土地集约利用潜力和机制分析

我国经济的高速发展和人均资源数量的日趋匮乏，引发了诸多矛盾和问题。针对发展中的资源、能源短缺等瓶颈，中央提出了全面、协调、可持续的科学发展观和建设节约型社会的战略目标。2005年6月，《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》明确提出“节地、节能、节水、节材”四个核心，并把“节地”放在了首位。因此，推动土地利用方式由粗放型向集约型转变，节约和集约利用土地，已是大势所趋。然而，目前各方面对土地节约和集约利用的研究中，对查清土地集约利用潜力，针对不同类型土地、不同情况提出措施和建议等方面，则显得欠缺。事实上，这才是解决土地集约利用更为迫切的任务。

我国土地资源利用现状

根据2005年中国国土资源公报，全国耕地12208．27万公顷(18．31亿亩，人均耕地1．40亩)；园地1154．90万公顷(1．73亿亩)；林地23574．11万公顷(35．36亿亩)；牧草地26214．38万公顷(39．32亿亩)；其他农用地2553．09万公顷(3．83亿亩)；居民点及独立工矿用地2601．51万公顷(3．90亿亩)；交通运输用地230．85万公顷(0．35亿亩)；水利设施用地359．87万公顷(0．54亿亩)；其余为未利用地。土地利用构成现状如图1：

上一轮土地利用总体规划确定1997年～2010年全国建设用地净增面积不超过180万公顷，但到2005年实际净增280．2万公顷，突破控制指标约55．67％。同期全国耕地已从1996年的19．51亿亩减少到2005年的18．31亿亩，人均耕地从1．59亩下降到1．40亩。近年来全国城镇用地增长远远快于城镇人口增长，据统计，1997年～2003年全国城镇用地面积增长156．98％，同期城镇非农业人口只增长40．40％，发展成本巨大，社会经济发展的资源、环境压力与日俱增。耕地面积变化情况如图2：

从土地利用结构的变化看，耕地面积减少趋势难以逆转，居民点、工矿用地和园地、经济林用地规模不断扩大，基础设施(包括交通、水利等)用地数量持续高速增长，林地面积扩大，但牧草地大量退化为沙地或荒草地，土地退化呈扩大趋势，加之我国与土地生产相关的资源如光、热、水等的分布不均衡，保障粮食安全和促进社会经济发展之间的矛盾愈加突出。

土地节约和集约利用潜力分析

城镇建设用地潜力

国土资源部全国存量用地调查显示，到2004年年底，全国城镇规划范围内共有闲置土地7．20万公顷(107．93万亩)，空闲土地5．48万公顷(82．24万亩)，批而未供土地13．56万公顷(203．44万亩)，三类土地总量为26．24万公顷(393．61万亩，合2637．4平方公里)，占现有城镇建设用地总量的7．8％。从总量看，1990年～2004年，全国城镇建设用地面积由近1．3万平方公里扩大到近3．4万平方公里，同期全国41个特大城市主城区用地规模平均增长超过50％，城市用地规模增长弹性系数2．28，均高于城市用地增长合理弹性系数1．12的水平。

城镇土地粗放式利用主要表现在以下几个方面：一是布局松散，疏密失调，集聚性差；二是宽马路大广场太多，空间利用率低下；三是圈大院，自成体系，设施使用封闭，公共服务性差；四是住宅需求不适当，户型面积过大，严重超前消费。

根据2005年国民经济和社会发展统计公报，全国总人口为130756万人，城镇人口56212万人，人均城市建设用地已达133平方米。而据有关资料，当今经济发达国家城市建设用地人均82．4平方米，发展中国家人均83．3平方米。按照这个水平衡量，目前我国城镇建设用地已经大大超过了发达国家和发展中国家的人均水平。从挖潜的角度看，在现有城镇人口上，人均城镇建设用地若能控制在120平方米(我国最高标准)，城镇建设用地的节约潜力为54万公顷；按照比较集约的人均100平方米计算，城镇建设用地节约潜力为163万公顷；按照发展中国家人均83．3平方米计算，城镇建设用地潜力为254万公顷。应当说，这是一个可观的数字。

农村居民点建设用地潜力

据统计，2004年与1996年相比。全国乡村人口减少了11％，而农村居民点用地反而增加了1．7％。缺乏互动的城乡土地二元结构，不仅导致对农村建设用地整理集中重视不够、投入不足，农村建设用地闲置和低效利用状况无法改变，同时也影响到城乡土地问题的整体解决，制约着城乡的协调发展。

根据2004年国民经济和社会发展统计公报，乡村人口74544万人，村庄用地2．48亿亩，人均农村居民点用地218．39平方米，超过国家规定标准(人均150平方米)68．39平方米。按照我国乡村人口74544万人，人均农村居民点用地150平方米(我国最高标准)计算，农村居民点集约节约用地潜力为517．74万公顷。

工矿用地潜力

根据2004年土地利用变更调查结果，独立工矿用地(包括开发区和园区)360万公顷(合3．6万平方公里)。据全国土地市场治理整顿的最新调查数据，全国原有各级各类开发区6866个，平均每个省份有各类开发区220个以上，规划面积386万公顷(合3．86万平方公里)，超过了全国现有城市建设用地340万公顷(合3．4万平方公里)的规模。核减各类开发区4813个，占总数的70％；压缩规划面积249万公顷(合2．49万平方公里)，占全部开发区规划面积的65％；退还农民耕种面积26．17万公顷。可见，工矿用地的集约节约潜力是很大的。

建立和完善土地集约利用机制

实现土地资源配置方式由计划向市场的转变

市场配置资源能够解决计划配置资源内部不经济的问题，政府的宏观调控又能够克服市场经济的自身缺陷，如外部性问题、公共产品问题、社会公平问题等。客观地说，目前我国的土地利用管理的问题是行政计划过多，市场调节不足。土地供应总量由行政性规划和计划控制，大量的城镇建设用地采取行政划拨方式供应，只有占城镇用地总量30％左右的住宅、商业、服务业和部分工业用地采用市场化的公开出让方式。从各类用地的利用效益来看，公开出让的经营性用地比划拨用地使用更节约和集约。

因此，政府对土地利用的宏观调控不应该完全垄断土地供应，而应该让市场发挥土地资源配置的基础和主导作用，必要时对市场无法解决的公共产品、社会公平和外部性问题加以调节。只有把用地单位的经济利益和用地效益联系起来，才能实现土地的节约和集约利用。相应地，政府对土地利用的管理，应该由覆盖社会经济各领域向主要覆盖公共资源、公共产品、公共服务、非竞争性领域转变。

转变部分地方政府大规模利用新增建设用地搞建设的观念

我国很多地方政府都以促进辖区经济增长作为首要目标，片面追求GDP的增长率和盲目扩大城市规模，致使经济

发展的速度较快但质量不高，重复建设现象严重。为我国经济社会的可持续发展埋下隐患。

从经济学理论来看，土地利用强度受边际成本递增和边际收益递减规律支配，初期的土地投入(即新增建设用地)取得的边际利润较大，而随着对土地投入的持续增加，利润率则呈下降趋势。从实施角度来看，郊区农地转为建设用地比城区土地易于操作、土地开发成本低，能够满足大规模建设的需求，理论上和现实中的价值取向，导致了政府(尤其是地方政府)在土地利用中采取以规模扩张而不是以集约挖潜的策略。

然而，我国人多地少、耕地资源日益短缺、土地供需矛盾突出的严峻现实，不允许我们大规模使用新增建设用地搞建设，而是必须转变经济增长方式和土地利用观念，走集约节约利用土地的路子。土地作为稀缺的生产要素，土地价值应该逐渐上升，各级政府及其土地管理部门，应该利用价格机制，严格控制新增建设用地(主要占用农用地)的供应，提高征地成本，间接促进存量建设用地集约利用和旧城改造的推进。

建立土地集约利用考评制度

首先，应建立土地集约利用评价指标体系。建立评价指标体系的根本目的在于通过制定适当的评价和度量指标，以定量与定性相结合的方式反映和衡量城市的土地利用水平。

其次，利用这些指标对土地利用情况进行评价，评价结果可以作为以下工作的参考标准：①考核各地区建设用地利用情况和规划指标分配的依据。对于集约利用度高的地区，在符合规划的前提下，用地指标可以适当放宽；对于集约利用水平低的地区，指标应适当从紧。②作为产业发展供地的参考标准。根据各行业用地集约度的国际化一般水平和国内较高水平，制定产业用地的集约度标准，达到要求的，可以供地；不达要求的，则应考虑少供地或不供地。

运用经济手段调节土地利用

我国土地的低效和粗放利用，与现实中土地的价格形成机制未充分体现、土地利用的经济调节手段严重滞后有直接关系。划拨建设用地的无偿使用导致建设用地无法得到高效、集约利用。此外，农村集体建设用地的产权不清、隐易，使得土地使用者不敢也不愿对没有产权保障的土地进行高效、集约使用。城市郊区新增建设用地出让价格过低，而旧城区地价成本过高，造成用地单位和开发商纷纷抢占郊区土地，而旧城区改造和城区大批存量土地却少人问津。因此，政府及其土地管理部门首先应该利用地价杠杆，调节土地利用者的经济行为，不断缩减划拨用地数量，增加公开出让土地的比例。其次，明晰农村集体土地的产权及其价格。再次。提高新增建设用地的征地补偿标准，对存量建设用地给予一定税费减免，以促进土地的集约利用。

建立土地集约利用的激励和约束机制

我国土地集约利用的激励与约束机制缺位，也是土地粗放利用的另一重要原因。因此，当务之急是采用综合措施建立土地集约利用的激励和约束机制。激励机制包括：产权激励，即明晰建设用地的所有权人、使用权人，使其权利主体享有合法权利，并承担法律义务，对浪费土地者追究责任，对节约土地者给予奖励；价格激励，即在土地使用合同中，明确利用地下空间给予一定地价减免；税收激励，即加强耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税征收管理的同时，进一步调整和完善相关税制，加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度。约束机制包括：法律约束，即对于违反城市规划法和土地管理法的非法用地、浪费土地行为，进行严厉惩处，强化法律的严肃性和约束力；行政规章约束，即利用行政规章规范和监督政府部门合法和节约利用土地，对于违法和浪费土地行为追究行政领导的责任；规划约束，即对不符合城市总体规划、土地利用总体规划进行违法建设占用土地，追究责任人的民事和刑事责任。总之，土地管理部门应该制定一套土地集约利用的激励和约束措施，使土地利用者明确如何节约集约利用土地，浪费土地将付出何种代价，土地节约集约利用的目标才能实现。