中国财政分权的约束条件与改革路径

1978年中国开始了市场取向的经济体制改革，财政分权是由计划经济向市场经济转型的一项重要内容。尽管从广义上讲，中国的财政分权与世界其他国家的财政分权存在一些共性，都是中央政府将财政控制转移给地方政府。但无论从分权的初始动力、法律环境和制度框架还是从分权的表现形式及后果上看，中国的财政分权都与传统的财政分权理论存在着较大的差异。在这种情况下，采用传统的财政分权理论很难对中国的财政分权作出准确的判断和评价。

一、传统财政分权理论的基本框架

财政分权理论产生于20世纪50年代。蒂布特（tiebout，1956）在其经典文章中假定，作为公共产品和服务的消费者，居民可以自由流动，这种流动性导致了地方政府竞争。一旦政府不能满足其要求，居民就通过“用脚投票”的方式迁移到自己满意的地区。施蒂格勒（stigler，1957）进一步阐述了地方政府存在的必要性：与中央政府相比，地方政府更接近自己的公众，也更了解本地居民对公共产品的偏好；各地区居民应有权通过对不同种类和数量的公共服务进行投票表决以满足自身需要。换言之，地方政府的存在是为了实现资源配置的有效性。马斯格雷夫（musgrave，1959）指出，从公共产品的供给效率和分配的公正性上看，中央政府和地方政府之间进行必要的分权是可行的。宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央政府承担，因为地方政府缺乏调控宏观经济所需的财力；此外，经济主体所具有的流动性也束缚了地方政府进行收入再分配的努力。相对而言，地方政府在资源配置方面比中央政府更具优势。奥茨（oates，1972）提出了分散化提供公共产品具有相对优势的“分权定理”：对于某种公共产品而言，如果其消费涉及全部地域的所有人口的子集，且该公共产品的单位供给成本对于中央政府和地方政府来说是相同的，那么由地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给选民要比中央政府向全体选民提供的产出量有效得多。

上述观点和论据构成了传统财政分权理论的基本框架，后来的学者对财政分权问题的讨论基本上都是以此为基础展开并加以完善的。按照传统理论，财政分权应当由如下要素构成：行政和地区结构由法律和制度框架予以限定；地方政府对其居民负责的保障机制；各级政府的责任范围、资金来源、转移支付的目标及分配模式等界定清楚；各级政府拥有与上述条件相匹配的能力水平；社会的民主程度能够使地方居民的偏好得以有效的反映并促使地方政府履行职责。可见，传统财政分权理论是以既定条件为前提的。因此，在将上述理论应用于理顺中国的政府间财政关系之前，有必要对中国财政分权的约束条件加以考察。

二、中国财政分权的约束条件

（一）中国的财政分权并不是完全意义上的“分权”

按照地方政府决策的独立程度，财政分权可以分为三种类型：分散化、授权和权力下放。分散化意味着中央政府将自身内部的责任分散给地区分支机构或地方行政部门。在这种形式下，地方行政单位（或中央部门的分支）承担提供公共产品和服务的责任，但人员仍受中央的管理和控制；或地方行政单位对政策执行和项目实施承担责任，但这些单位仍处于中央部门的技术监督之下。这种类型的分权更多地表现为中央对以下各级政府的行政约束。授权是指中央政府将一些政策决定权授予地方政府，地方政府作为中央政府的人，代表其执行某些职能。中央以下各级政府（不是作为中央政府的分支）被赋予提供某些服务的责任，但或多或少地受到中央政府的监督，中央政府通常采用财政转移支付的形式为这些服务提供部分或全部资金。权力下放是最充分的分权形式.地方政府在公共决策、财政筹资和管理等方面具有充分的权力－－地方政府不仅掌握着执行的权力，而且有决定做什么的权力。在权力下放的情况下，中央以下各级政府被赋予了提供一系列公共服务的责任和通过征收税费为这些服务筹资的权力，其在选择提供服务的种类和水平方面具有很大的自主性。当然，中央政府也可以对其提供一些财政支持。

传统财政分权理论所指的财政分权，实际上指的是权力下放。相比之下，中国政府行政具有明显的垂直集权特征。地方政府提供的公共服务不是由地方居民的效用和对公共产品的需求程度决定，而是与上级政府的考核及晋升指标相关。此外，地方居民不具有“用脚投票”所需要的较为充分的流动条件，对地方决策所能产生的影响也十分有限。由此而导致的结果是，下级政府只重视上级政府的行政命令，而忽视本地民众的要求。这说明，中国的财政分权仍属分散化或授权的范畴，而不是真正意义上的分权。此外，作为许多公共服务的提供者，地方政府并不具有关键的决策权。在中国的财政分权体制中，地方税的税基、税率决定权掌握在中央政府手中，这也是分散化或授权而不是分权的最主要表现。

（二）中国的财政分权是“自上而下”的

从目标和动力上看，传统理论中的财政分权是“需求驱动”的。这种自下而上的分权不仅可以通过更好地使用地方信息更为有效和公平地提供公共服务，还将有助于地方居民的更多参与和民主的推进。相比之下，“自上而下”（供给驱动）的财政分权下中央政府可以更为容易地向下转嫁赤字，或者通过将权力委托或授权给地方政府，以达到更有效率的配置目标。在这种分权模式下，地方政府在很大程度上被视为中央政府的人，合理的分析框架应当是理论。

在讨论财政分权问题时，分析角度的选择是非常重要的。因为在具体环境下考察财政分权的首要问题是确定评价财政分权的标准－－合理的财政分权是更好地达到中央政府的目标（或者提高整个国家的福利），还是把地方政府从中央指令中解脱出来（即最大程度地提高地方福利）。中国以往的计划经济体制是一种财政主导型的经济体制，经济和社会发展的要求表现为财政支出的不断增长和扩张。随着财政收支缺口的日益扩大，国家在履行社会契约所赋予的责任和职能方面越来越吃力，这也迫使国家对既有的经济体制做出自我调整。因此，财政上的压力是中国经济体制改革的直接原因，而选择财政体制改革作为经济体制改革的突破口是中国财政主导型经济体制的内在要求。可见，从中国近年来政府间财政关系改革的目的上看，分权中强调更多的是发挥中央政府的宏观调控作用和保证中央政府取得足够的财政资源，这在1994年的分税制改革中体现得尤为明显。换言之，中国的财政分权是“自上而下”的。因而，传统的财政分权理论难以对中国的财政分权作出准确评价。

（三）中国的财政分权缺乏宪法和法律保障

传统的财政分权理论要求以宪法和其他法律的形式明确政府间财政关系。一般情况下，应通过立法对地方财政的自主程度和中央以下各级政府的独立性加以规定。明确划分各级政府的支出责任和收入来源有利于改善资源的分配效率、促进各地方政府间的财政均等化，以及提高地方政府对其辖区内居民的负责程度。

但是在中国，有效的财政分权所需法律框架中的关键要素仍然缺失，中央、省、市（地区）、县、乡镇等各级次政府的地位和作用，中央与地方各级政府之间责任的划分等重要问题尚未从法律上予以确定。从实践上看，中国有关政府间财政关系的调整基本上都是根据中央的“决定”和“通知”等向下传达并加以执行的，缺乏必要的法律规范。在法律约束缺失的情况下，中央政府（委托人）可以单方面改变地方政府收入和支出责任以及政府间财政制度安排，随时有可能根据自己的利益调整既有方案，以克服信息不对称和委托人与人之间存在的目标不一致等问题。由此而导致的结果是，财政分权的规则经常会因地点的改变而改变，因时间的不同而不同。

（四）中国的财政分权中地方公共服务的成本和收益之间缺乏必要的联系

传统的财政分权理论认为，地方财政活动的成本与收益对等是保证财政分权下资源有效配置的一个基本原则。按照该原则，地方政府提供的公共产品和公共服务应当被本地居民所享有，与之相对应，为此而付出的成本也应当由辖区内居民承担。按照马斯格雷夫（musgrave，1983）的观点，属于地方政府的税收应当是对完全不流动的要素所课征的，并在经济循环中处于稳定的税收。从税种上看，对不动产课征的财产税最符合这一原则。

相比之下，在中国的地方税收体系中，房产税、城市房地产税、城镇土地使用税等对不流动资产的课税在地方财政支出中仅占2%。同时，上述对不动产课征的财产税无论收入规模还是税率都不是按照从地方支出需要中减去非财产税收入的模式确定的。此外，作为公共基础设施和社会服务的受益者，非经营用房产的个人所有者不需承担此类财产税税负。这些因素都隔断了地方公共服务的成本与收益之间的联系。

（五）除资源配置外，中国地方政府还在稳定经济和收入分配等方面发挥重要作用

传统财政理论认为，资源配置政策应根据各地方居民偏好的不同而有所差别；收入的再分配与稳定宏观经济的政策则主要由中央政府承担。而在中国的财政分权中，财政压力使中央政府采取了“将赤字下放”（也就是将支出责任转移给中央以下各级政府）的手段控制赤字。面对预算压力，中央以下各级政府可以采用累积欠款、扩大预算外收入来源或减少公共服务提供等方法予以应对，直至从中央政府那里得到更多资金。因此，采用将支出责任转移给地方政府的方法降低中央政府赤字，可能并未使财政缺口真正减少而只是使其转变为相对不明显的形式。尽管中央以下各级政府本身不能印制钞票，不会因此而造成严重的宏观经济问题，但大量的地方政府赤字会通过从中央银行、地方所有的银行或地方政府为地方企业贷款等方法得以减少，使宏观经济状况以不明显的方式恶化，进而对宏观经济稳定构成潜在的威胁。

此外，地方政府还承担着一些具有再分配性质的社会责任。例如，社会保险由省及以下各级政府负责。在许多地方，医疗、养老、失业和城市低保只能统筹到县区一级。由较低级次的政府承担社会保险职能，一方面会因收入有限而降低抵御风险的能力，另一方面也阻碍了地区间的人口流动。此外，由较低级次的政府承担社会保险职能还加剧了地区间差距的扩大.因为当每个地方政府都具有相对独立的财政利益的时候，财政状况好的地方必然不愿意和财政状况差的地方统筹社会保险资金，从而导致好的地方更好，差的地方更差。

三、中国财政分权的改革路径

与传统财政分权理论相比，中国的政府间财政关系存在着很大的差异。从根本上说，中国的财政分权是“自上而下”的，评价自上而下的财政分权，主要标准应当是分权对既定的国家政策目标起到多大作用。在这种情况下，有效的分权政策必须首先明确中央政府的目标，然后依此建立能够取得理想结果的激励机制。具体而言，中国的财政分权应当从以下两个方面加以完善：

（一）在转移支付方面，完善以公式为基础的转移支付体系，使之产生正确的激励效应

在中国“自上而下”的分权框架下，地方政府在很大程度上被视为中央政府的人而不是独立的行为人，其财政收入也必然会更多地依赖中央政府的转移支付。因此，转移支付的合理设计对于有效实现财政分权策略而言非常重要。除了使地方政府的决策与中央政府的意愿保持一致外，转移支付还须矫正纵向不平衡，减轻富有和贫困省份之间的横向不平衡以实现地区间公共服务的大致均等。笔者认为，改进中国转移支付体系的策略应当是进一步完善以公式为基础的分配标准，逐步取消旧体制遗留下来的协商体制，并在政治上可行的情况下促进均等化。理想的政府间转移支付形式应当在数量上具有可预见性.且不会因受益人的行为而发生改变。以协商为基础的资金分配方式由于缺乏透明度而难以产生正确的激励效应，不利于通过硬预算约束对地方政府的支出加以限制。相比之下，以公式为基础的转移支付体系有利于使中央政府从地方政府的压力下解脱出来，并使地方政府的预算具有更大的确定性。同时，转移支付的分配公式应当建立在对地方财政能力和支出需要进行测量的基础上，资金的拨付应以绩效为条件。此外，转移支付体系的完善还需要掌握大量的数据和信息，因为充分的数据和信息一方面是资金分配公式建立的基础，另一方面也是中央对地方政府财政绩效进行监督的前提。

（二）在地方政府的自身收入方面，应当尽量体现地方佘共服务的成本与收益之间的联系

地方政府筹资的受益方法表明，在可能的情况下，公共服务应由那些从中受益的人支付成本。换言之，地方财政的第一原则是：“在可能的情况下.收费”。在无法采用向使用者收费的情况下，公共服务应通过对从公共服务中受益的地方居民征税的方法筹资。从这个意义上讲，“地方税”是地方政府具有一定控制权的税收，地方政府可以确定税基或决定税率，并取得收入。理想的模式是中央以下各级政府拥有相对稳定的收入来源，其税收负担不易转移至该地区范围以外，即不存在“税收出口”。从理论上看，作为一种区域内受益税，财产税符合不同级次政府应提供使其辖区范围内居民受益的服务并因此而课税的经济学原理。因此，在中国未来的改革中，应当尽快完善财产税制，发挥财产税在地方财政中的优势。