，村民们一穷二白。

张文山是香堂村村民眼中的能人。打上中学的时候，他就是个活跃分子，爱唱好动。“”期间村里普及样板戏，张文山如鱼得水，在《红灯记》里演李玉和，在《沙家浜》里扮郭建光，很快在香堂村“戏班子”成了红人。

一次偶然的机会，张文山结识了评剧大师新凤霞。两人因为对评剧的共同爱好而成为朋友。令张文山没有想到的是，这次偶然的相识，竟然为香堂村开辟了一条致富之路。

也许是被香堂村的青山秀水吸引，有一次，新凤霞对张文山说：“我要到你们香堂村来落户，你欢迎吗？”

头脑灵光的张文山马上想到，如果在香堂村的地面上盖一个别墅群，把一些文化名人引进村，再依靠名人的影响把香堂村宣传出去，促进招商引资，香堂村就有救了。

说干就干，张文山立刻动员村民整理荒山，改造旧村，搞房地产开发。

1994年，首批房子建起来后，新凤霞以5万元的价格买下了第一套房子。此后，著名评剧表演艺术家马泰、歌唱家李双江、画家苏平等一批文艺界名人也先后入住该村。

张文山最初的想法只是在香堂村搞一个规模不是很大的“百个名人商品房”，利用名人效应，以达到招商引资发展香堂村的目的。没想到一搞起来就一发不可收。

13年间，香堂村陆续开发了10个这样对外销售的小区，小区的建设从早期零散的满足少数人对此地自然环境、山水风光的个性需求，转型为成熟的商品住宅的开发建设。

现在香堂文化新村划分为10个区，共有3000多住户，房型分为二层小别墅、大三居、四合院。与之配套的设施有医院、幼儿园、健身馆、超市、物业管理、高尔夫球场等。2006年，香堂村房地产实现销售收入6500万元。在村民们看来，香堂村的重生，无疑拜房地产的蓬勃发展所赐。

香堂村房地产的红火是可以理解的。近年来，由于地根紧缩等原因，房地产市场的供应远远不能满足市场的需求，从而导致房价不断攀升。今年5月，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨6.4%，其中北京房价同比上涨9.6%。面对如此高的房价，中低收入人群只能选择其他途径来解决。

由于香堂村的小区均盖在村里的荒山废地上，不需要缴纳类似开发商为获取土地交给政府的土地使用权出让金，因而节省了大量的土地出让金；此外由村集体牵头开发，也省去了开发商；而建筑商就是当地农民。如此一来，小区建设成本大为降低，较市区内的商品房有鲜明的价格优势。

身份之惑

像香堂村这样在集体荒地上建造房屋对外出售的，并非独此一家。统计显示，在北京周边的房山、顺义、密云、通州等，共有80个左右已售、在售、在建的此类项目，近10万套房子，占据北京房地产市场1/4的江山。这些房子有一个共同的名字：小产权房。

之所以被称为“小产权”，是因为它们的缺乏合法的身份。

小产权房占用的是集体土地，按照现行的《土地管理法》规定，此类土地只能用于农业生产或者作为农民的宅基地，土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。因此小产权实际就是没有产权，购买此类房屋的人的利益也不受国家法律所保护，不能办理土地使用证、房产证、契税证等合法手续。

小产权房一般由开发商和村委会合作，或者村委会自行组织建设，而后自行销售。购房者签订的合同与一般的商品房买卖合同也有所不同，其名称是“××项目房屋买卖合同”，合同由乡镇人民政府监制，出卖人为某村民委员会。

对于开发商而言，小产权房的出现打破了旧有的游戏规则。对于地方政府而言，小产权房的出现，则使他们失去了获取土地出让金和各种相关税费的可能。

近期，对于小产权房的打击空前严厉起来。

2007年3月12日，北京市建委了小产权别墅购买的风险警示。

6月18日，建设部了《关于购买新建商品房的风险提示》，明确表示“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋”。

6月25日，北京市率先在全国开始征讨小产权房。北京市国土资源局局长安家盛在一次活动中表示，北京已经部署开展在全市范围内调查“乡产权”“小产权”等违规土地开发建设，违规开发建设的要停工停售。

已有小产权房在这一波打击中遭遇“灭顶之灾”。今年4月16日，房山区青龙湖镇青龙头村144栋乡产权别墅被拆掉85栋，其余均被没收，另有3名涉案人员被羁押，原因是“这些项目为违法建筑”。

尽管如此，小产权房的销量依然有增无减。“买啊，怎么不买呢，跟四环周边动辄上万元的房价相比，这里连三分之一都不到。”在通州小产权房太玉园，前来看房的朱先生对记者说。对于小产权房蕴涵的风险，朱先生表示并不担心：“总建筑面积230万平方米的大社区，不可能说拆就拆吧！”

“我们不要求国家给咱们制定政策。靠房产带动旅游搞活村子，老百姓也富了，这难道不是好事一桩吗？”张文山对记者说。

对于小产权是否违法的问题，张文山表示难以理解：“难道这几千户来香堂村买房的人都糊涂吗？这些人不懂法吗？难道他们不知道小产权是怎么回事吗？来这里的有很多是律师甚至法官，他们就是研究法律的。”

监管难题

小产权房的“非法存在”已有十余年，但为什么没有相关部门进行制止呢？

据了解，小产权房的管理涉及国土资源部门、建设部门，甚至还有农业部门和国家相关立法、执法部门。由于处在政府各职能管理部门的交叉点上，就造成了表面有很多部门管，实际上却是谁都没有管的局面。

举例而言，按照《房地产管理法》，建设部有权对城镇国有土地上的商品房市场进行管理和查处，但是对非城镇国有土地上的房屋管理，建设部却鞭长莫及。

开发商任志强认为，建设部完全可以理直气壮地去管理，而不是仅仅作出风险提示。在任志强看来，不管这些“小产权”的建设是否合法，但其对社会销售的行为是违法的。建设部虽无权管理非城镇国有土地上的建设行为，但对违反《房地产管理法》的市场销售行为则应该予以制止。

任志强在博客中批评，在一个法治国家，在国务院所属部门用新闻会的方式提出了“风险提示”之后，居然没有另一个应有权力管辖的部门来管制这种小产权买卖的违法交易行为。

中国人民大学法学院教授王轶则认为，小产权房建在农村土地上，并不适用《城市房地产管理法》，如果非说违法，由国土资源局或建设部出面叫停也缺乏法律依据。按照他的解释，国土部门管理范围是国有土地和被征用为国有的农村集体土地，集体土地缺少一个统一的管理部门，尚处在灰色地带。

合法化？

鉴于小产权房涉及到众多中低收入者的切身利益，许多专家建议将其合法化。

中央党校研究室副主任周天勇表示，查办小产权住房在《宪法》和《土地法》中没有依据，这种行为本身就是违法的。“同样是农村的集体土地，为什么只有被地方政府征用后再卖给开发商是合法的？而农民集体在自己的土地上盖的房子然后拿去卖却变成了非法的呢？”。

王轶也认为，小产权住宅并没有违反现有法律，而且只要购房者与乡政府签订的合同符合双方意愿，那么这份合同就是有效的，应当受到法律保护，同时购房人也应当取得相应的转让、出租、抵押、继承、赠予等权利。

但一些专家则担心，由于小产权归农村集体所有，产权关系很难改变，如果在法律层面给予承认，将动摇我国现有的土地政策。

由于土地的非集约化经营难以提高农业生产效率，因此，通过推动土地流转提高土地使用效能，无疑有助于实现农村经济的集约化经营，发展规模经济。

不久前，国家设立重庆、成都先行先试城乡统筹，即暗含了对农村土地流转的大方向。7月3日，重庆在打破二元障碍上跨出一大步：允许农地承包经营权入股，进行流转。而广东已在进行农村土地入市试点，省内的农村集体建设用地无须经过国有征收程序，可以直接进入土地二级市场参与流转。

中国房地产开发集团公司党委书记孟晓苏认为，将农村原有的集体经济转化为股份制，为今后农民拿土地入股分红创造了条件，而且根据《公司法》，农民可以把自己的土地股权部分或者全部卖给城里人或开发企业，开发企业拥有股权，农民得到钱，城里人可以到农村当土地所有者。这将打破单一供应者垄断市场的局面，实现土地供应和房屋供应的多元化，为遏制房价上涨发挥作用。

一位国情专家认为，小产权房是关系到中国现代化发展战略的问题，关系到中国是继续过去的城乡分置二元结构，还是走城乡一体化、城乡互动均衡发展的道路。在他看来，土地变革的意义远不止于房地产市场，还可借此打破城乡二元分隔，消弭城乡差别，使土地、人口以及多种资源在城乡之间双向自由流动。

在这位专家看来，目前的相关土地法规，多是按照城乡二元化结构制定的，早已不适合城乡统筹一体化发展，反而人为地割裂开了土地性质。“改革本身就是突破的过程，所以要打破二元户籍制度，二元土地制度。我们的法律要顺应城乡一体化、城乡均衡发展世界潮流和市场经济必然的要求。”

7月12日，在国务院新闻办就国家土地督察制度实施进展情况举行的新闻会上，国家土地副总督察甘藏春表示，对于农村集体建设用地的流转问题，国土资源部正在不断地总结经验，在适当的时机再提交国家立法机构，通过立法来解决。这一表示无疑给小产权房的未来留下想象的空间。