行政立法程序微探

【摘 要】“任何一种法律制度都必须通过法律程序的具体运作才能得到实施。”本文通过对行政立法程序的理论概述、其所遵循原则及对他国的经验进行比较，从而分析我国行政立法程序的不足和完善。

【关键词】行政立法程序；法规规章；完善

一、行政立法程序概述

行政立法程序即行政机关制定修改废止和撤销行政法律规范所遵循的程序。该程序表现为行政机关在实施制定行政法规和行政规章时所遵循的步骤、方式和时限，其根本目的在于规范行政法规和行政规章的制定权，保障公民权利，追求社会公平，实现立法效率。

二、行政立法程序制度

一个完善的行政立法程序一般应包括以下三种法律制度，即行政立法公开制度、行政立法听证制度和行政立法公告制度等。

（一）行政立法公开制度。行政立法公开制度是指将行政立法程序的不同阶段及其相关的立法成果向全社会公开的制度。行政立法公开制度一般包括两个方面内容：第一是公开和行政立法有关的文件。这里指的文件是指相关的立法草案、说明、为立法目的而收集的背景资料、立法讨论中的会议记录及最终形成的立法文本等加以公开。第二是公开有关行政立法的会议，即应当允许公众旁听行政立法会议，对于那些没有时间旁听行政立法会议的人，应当使他们在方便的时候阅览立法会议的记录。

（二）行政立法听证制度。行政立法听证制度是指在进行行政立法时必须举行听证会，该听证会在行政机关的主持下，与听证事项有关的利害关系人直接参与行政规章制定的制度。

（三）行政立法公告制度。行政立法公告制度是指国家通过设立专门的机构，负责公布行政机关制定的规范性文件，使公众能够及时、准确地知晓信息，而不至于因无法了解规范性文件的内容而蒙受不必要的损失。

三、以美国行政立法程序为代表，分析我国行政立法程序的不足及可完善处

（一）美国行政立法程序的具体内容。根据《联邦行政程序法》的规定，美国行政立法程序主要包括了非正式程序、正式程序、例外程序。此外，还包括了其他法律、法院判例、行政机关自己制定的规则等派生出的混合程序和协商程序。

1.非正式程序。根据《联邦行政程序法》第553节规定，当其他法律以及第553节没有规定其他例外程序时，一切规章都按照非正式程序制定。美国联邦绝大多数规章都是根据非正式程序制定的。非正式程序包括通告、评论、公布和生效日期等几个环节，其中最主要的环节是通告和评论。

2.例外程序。例外程序又可以叫做自由裁量程序，根据《联邦行政程序法》在规定非正式程序普遍使用的同时，又规定了几种例外事项和情况，行政机关可以制定规章，免除非正式程序所要求的环节，由行政机关自行采取他认为适当的程序。这些例外事项和情况主要包括：军事和外交职能；机关内部管理、人事、公共财产、信贷、补助金、福利和合同事务；解释性规章、关于政策的一般声明、机关组织、办事程序；行政机关有正当理由认定通告和公众参与是不切实际的、没有必要的或违背公共利益的，可以免除公众参与程序，但必须把这个认定简要说明理由，并载入所制定的规章。

3.正式程序。正式程序是制定规章的行政机关必须举行审判式听证会，并仅仅依据听证的记录制定规章的程序。根据《联邦行政程序法》第553条第三款规定，制定规章原则上采用非正式程序，只有当授权规章制定行政机关必须采用正式听证程序，以听证所认定的事实作为制定规章的唯一根据时，才使用正式程序。美国制定行政规章的正式程序主要包括：听证主持人；听证主持人的权力；证据的取得；互相盘问；听证记录的排他性；当事人有权提出自拟的规章草案和支持其他结论的理由，并构成案卷材料的组成部分；行政机关作出初步决定、临时性决定，并构成案卷的组成部分；形成正式的行政规章。

4.混合程序。混合程序源于20世纪70年代以来通过国会立法、法院判例和行政机关内部规则等对行政程序法中制定规章程序；其主要是在公众参与的方式和程序上，不完全限于正式程序和非正式程序，而同时采用书面表达、口头表达和有限度的口头辩论等各种方式。由于其结合非正式程序和正式程序两种方式，顾名思义为混合程序。

5.协商程序。最标准的协商程序即由受规章影响的各种利益团体以及行政机关选派代表，在一个协调人的主持下举行会谈，制定规章草案，送交有关的行政机关。行政机关按照行政程序法的规定，把该草案作为建议，在联邦登记上公布，供公众评论，然后制定最终规章，行政机关的最终规章中，没有义务必须接受各利益团体达成的协议。

（二）我国行政立法程序的现状。目前我国行政立法程序尚处于一种不健全、不完善的状态。首先，形式上没有统一的法律规定，即我国没有制定统一的行政立法程序。关于行政立法程序的规定散见于单行法规规章中。此外，我国行政规章的制定程序国家也尚未有统一的法律、法规，仅是部分省市在此方面做了相关尝试。从各地的规定来看，我国行政规章的制定程序大致包括起草、报送和初审、以及审定和公布三个阶段。但要说明的是以上均属于行政机关的内部工作程序，这种程序仍缺乏公开性和民主性。

（三）我国行政立法程序于美国行政立法程序之可借鉴。纵观美国与我国行政立法程序之规定，我们不难看出，美国行政立法程序比我国相关程序更完善、娴熟。具体在：其一，在于美国行政立法程序之公开性。美国行政立法程序的公开性主要体现上制定规章的通告以及行政规章公布系法规生效的前提两方面。其二，在于美国行政立法程序之参与性，具体体现在：首先是在制定规章的提案权上，即赋予了利害关系人的参与权；其次在制定规章的过程中赋予了利害关系人参与行政法规的制定；最后，在复杂的行政规章制定过程中还设置了混合程序，即正式程序的听证程序与非正式程序的结合，再加之协商程序，这都有利于行政规章的施行。

然而再看我国之行政立法程序，这两方面情况并不尽如意。具体说来：其一，在于我国行政立法程序之公开性。我国行政立法程序虽然规定了程序，但一般都是公布立法草案，而非行政立法过程中的充分公开。这主要源于我国缺乏统一的公告制度，且行政立法程序也缺乏公开制度。其二，在于我国行政立法程序之参与性。我国行政立法程序中，行政法规规章立法申请权过小，立法主体只有政府的主管部门，更无关利害关系人的参与。而与此同时，我国行政立法程序的听证制度过于原则化，实施听证完全依赖于行政立法机关的自由裁量，也不易于其他方的参与。

四、结束语

通过以上分析，充分体现我国的行政立法程序完善的迫切性。我国行政立法程序构建应当在行政立法权的内在效率基础上尽量确保行政立法的公正合理：即着力于公开立法动态和立法过程，包括行政立法动议、草案、征求意见稿等，建立信息反馈渠道，收集社会各界对立法的意见；允许公众查阅和立法相关的档案材料；建立行政立法听证制度，充分听取利害关系人的意见等。统一的公告制度将有利于我国法规规章的公布的准确，而扩大行政法规规章的立法申请权则赋予受行政法规规章影响的利害关系人申请制定修改废除行政法规规章的权利。

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