日本PLS的市场准入与应对方案

《食品中农业化学品残留的肯定列表制度》是日本为加强食品中农业化学品（包括农药、兽药和饲料添加剂）残留的管理而制定的一项新制度，于2006年5月29日开始执行。根据肯定列表制度（Positive List System, PLS）的规定，所有食品中的“豁免物质”（Exempted substances）不受任何残留限量标准的约束，具体食品中的某些农业化学品分别适用5万多项“最大残留限量标准”（The Maximum Residue Limits, MRLs），所有食品中未被列入“豁免物质”清单且未制定“最大残留限量标准”的农业化学品均适用“一律标准”（Uniform limit）。 本文通过将肯定列表制度中农残限量标准的数量、覆盖面及技术要求与日本原有食品农残标准体系进行对比分析，将2005年4月1日－9月30日日本进口食品用新旧标准衡量的农残超标案例进行对比分析，分析2006年6-12月中国对日出口食品农残超标案例的概况，初步评估了肯定列表制度对日本食品市场准入条件的影响，并探讨了我国应对肯定列表制度市场准入条件效应的方案。

一、PLS农残限量标准的数量、覆盖面及技术要求

与日本原有食品农残管理制度相比，肯定列表制度中农残限量标准的数量增多，范围扩大，技术要求提高。这些因素导致日本农产品的市场准入条件更加苛刻，外国产品进入日本市场的可能性降低。

（一）PLS限量标准的数量多、覆盖面广

1、PLS限量标准的总数多、覆盖面广。日本原有食品农残管理制度仅涉及186种食品、255种农业化学品，只含有不足10000项限量标准。而肯定列表制度涉及300多种食品、近800种农业化学品，含有54000多项限量标准。

肯定列表制度涉及的农业化学品数量接近原有食品管理制度的3倍，肯定列表制度中农业化学品“最大残留限量标准”的数量是原有食品农残管理制度中的5倍多，因此肯定列表制度极大地提高了日本对食品的进口限制水平。

日本原有食品农残管理制度只禁止农业化学品含量超过已制定“最大残留限量标准”的食品，对未制定“最大残留限量标准”的农业化学品则无明确要求。而肯定列表制度覆盖了所有农业化学品和食品，规定既不属于“豁免物质”又未制定“最大残留限量标准”的所有农业化学品，一律遵从0.01毫克/千克（0.01mg/kg, 0.01ppm）的标准。

2、PLS中每种食品涉及的限量标准的数量多。根据肯定列表制度，每种食品涉及的残留限量标准平均为200项，每种食品的平均检测项目预计是此前的6倍以上。例如，鳗鱼的检测标准由25项增至112项，猪肉的检测标准由25项增至428项，茶叶的检测项目由89项增加到276项，大米的检测标准由129项增至579项。除此以外，一种食品的多种农业化学品含量可能还要接受“一律标准”约束。

（二）PLS限量标准的技术要求高

1、大部分暂定标准是以发达国家标准为参考标准。肯定列表制度中的大部分暂定标准，是根据发达国家标准制定的。其中，依据CAC（国际食品法典委员会）标准制定的暂定标准有2925条，依据原日本标准制定的暂定标准共19116条，依据美国等发达国家标准制定的暂定标准为20031条（近50%）。

2、PLS中部分标准过分苛刻。例如，肯定列表制度关于蜂王浆的氯霉素限量标准为0.0005ppm，仅为原来数值的1％，是以1.5μg/人/天的毒理学阈值作为基准确定的数值的5％。

（三）“一律标准”隐含的歧视性强

相对于绝大多数“最大残留限量标准”而言，“一律标准”更为苛刻。农残比不得超过亿分之一，即每100吨食品中的农业化学品残留量不超过1克，是大多数现有仪器检测精度的极限。

“一律标准”的随意性和不确定性，增大了外国农产品在日本市场遭受歧视性待遇的风险。对外国企业而言，应对肯定列表制度的最大难点是依从“一律标准”。“一律标准”的最大玄机，是日本当局究竟会在什么情况下，针对哪些农产品，执行哪些农残检查项目。这些特点极大地降低了外国企业了解并适应日本农产品进口要求的能力，但给日本食品管理机构及人员的执法提供了巨大的自由裁量空间。 “一律标准”的上述特性与即时生效性相结合，使之成为一种非常容易使用的进口限制措施。在该制度实施前，日本如果企图限制某国的农产品进口，就必须先制订相关措施草案并向WTO发出通报，然后根据其它成员的评议意见修正该措施，最后在实施前还要留出一定时间长度的适应期。一项措施从制定到实施，前后大约需要两年时间。而根据肯定列表制度，尚未制定残留限量标准的一切农业化学品可以直接适用“一律标准”。因此，日本当局可以随时指定一个从未被检测的农业化学品项目适用“一律标准”，而进口农产品一旦超标就将遭禁。

2006年6-12月间，我国先后有14种对日出口商品被实施命令检查，其中适用“一律标准”的共11项，涉及的商品主要为鳗鱼、食用菌、蔬菜、茶叶、花生和荞麦。

二、新旧标准下日本进口食品农残超标案例的对比分析

日本厚生劳动省食品安全部监视安全科人员分析了2005年4月1日至9月30日从20个国家和地区进口的食品的农残检查数据，发现如果以日本原有食品管理体制中的旧标准来衡量，违反事例有21件；但如果以肯定列表制度中的新标准来衡量，违反事例就增至114件，是原先的5.43倍。

从以PLS衡量的超标事例的增长率来看，中国台湾、中国大陆、泰国均超过400%，其中中国台湾、中国大陆位于20个国家和地区的平均增长率以上；美国仅为40%，不足20个国家和地区平均增长率的1/10。

综上所述，在新旧标准下发达国家与发展中国家对日出口食品的农残超标案例，在绝对增量、增长率方面具有极端不均衡的特点。

以PLS衡量，中国大陆对日出口食品违规案例的绝对数量增加最多（33件），中国台湾对日出口食品违规案例的相对数量增加最多（1000％）。

从以新旧标准衡量的一国超标事例占总超标事例的比例来看，中国台湾在新标准下所占的比例是旧标准下的2.03倍，中国大陆、泰国在新标准下所占的比例与旧标准下的大致相当（分别为1.05、0.98倍），而美国在新标准下所占的比例只有旧标准下的1/4强（25.6%）。其原因在于肯定列表制度主要是参照发达国家标准制定的，结果发达国家易于达到肯定列表制度的要求。例如，在暂定标准中，依据CAC（国际食品法典委员会）标准制定的有2925条，依据原日本标准制定的有19116条，依据美国等发达国家标准制定的有20031条（近50%）。

据日本厚生劳动省公布的统计数据，2006年6-12月中国对日出口食品被查出的违规案例共计334起，占各国对日出口食品违规案例总数的34.0％；其中，中国对日出口食品被日本当局明确指出违反“肯定列表制度”（第11条第3项）的案例69起，占各国对日出口食品违反“肯定列表制度”案例的44.2%。

在中国违反肯定列表制度的食品中，鳗鱼的通报次数最多，共13起，占中国违反肯定列表案例总数的24%；生姜居其次，共12起，占17.4%；蒜苔共11起，占15.9%；另外，花生8起，豌豆7起，青葱6起，大葱和鲜香菇各3起，松茸2起，小白菜、、木耳、海藻各1起。

2006年6-12月间，我国先后有14种对日出口商品被实施命令检查，其中适用“一律标准”的共11项，涉及的商品主要为鳗鱼、食用菌、蔬菜、茶叶、花生和荞麦；我国先后有43种对日出口商品被实施监控检查，其中日本当局明确指出违反肯定列表制度的监控检查项目涉及12种农产品、15项农药残留标准。

四、我国应对肯定列表制度市场准入条件效应的方案

综上所述，肯定列表制度大幅度提高了日本进口食品的市场准入条件，使我国对日食品出口贸易所受的限制性明显增强。为了消除肯定列表制度中非法、不合理的市场准入要求，帮助我国出口食品达到肯定列表制度中合法、合理的市场准入要求，我国政府部门、企业及其自治组织应当既各尽其责又密切配合，努力做好以下各项工作：

（一）积极开展WTO外交

WTO外交是指WTO成员（国家、地区或区域组织）政府运用WTO规则同其他成员政府或有关国际组织开展交涉，维护本国国际经济利益的行为。WTO外交在非法TBT应对中的主要表现形式包括：对其他成员即将实施的TBT措施进行评议（指一成员发出TBT草案通报后，其他成员将在指定期限内提出书面意见，包括技术细节方面的询问、对草案的修改建议），在技术性贸易壁垒委员会（TBT委员会）、卫生与植物卫生措施委员会（SPS委员会）例会（Regular Meeting）上发言，向WTO争端解决机构（Dispute Settlement Body，DSB）其他成员的TBT措施或作为第三方参与诉讼，通过谈判促使贸易伙伴与本国达成相互认可协议。WTO外交对技术性贸易壁垒具有多重纠错功能，是非法TBT的主要对策之一。

肯定列表制度的技术指标总数和针对每种产品的技术指标数量过多，部分技术指标过分苛刻，超出了为合法目标提供适当保护水平的限度，对国际贸易造成了不必要的障碍；部分操作程序如“一律标准”的操作程序具有很强的随意性、不确定性，存在着法理性缺陷，违反了WTO/TBT规则。在肯定列表制度已经处于实施阶段的情况下，我国应当充分利用SPS委员会例会协商之机，对该制度发表批评意见，据理力争，敦促日本消除该制度的非法部分。如果协商无效，我国政府应当选择适当时机，向WTO发出磋商请求通知；如果WTO法的威慑力尚不能迫使日本在双边磋商中作出充分的让步，那么我国应当利用WTO法的制裁力来消除非法TBT。根据具体形势的需要，我国可以依次援引专家组程序、上诉机构程序直至执行专家组程序，利用DSB具有公正性和权威性、强制执行力的建议和裁决来维护我国的国际经济利益。

（二）加强农残限量的标准化工作

客观地说，我国农业化学品残留限量标准的总量、针对每种产品的标准数量都太少，许多标准的要求过于宽松，而且农产品经营企业执行标准的力度不够。这是我国部分食品频繁违反肯定列表制度的重要原因，也是国内食品安全问题频发的重要原因。

因此，加快农残限量标准制修订工作的进程，是当前我国标准化工作最紧迫的任务之一。我国政府应当对农残限量的国家标准进行全面清理，缩小我国标准与国际标准、发达国家标准及主要贸易伙伴国标准的差距，建立既符合WTO/TBT规则又有利于促进我国农业健康发展的农残限量标准体系。具体措施包括：根据食品科技的最新发展扩大禁用物质的范围，大幅度增加针对具体食品中具体农业化学品的“最大残留限量标准”的数量，为食品中既非“豁免物质”也未制定“最大残留限量标准”的农业化学品制定保护水平适度的“一律标准”。

（三）推行“公司＋基地”的农产品生产、加工管理模式

当前我国农业生产的特点和生态环境的质量，决定了出口农产品的品质难于控制。首先，我国的出口农产品主要由小农户分散生产（种植、养殖），然后由出口商或中间商收购，结果同一批次的出口农产品可能来自千家万户。各个农户的产品安全意识参差不齐，有些农户为提高产量而使用了违禁的农业化学品。但是，即使只有一小批出口产品的农残超标，也有可能使整个行业的出口遭到限制。其次，我国环境污染比较严重，容易使农产品出现农残超标的现象。 “公司+基地”的农产品生产、加工管理模式有利于加强源头管理及过程控制，实现“农残可控制、源头可追溯、流向可跟踪、产品可召回”的现代食品安全管理目标。在该模式下，公司直接指导农户开展生产，落实农产品种植场、养殖场的检验检疫备案管理，对基地用药实行统一采购、统一保管、统一使用，从源头上控制农残；公司对主要出口产品的原料和辅料进行风险分析和检测，确定合格、稳定的原料、辅料和供应渠道，建立产品追溯体系；公司购买先进检测设备，必要时派员到目标市场考察检测方法，以提高对农残的自检自控能力。

为加快推广“公司＋基地”模式，政府应当制定优惠政策，鼓励企业投资建设规模化、集约化、标准化的农产品生产基地。企业与基地种植户、养殖户形成风险共担、质量共保、利益共享的有机整体，这样既能提高农产品的质量，又可增加农民的收入；既能扩大农产品出口，又可缓解“三农”问题。

在条件较好的地区，还可以尝试将建设农产品生产基地同实施良好农业规范（GAP）结合起来。良好农业规范是一种保障初级农产品安全的有效模式，已被欧盟、美国等发达国家普遍采用。它通过控制施肥、用药、用水等生产环节，预防农产品的农业化学品残留超标，保证原料的安全卫生。因此，实施良好农业规范对推广“公司＋基地”模式具有补充、促进作用。

此外，政府部门应当及时向企业提供相关公共服务（信息披露、企业培训等）；企业应当加大技术改造与技术创新的力度，提高管理水平，积极参与技术性贸易壁垒预警机制的建设并通过利用该机制增强其产品的适应性；行业协会应当加强对农产品出口企业的技术指导、信息服务。