多元视域下矿山治理融资新方式

本文作者：黄德林、郝江军 单位：中国地质大学政法学院

随着我国经济的迅速增长，对国土资源的消耗越来越大，对能源的需求仍将呈现高速增长的态势。对经济增长的追求，使得资源消耗日渐加大，带来了日益严重的环境问题。同时，对生态环境保护的不足使得我国生态环境面临着巨大的污染治理压力。实现人类社会发展与资源环境相协调，成为必须解决的问题。我国的环保投入资金一直处于相对不足的状态，与实际需求之间存在着巨大的资金缺口，矿山地质环境的保护同样离不开资金的投入，因此，探析矿山地质环境融资渠道显得尤为重要。

矿山地质环境保护融资困局

模式单一：“凡事靠政府”

目前来说，财政拨款仍是治理矿山地质环境资金的主要来源，占我国矿山地质灾害治理投资总量的70%以上。中央和地方的投入也不断增加，据2011年中国国土资源公报显示，政府不断加大矿山地质环境治理力度和投入，2011年投入矿山环境治理资金96.98亿元，其中中央财政投入45.17亿元，地方财政投入26.36亿元，企业投资29.45亿元。此外，政府治理矿山地质环境融资渠道还有地质灾害防治专项基金、地质灾害恢复保证金、银行贷款等方式。地质灾害防治专项基金也是由中央财政投入，属于政府投入；地质灾害恢复保证金在我国已基本建立，可以说是吸纳企业投资的一种方式，目前还需进一步加强完善；银行贷款作为市场经济运作的一部分，由于市场的外部性、矿山治理项目的特殊性，风险大、周期长、收益低等原因，吸纳资金数量有限。多种客观原因导致政府在矿山地质环境保护方面融资模式单一。主观上来说，政府管制观念强，长期在社会的各个方面发挥着强势的作用。这易给人们造成一种印象：凡事靠政府。

使用效率低：“如同投入无底洞”

政府投入了大量的资金用于治理矿山地质环境，但由于资金使用效率低下，资金效用发挥不充分，污染并没有减轻，生态恢复的矿山也较少，治理效果并不明显。主要表现在：其一，资金预算较粗。在项目经费预算方面缺乏统一规范的预算标准，对经费的使用监督力度及经费的效果评估都还比较欠缺。随意支付、局部支付问题严重，缺乏统一的全局使用观念和动态监测评估意识。国家投入的资金愈多，预算过粗、不细化、不合理支付、使用效率低等现象愈严重。其二，大量的资金并没有用于改进生产、提高治理技术。矿山地质环境恢复治理存在着技术落后、方式方法单一等问题。目前，我国采矿开采方式、选矿方法等技术相对于发达国家仍比较落后，中小矿山企业较多，矿山回采率较低，也导致了资源浪费和环境破坏严重。据不完全统计，占全国煤矿总数的90%以上、产量超过1/3的小煤矿资源回收率只有10%～15%，全国平均综合回收率仅30%。1990—2010年，我国因乱采滥挖造成的煤炭资源浪费最少有100亿吨。其三，我国对于治理矿山地质环境着重于末端污染控制和恢复治理，缺乏事前预防，未从源头上加以控制。在治理过程中，没有注重工作分析，事中也很少进行过程监督，没有重视对整个生产过程的调节，导致治理的无穷性，形成恶性循环，治理恢复的速度赶不上污染破坏的速度。资金就像投入了一个无底洞，有去无回，导致效率低下。

没有注重社会责任培养：“缺乏绿色消费观”

矿山地质环境保护和治理是一项环境保护工程，更是一项社会责任工程，是政府、企业、公民都需要知晓和参与的工程。随着经济社会的发展，人们对环境的要求越来越高，社会责任意识日益强烈。而目前在矿山开发开采过程中仍片面追求经济效应，忽略了环境保护、资源的重复利用和社会责任，缺乏“绿色消费观”。在矿山资源开发主体方面，目前中小企业较多，准入机制也相对宽泛，主要是地方政府引资愿望迫切。在不少地方，招商引资成为政府的头号工程，利益的驱动使部分中小矿山企业与地方政府形成了一个个利益相关体，在开发资源、实现经济增长方面达成了共识，但在保护环境、治理污染方面，矿山企业及地方政府都不愿投入。

多元视角下融资新模式

矿山地质环境的保护和治理持续时间长、规模大、影响力广，需要不断地融资投资。单一的资金投入不能满足治理的需求。随着公民环保意识的日益增强，公民权利意识不断强化，对公共事务的关心力度也不断加强，因此，保护矿山地质环境，实现矿山环境的较好治理，需要社会的多元参与，形成以市场为主导，以政府和公民为两翼的三角环保模式是新时期环保治理之路，从而实现融资主体多元化、融资渠道多元化、环境治理多元化。

实现资金开源

一是积极开展社会责任投资（SRI）。建立矿山企业准入机制，在选择投资企业时，不仅考虑其实力，也关注其社会责任，实现“绿色生产”。对于矿山开发企业，无实力者免进，无社会责任者免进，无视环境保护者免进。全面考察企业的投资方式，实现“进得起，留得住”。实现经济发展与环境保护同步，经济发展与社会发展一致。社会责任投资者包括个人、企业、学校及非营利组织机构等，希望在获取财务目标的同时，创造公平及可持续发展的经济社会。在这些目标的指引下，社会责任投资可分为三类投资策略：筛选（Screening）、股东主张（ShareholderAdvocacy）和社区投资（CommunityInvesting），社会责任者可充分利用自己的权利，筛选具有社会责任的企业，主张经济发展与环境“双赢”，鼓励社区的投资，实现经济社会帕累托最优。

二是开展项目融资。充分发挥市场的主导作用，开展项目融资活动，如BOT模式（Building-Operate-Transfer，建设—经营—转让）。用在环保项目上是指企业以政府给予的特许权为基础获取环保项目，并投入资金，在规定的时间内依法经营该项目，回收投资获取合法利润，期满之后将环保设施交给政府环保部门。其操作流程一般是由政府主管部门和BOT项目承包公司通过项目协议，明确各自的职责权限。承包公司再通过股东集资、银行贷款解决资金问题，进而通过承建项目、之后经营项目来收回成本及获利。这种方式可以有效地解决资金短缺问题，实现项目的顺利进行及公共利益最大化。

三是进一步实行市场化，鼓励多元资本投资。在银行贷款方面，进一步改善投资环境，实行银行股权投资，克服因矿山地质环境保护长期性、收益低等不利因素，提高银行贷款的积极性，以收益来激励其主动性。政府可以通过发行债券、彩票吸纳民间资本，并积极建立各项环保基金，充分利用民间闲置资金，创造宽松的融资市场，支持公益事业发展。

四是进一步完善相关税收政策，提高政府宏观调控能力。解决矿山地质环境保护治理的资金问题，一方面要依靠上级或他人的帮助，另一方面要自力更生。目前而言，政府财政投资仍是矿山地质环境治理保护的主要资金来源，因此，加大政府财政投入及专项资金仍显得十分重要。此外，在税收方面，规范征税行为，提高税收的效率。合理征收资源税、排污费等，鼓励企业采用先进技术，为其提供力所能及的帮助，减少污染。对于“绿色生产”企业，给予其在税收方面的优惠政策，发展循环经济。在排污权交易方面，界定产权，明确职责，规范市场行为，像矿山地质环境的污染，应严格要求，因其污染治理难度较大，具有一次性特征，故应慎重开展，以预防为目的。对于保证金制度和土地复垦制度，积极学习国外先进的经验，根据国情制定符合我国实际的相关政策并坚持依法行政，严格保证工作的实效性和有序性。

五是建立信息平台，接受社会捐助。政府可以大力发展电子政务，建设信息库和网站，通过宣传、公益广告等呼吁社会关注，建立信息平台，接受社会各界的捐助并及时公布相关信息，这个组织可以盈利，但盈利的目的不是为了个人，而是为保护矿山地质环境募集资金的，且信息平台全国联网，实现信息的全方位、立体化效应。

此外，在实现融资渠道的多元化的基础上，还需把好资金的使用关。一方面，为提高资金的使用效益，必须加强完善矿山地质环境工程投资预算，加大对资金使用的监督。细化预算、合理支付，制定规范的标准，加强过程监督。另一方面要加大治理，变废为宝，加大对矿山地质环境的勘察，稳步推进矿山公园建设。

实现治理主体多元化

矿山地质环境的保护与治理是一项复杂的系统工程，需要各个部门乃至社会各界的关心支持。在环境保护与治理的过程中也会有各种各样的问题，牵扯的方面也很多，因此需明晰事权，有效地针对问题，建立人事激励机制，划分事权，明确责任。首先，进行全局把握，加强政府部门协调。治理矿山地质环境涉及环保、水利、林业、国土资源、安全监察、矿管等多个部门，部门协调也需整合：一方面明确事权、职权；另一方面，需要统筹发展，集体行动，形成联动效应。其次，治理并非必需由代表权威的政府和国际组织排他性地加以实施，私人公司、公司联合体和非政府组织都可参与其中。多元治理已成为越来越多国家环保的基本理念。矿山地质环境保护与治理需要政府、企业的努力，也需要非政府组织、公民等的共同参与。最后，发挥政府部门与非政府组织的各自优势，实现联合治理。现代社会，非政府组织的力量越来越强大，社会合力治理不仅力量大，能够得到社会的认可，阻力小，而且效果显著。现代政府是有限的政府，政府应注重发挥自己应有的作用，在政策方针方面，收集民意，制定政策，在行动方面，政民联动，一块行动，发挥非政府组织不可替代的作用，实现社会合力治理。