绩效导向预算改革研究述评

[摘 要] 自20世纪70年代西方开展政府体制改革以来，将绩效管理理念引入了预算管理过程。绩效导向预算在提高政府效率、实现资源优化配置、提高资金使用效益等方面发挥了积极作用。国外进行了大量的理论研究与实践探索，但我国在绩效信息融入预算过程方面的理论及实践尚较落后。

[关键词] 绩效导向；预算改革；综述

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2015 . 05. 003

[中图分类号] F810.6 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2015）05- 0007- 03

从20世纪70年代末、80年代初以来，西方开展的政府体制改革，其最实质内容就是提高政府行政效率，引入结果导向的绩效管理理念，建立以政府公共支出绩效评价为基础的绩效预算制度。

1 国外研究综述

1.1 20世纪70年代以前的研究――旧绩效预算阶段

绩效预算，无论是作为预算管理制度的具体方法，还是作为一种预算组织形式，最早起源于美国。

1949年，胡佛委员会（原名为政府行政组织委员会）在其《预算与会计报告》中指出：联邦政府的整个预算观念应当更新，采取以功能、活动和项目为基础的预算，在预算编制过程中融入绩效信息，注重成本的测量和工作量的估计，即采用“绩效预算”（Performance Budget，PB），这就是早期的绩效预算。但由于那时对某些部门的支出项目难以进行评估和成本―收益分析，所以绩效预算在当时没有得到普遍推广和运用。

20世纪50年代开始，各种版本的绩效导向预算被开发出来，大体上经历了3个阶段：艾伦・希克（Schick，1966）在其经典文章“通向计划项目预算之路”中讨论了：“随着时间的流逝，预算的重心从控制转向管理，即20世纪50年代的规划预算（program budgeting，PB）；再过渡到计划，即20世纪60年代的规划―项目―预算（即planningCprogramming-budgeting system，PPBS）；为使预算程序“合理化”而进行的努力一直持续到20世纪70年代，即20世纪70年代的零基预算（zero-base budget，ZBB）。”虽然这些预算组织形式预算不断地促进了政府预算活动更加合理化，持续改进了政府预算活动的效率，但它们的作用机制更多的还是体现在预算活动的程序管理方面。至于对预算活动的绩效管理实践，则或是处于无可奈何状态，或是处于积极探索状态。虽然这几次探索最后都归于失败，但为后期实施的新绩效预算改革奠定了基础，积累了宝贵的经验。

1.2 20世纪80年代以来的研究――新绩效预算阶段

20世纪80年代初以来，为了摆脱财政困境、提高政府效率，应对全球化、信息化带来的挑战，西方国家纷纷开展了政府改革。美国里根政府就曾任命专门委员会审查政府在公共供给方面的绩效，并将私营企业的管理方法和技术运用到公共部门。被人们称之为追求“三E”（Economy，Efficiency and Effectiveness）的改革，是以提高政府行政管理效率，特别是预算资源的配置效率，包括“总量配置效率” （aggregate allocation efficient）、“配置效率”（allocation efficiency）、“技术效率”（echnical efficiency）和提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“新公共管理”（New public Management，NPM）。健全良好的政府预算制度是实现这3种效率的关键，因此，OECD各国先后实行了以产出和成果为导向的预算制度改革。

20世纪90年代，美国在“政府再造”运动中，努力在政府管理领域引进更多的绩效信息，1993年《政府绩效和结果法案》（GPRA）公布后，联邦政府致力于在预算和管理中增加绩效信息的使用。Philip G.Joyce（1993）认为绩效评价想要达到所预想的结果，不是那么容易做到的。人们对评价政府绩效的担心，暗含了人们对其评价方法正确与否的关注。如果使用错误的方式，其最终结果可能比根本没强调绩效评价更差[1]。Cheryle A.Broom（1995）研究了佛罗里达州、明尼苏达州、俄勒冈州、得克萨斯州以及弗吉尼亚州这5个州的总结得出，将绩效信息纳入预算并不意味着改变预算决策制定的方法。不过她认为发展基于使命、目标的绩效测量方法也算是组织的进步。因此，即便绩效信息并未被直接用于项目拨款的决策，人们也已经形成关注绩效的习惯，有助于绩效政府的形成。[2]

国外对绩效导向预算的研究主要有下几个方面：①对绩效、绩效导向预算的界定。英国财政部认为绩效是一项特定目的、任务或功能所取得的成就。包括经济性、效率性和有效性等3个方面。美国总统预算办公室对绩效预算的定义是“绩效预算是为了达到目标请求拨款，首先要拟定计划，确定需要花费多少钱，还要确定可量化的指标，衡量计划完成的效果如何。”[3] ②对衡量绩效如何――即对绩效评价的研究。20世纪60年代开始，西方国家开始对财政支出进行评价，最早只针对项目支出。到了20世纪八九十年代，各国越来越重视对财政资金的评价。Allen（1997）提议将效率作为衡量公共服务质量的重要指标。他认为，监督和测评对于真正好的公共服务是不可或缺的。仅仅有好的意图可能会使人误入迷途，但政府进行效率评估能够“极大地增强那种对同时代人来说可持续的价值”。Behn （2003） 把绩效评价的目的分为8类，认为绩效评价是控制和激励以达到绩效的有效手段[4]。Berman和Wang（2000）认为绩效评价可以针对结果和质量，也可以针对工作任务[5]。Julnes和Holzer（2001）、Behn（2003）、Sean（2006）等学者都对绩效评价类型进行了研究，由于计划项目不同，还要考虑绩效评价与组织特征的匹配。他们的研究对绩效导向的预算改革有很大意义。③注重绩效信息的使用，采取实证研究的方法，研究绩效导向预算的实施效果及对结果的使用程度。PART（项目评估分级工具）是一种新型的用于预算项目绩效评价的技术（工具），也是近年来绩效预算发展的新提法，PART的主要目的是将预算决策与绩效信息连结在一起。GAO （2004）、Olsen & Levy （2004）、Gilmour & Lewis （2006） 分析美国2004财年预算中的绩效评价数据，发现美国的绩效评价结果对执行的预算变化有统计上的显著影响。Gilmour & Lewis（2006），在他们后来的研究中，分析了美国绩效评价数据对2005财年预算的影响，得出了相同的结论， 通过对2006财年的绩效评价结果的分析，发现可以通过分析绩效评价结果与立法预算增减之间的相关性， 来分析国会使用PART的研究成果。Frisco & Stalebrink（2008） 调查了近7 000名国会委员的报告，重点是随着时间的推移委员会成员是否在预算审议中使用绩效评价的信息。他们的结论是，绩效评价信息很少用于预算决定的立法。Heinrich （2011）研究了2002-2007财政年度美国卫生和人类服务部管理的95个项目的绩效评价过程，并声称，国会没有在制定预算决策中使用绩效信息。与此相反，Blanchard （2008）认为国会在制定预算决策中使用了绩效信息。④绩效导向预算在运用过程中面临的困境。Frank A.Schimidtlein（1999）、Dong Sung Kong（2005）等学者从不同角度分析了绩效导向预算所面临的制度难题。这些制度约束基本上涵盖了法律、制度、观念、技术等层面的因素。为绩效导向的预算改革指明了方向。

综上所述，当前西方发达国家的研究趋势主要表现为：通过重视预测性评估，增添项目绩效评估新的元素来不断挖掘绩效评估的潜能；通过完善权责发生制，强调预算责任与责任评估结合，推出承诺控制以增强绩效预算的执行能力；通过完善绩效战略、绩效信息和绩效审计，与绩效管理系统工程构成联动作用。实践证明，预算资源分配以绩效为基础是最合理的配置方法，在预算过程中充分考虑绩效评价信息也是不证自明的。OECD国家在将两者相联系的改革方面付出了半个多世纪的努力。

2 国内研究综述

20世纪90年代以来，我国开始对绩效导向的预算理论及实践进行研究，国内学者一方面借鉴国外的先进经验，另一方面对国内各省市县试点情况进行分析。主要可以归纳为以下4个方面。

2.1 国外相关理论的介绍及借鉴

陈穗红（2001）较早地研究了国外绩效导向预算的实践情况，并对我国如何开展绩效导向预算，提出了相关政策建议[6]。范柏乃 等（2005）介绍了澳大利亚政府服务绩效评估指标体系的设计思路、评估指标体系等[7]。贾康（2005）、成丽英（2005）研究了新西兰绩效预算的实践进展。张志超（2006）分析研究了美国绩效预算的法律依据、管理模式、管理过程及内部控制制度，通过研究美国的经验介绍，分析了我国政府预算绩效管理的途径。财政部国际司（2013）分析了意大利绩效预算改革对我国预算绩效管理工作的启示[8]。

2.2 我国实施绩效预算面临的问题及挑战

10年来，中国绩效改革模式共形成了以事后绩效评价来改善财政资金使用效果、从人为分钱到制度分钱、以绩效预算促进民主理财3种模式。在地方政府那里取得了很大的成功，但是，目前中国的绩效预算改革距离真正意义上的绩效预算还有很大的差距。随着改革的深入，下一步的绩效导向预算改革将面临更加严峻的挑战。刘继东（2009）通过分析我国典型地区（广东省南海区、上海市浦东新区、闵行区等）的绩效改革实践，认为导向的预算改革还存在绩效评价的有效性和准确性问题、专家专业能力的整合及预算决策中的激励机制等亟待解决的问题[9]。王雍君（2008）认为在中国，虽然预算改革的具体目标是多元的，不仅要强调“合规性”控制，而且还要强调“绩效”，但目前预算改革的局限性在于强化合规性控制和建立“预算与政策的联结机制”方面较弱，也表明目前的预算准备过程依然十分薄弱和松散。如何将良好的政府治理理念融入预算过程，再将绩效信息融入预算资源分配是改革者面临的主要挑战，使预算成为政府治理的有力工具，尤其要完善受托责任、透明度、参与和预见性，使其构成良好治理的“四大支柱”[10]。牛美丽（2012）总结了绩效预算改革的成果，主要有：①有效抑制了部门的支出需求；②提高了资金分配效率；③预算更加透明，预算沟通得到改善；④绩效意识增强，项目管理得到改善；⑤更好地落实政策意图；⑥加强了预算监督等。但目前我国的绩效预算改革离真正的绩效预算管理还有很大的差距，随着改革的深入，暴露出许多深层次的问题：①确保评价工作本身的绩效较难；②很难建立有效的激励机制促进绩效；③预算权力结构难以调整；④与政策过程衔接很难做到位；⑤预算改革与会计制度改革难以衔接等[11]。

2.3 对绩效评价的研究

与国外相比，我国绩效评价工作起步较晚，但从项目支出评价到对财政支出的总体评价，从制定相关法律规范到指标体系如何构建及绩效评价的方法方面，都进行了深入的研究和探索。陈文学（2003）、卢静（2005）认为，财政支出绩效评价具有多层次性的特点，主要包括4方面：即综合绩效评价，部门绩效评价，单位绩效评价，项目绩效评价等。岳海洋 等（2006）、杨文明 等（2007）认为我国财政支出绩效评价还存在很多问题，如绩效评价法制建设落后，评价指标设计存在信息不足，评价结果没有与预算过程挂钩等。邓毅（2011）认为绩效评价指标设计得科学与否，关系到评价结果的科学性，是进行绩效导向预算改革要解决的关键问题。在设计绩效评价指标时，要在合理运用成本―效益理念的基础上，除了关注结果信息之外，还要处理好指标与环境的关系，以及绩效与责任的关系。

2.4 对绩效信息的研究

绩效信息是绩效评价的基础，可以用于政府的战略规划，还可以用在预算过程、标杆、公众调查、项目和绩效监督、绩效审计等方面[12]。将会强（2005）认为要实现产出、效果为基础的预算，需要较高的信息条件，绩效信息的采集、储备、运用是绩效导向预算改革的基础[13]。而绩效信息的使用者和提供者经常是不一致的，这就会存在信息不对称，为避免绩效信息失真，应加大对不诚实信息的处罚力度，提高信息使用者的业务素质和能力水平，建立完备的政府绩效信息采集系统，并从根源上改革现行的目标责任制和领导干部考核方式，只有这样才能保证政府绩效评价获取绩效信息真实性，才能使绩效评价结果更加真实地反映信息提供者的绩效水平[14]。要获取更准确可靠的绩效信息，需要政府定期公开预算方面的信息（保密除外），盛明科、杨玉兰（2012）认为政府信息公开的途径主要有3个：①要我国政府绩效信息公开方面的法制建设较落后。要在国家的调控和指导下，完善制度建设，对于哪些信息应该公开，哪些信息不予公开，法律方面要有明确的规定。②绩效信息属于公共资源的组成部分，要建立绩效信息资源共享的机制。例如，可以建立专门的信息资源管理网站，把政府各方面可以公开的信息进行整合，尤其是预算信息，使公民可以通过网络途径了解到所需的政府绩效信息；为了扩大信息的覆盖面，还可以通过广播、电视、报纸和政务微博等渠道，提高政府绩效信息获取的效率；③除了政府部门加强信息建设外，还可以借助社会力量。随着政府绩效评价的广泛开展，政府绩效信息也被用于政府预算的制定与管理控制上。预算的使用和控制情况是政府绩效信息很重要的构成部分[15]。马媛、卓越（2013）认为绩效预算中影响绩效信息使用质量的主要因素有预算参与主体之间信息是否对称、绩效信息传播效率、绩效信息传递手段，由于财政支出的性质多样，指标体系设计的复杂性较高，如设计不科学会直接影响绩效信息的使用质量；目前绩效理念还没有贯彻到预算管理的全过程中，预算执行难免存在僵化、松弛现象，也会对绩效信息有一定负面影响；绩效预算报告是绩效信息的载体，其完整性和透明度也是影响绩效信息使用的重要因素[16]。应采取制定绩效评价专门框架、预算方法的精细化、科学地制定绩效评价指标、改进绩效信息传递和公开的手段等方式提高绩效预算中绩效信息质量。

3 述 评

主流文献虽然大量探讨了绩效预算问题，但对预算过程的各个阶段，特别是前期的准备阶段（包括预算编制）――如何应用绩效信息驱动绩效的讨论仍不充分，也很少被关注。相关的机制和方法究竟是解决什么问题，在很大程度上被忽视了。研究不充分还表现在：地方政府在预算过程中尝试应用绩效信息驱动绩效的努力，遇到了哪些主要困难和障碍？积累了怎样的经验与教训？

从上述国内外研究现状可见，绩效导向预算及绩效评价的理论研究取得了很大进步，对绩效导向预算的实践起到了很好的指导和促进作用，但尚存在以下不足：

（1）虽然学术界对绩效预算的相关研究很多，但对如何采集绩效信息，并将其应用于预算管理的全过程，以使绩效评价更具参考意义，使评价结果更好地用于下一阶段政府支出方面研究较少。

（2）在实践研究方面，针对经济发达省市的研究较多，而对少数民族地区的研究相对较少，少数民族地区由于其特殊的地理位置和财政经济情况，更需要加强财政资金的使用效率。

（3）绩效导向的预算改革是一项系统工程，既涉及到公共管理、政治学、经济学、会计学等很多学科的内容，还涉及到政府治理的很多方面，现有文献的研究视角单一，缺乏对绩效预算的全面把握。

（4）国外在绩效信息的应用以及绩效评价结果的应用方面研究较深入，但受经济政治环境的影响，我国目前对国外的理论应用不足。

预算过程的各个阶段应用绩效信息驱动绩效程序、机制和方法，要着重解释“预算”的焦点在于依次循环的过程，简要描述预算准备、审查、执行与评估阶段的目标和任务，还要表明预算准备在预算过程中包含了最重要的公共决策程序与机制，所以绩效信息融入预算过程，关键在于前期的准备阶段的基础工作要到位。

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