美、欧在WTO反规避非正式磋商中的立场分析

到目前为止，WTO关于反倾销措施的规避与反规避问题的谈判还没有取得实质性进展，其主要原因在于美国、欧盟等成员要求强化国际反规避机制的强硬立场，并不为其他WTO成员(如日本、韩国等)所认同。WTO要建立一种广为接受的反规避机制，即应协调美、欧与日、韩等成员之间在反规避问题上所持的不同立场。本文讨论WTO反倾销措施委员会发起的反规避非正式磋商的原则和议题，并对美国、欧盟在规避与反规避问题上所采取的具体立场进行分析。

一、反规避议题的提出

早在1997年3月20日，WTO反倾销措施委员会通过一份“主席提案”(a Chairman’s Proposal)。根据“主席提案”，有以下三项议题被列入了非正式磋商的范围：

议题一：如何认定规避成立？

议题二：各成员在面临他们所认为的规避时应怎么做？

议题三：根据有关的WTO规则，处理规避问题，应该采取什么样的方式？不应该采取什么样的方式？或者认为还有什么其它必要的方式？

对于第一个议题，由于迄今为止WTO成员还没有就怎么才算构成规避反倾销令约束的问题认识一致。因此，进行后续议题的磋商显然违反了前面所说的“只有当第一阶段的磋商成果尽可能被采纳后才能进行第二阶段的非正式磋商”的原则。

对于第二个议题，仅仅是在非正式磋商时作为一种经验上的参考。然而，WTO成员分歧的症结恰好在于在处理规避反倾销税的方式、方法上，各成员所提方案并不相同。

相对而言，第三个议题，即如何应对规避的问题，对WTO反规避规则谈判的最终成功的确起着决定性的作用，因为这一议题直接触及未来多边反规避规则的制定。

在2005年12月召开的WTO香港部长会议上，“部长宣言”(the Ministerial Declaration)已经阐明，如果一项提案与《反倾销措施协定》的原则相冲突，那么该项提案就不可能得到实施。所以，这样一个议题――“提案中的反规避规则与现存的《反倾销措施协定》第6条一致吗？如果不一致，那么各成员如何消除其中的差异？”――也是非常重要的。事实上，这是与规避有关的磋商所应解决的核心问题。但显然这个敏感议题与上述第四个原则相抵触，即“各成员的反规避立法或实践须与《反倾销措施协定》保持一致的问题不列入非正式磋商的议题。”

总之，现行的反规避非正式磋商的各项议题在有意地避开那些最重要而谈判可能又最费时的棘手问题。

二、美国针对反规避的立场及分析

（一）美国的立场

鉴于规避行为是对反倾销制度的有效性和可信性的严重威胁，美国目前在反规避的立法和实践中都处于领先地位。到目前，美国已向WTO反倾销措施委员会下具体主持非正式磋商的工作组(the Informal Group，以下简称“非正式磋商工作组”)提出了涉及前述三项不同议题的一系列提案。

就规避而言，美国的定义是：“通过稍加调整或改变商品的物理性质、生产或运输方式达到逃避被课征反倾销税或反补贴税的目的，从而导致了WTO成员都已接受的《反倾销协定》和《补贴与反补贴措施协定》所规定的贸易救济的目的和效力的减损。”在美国的提案中，对适用反倾销的三个基本条件，即倾销行为的确定，倾销对进口国国内产业造成了实质性损害，二者之间存在因果关系，则没有涉及。

对于反规避中的程序性和实体性规则，美国在其提案中提出，如果原来的反倾销裁决被适用于某种所谓构成规避的产品，那么应采取以下两种做法：一是将反倾销裁决中的受限商品范围扩展到该种商品的零部件和构件等。因为在美国看来，反倾销诉讼的申请人在反倾销调查期间不可能预料到零部件和经过轻微改变的以及最新研发的相关产品的出口，从而不能针对全部倾销商品申请救济。二是倾销商品的零部件和经过轻微改变的产品以及最新研发的产品应被视为是倾销商品的“相同产品”(Like Products)。这样就将反规避调查的重点放在规避是否成立上，而不是放在对新的倾销与相关损害的认定上。而且美方认为重新调查“会诱使反倾销当局陷入永久的骗局之中(in a perpetual shell game)”，而提交新的反倾销申诉会对那些欲维持反倾销令效力的国内生产商产生额外的负担。因此，美方认为在反规避中对原倾销令所约束的进口商品范围可做适当的调整。

（二）基本分析

显然，在美国的提案中，其宗旨就是针对所谓的“不公平贸易做法”――规避提供贸易救济。美国反倾销当局认为：“若在反倾销令后不能通过适用合理的、一致的标准来判断发生的变化以对真正的规避采取适当的措施，那么这样的反倾销令对受损害的国内产业提供的救济将是无意义和无效力的。”

鉴于美国反规避当局(商务部)在反规避调查中适用以事实为导向的方法，所以，一方面，把美国的反规避机制视为最系统的一套规则并不过分；但另一方面，美国的反规避提案所内涵的贸易保护主义色彩太重。毫无疑问，美国的提案移植于其国内反规避立法和司法实践。但是，依据美国的标准而裁定的规避案不应直接适用原来的反倾销令，除非《反倾销协定》中的有关适用反倾销的前提条件得到严格的遵守，毕竟反规避措施也是一种反倾销措施。根据美国国内的反规避程序，美国商务部被赋予了一种自由裁量权，即商务部可以在特殊情况下调查已被征收反倾销税的商品的零部件的进口是否规避了反倾销税并做出征收反规避税的决定。众所周知，被征收反倾销税的商品的范围是根据关税税则划分的。对于被指控的倾销商品的税号，美国通常的做法是：“如果某项产品明确地包括在反倾销令所描述的商品范围之内，而反倾销令又没有明确的规定该商品的税号，那么这个反倾销令仍对该进口商品适用”。此外，美国国际贸易委员会原来负责损害调查的职能也被大大削弱，因为目前在美国所有的反规避调查中，国际贸易委员会已经“建议商务部与它进行协商是不必要的”。由于不需要对倾销和有关损害重新做出调查，从而简化了反规避程序并提高了反规避的效率。

在制定统一的反规避规则中，有一个重要问题必须澄清，就是如何区分反规避商品的范围与反规避案本身的问题？若在原反倾销裁决中受到制裁的商品名称能够包含最新研发的或经过轻微改变的商品，那么就不必重新建立一套反规避规则。但是在美国现行反规避法规 和提交给非正式磋商工作组的文件中均没有这方面的具体标准。因此，缺少认定某种商品是否在反倾销令约束的商品范围之内（而不是确定某项反倾销令被规避了）的规则是美国所拟制的反规避方案的“灰色区域”。

美国的反规避提案还存在一些明显的不足之处，如对反规避的申请人提起反规避申请的资格缺少必要的法律规定以及在发起反规避调查时也缺少条件限制。这就使得反规避本身难以做到公平、公正。总之，美国没能提出一套在有关WTO机制下可被广泛接受的反规避规则。

三、欧盟针对反规避的立场及分析

（一）欧盟的立场

迄今为止，欧盟已提交了六份与规避有关的文件，但都只是涉及到第一项议题，即规避的认定问题。2004年3月，欧盟理事会颁布了第461/2004号理事会条例， 其中修改了对来自非欧盟成员的进口倾销商品的第384/96号条例（又称“《基本反倾销条例》”）和对来自非欧盟成员的进口补贴商品的第2026/97号条例。修改后的《基本反倾销条例》第13条（关于规避的规定）所确立的反规避规则已经体现在欧盟提交给非正式磋商工作组的文件中。

对于规避，欧盟认为“对于实施的反倾销程序，若有关出口商逃避征收反倾销税或全部或部分不缴纳反倾销税，其结果是减损了WTO《反倾销协定》所提供的贸易救济的目的和效力，则对反倾销税的规避就会产生”。显然，这一定义也强调反倾销措施与有关的规避行为之间的关系以及对规避商品加征关税以补偿反倾销救济效力的减损。

需要特别说明的是欧盟的方案中还涉及了生产设备向WTO另一成员的实质和完整的转移问题。欧盟承认这种做法代表一种直接投资，这种直接投资是不应受到谴责的，因此这种做法一般不被认为构成规避。 这种观点作为认定真正的规避行为的标准而被欧盟引入到其提交的反规避建议中。具体的建议包括：①被认定的规避行为发生的时间。规避措施与反倾销措施同时实施，须被当作认定一种措施与不支付反倾销税相联系的核心指标。②新的投资的程度。如设备的转移，投资的性质和深度，生产或组装的过程，资产负债率以及零部件和投入品的来源等。③其它行为的发生。如产品轻微的变化(若没有当前反倾销程序的实施则这种改变是不合理的)，以及是否减损了反倾销税的效力等。

上述投资程度指标，也可称之谓“投资要求”(investment requirement)，直接体现为两种数量标准，即25%和60%标准。例如，欧盟曾对原产于某进口国的便携式电脑征收反倾销税。在反倾销令之后或就在反倾销令之前，该电脑又在第三国组装，从该第三国进口的电脑大量地替代了来自于受反倾销令约束的WTO成员的电脑。但是，如果产于原出口国的零部件价值占产品总价值的60%以上，而且在第三国的价值增值低于生产成本(包括零部件成本、劳动成本和企业管理支出，但不包括企业利润)的25%，就应认定发生了规避行为。

（二）基本分析

虽然欧盟的提案目前尚没有涉及到其它两项议题，但正如欧盟所重申的那样“如果没有有效的反规避措施，反倾销令会成为空壳”，我们不难看出欧盟在反规避问题上与美国持有基本相同的立场。还需特别说明的是，同美国相比，欧盟发起的反规避调查案数量毫不逊色。从2000年1月1日至2006年6月30日，欧盟共发起了46起反规避调查，虽然其中即有32起是针对原产于中国的出口商品。

在欧盟的提案中，对原产国的确定适用特定的本国含量标准和从价百分比标准。欧盟在适用这些原产地标准时不是以中性的方式实施，其结果是限制了国际贸易和跨国投资。因此，这种投资要求即与WTO《原产地规则协定》第2（b）条的规定不符。虽然《原产地规则协定》第1条第2款和第3条第1款可以用于反倾销调查中产品原产地的确定，但目前WTO成员还没有就未来被协调的原产地规则能否适用于规避贸易救济措施问题达成一致。

需要注意的是，前述欧盟反规避机制中的损害标准只是对其反规避程序中不足之处的改进并同时作为一种判定规避是否成立的可供选择的标准，但并不是采取反规避措施的充分必要条件。换言之，即使没有进行新的损害调查，欧盟依然可以采取反规避措施，因为在欧盟的“规避”定义中，在“存在损害的证据”后用了“或者”(or)一词。例如，在两个已经结案的案件中，欧盟宣称在进行反规避调查时只考虑六个因素：①出口商与组装商的合作程度；②相关产品和类似产品；③贸易方式的变化；④生产转移的不充分的正当理由或经济上的合理性；⑤相同产品的价格或数量对原反倾令销救济效力造成的减损；⑥同原反倾销令确立的相同或相似产品的正常价值相比而获得的倾销证据。但是“是否存在损害的证据”这一条件没在考虑范围之内。因此，对这一问题缺乏明确的规定，使得原反倾销令会被随意的扩大。这是欧盟反规避机制中的一个缺陷。

总的来说，为了避免重蹈十几年前反规避谈判失败的覆辙，WTO成员(当然也包括美国和欧盟)不应忽视反规避的效率、效果和可预测性等因素应相互协调，寻求制定一套同WTO《反倾销协定》基本原则相一致的反规避规则。因此，反规避磋商与谈判的重点应放在如何制定统一的可被广泛接受的反规避机制，解决诸如随意扩大原反倾销裁决所认定的商品范围和不实施相应的损害调查程序等敏感性问题上。像日、韩那样否认WTO制定统一的反规避机制的重要性，不是WTO反倾销措施委员会所期望的。