绩效预算克难

近年来，财政收入的增长无法抵消支出需求的膨胀，绩效预算作为一种结果导向型的管理方法，改变过去“头戴三尺帽，预算一把刀”的局面。绩效预算是通过一整套能够反映政府活动效能的指标体系、评价标准和计量方法，对支出项目进行具体的测算和评价，可以强化预算安排和执行的责任，提高资金使用效益，优化支出结构，使有限的财力最大限度地满足公共管理需要，进而提高财政支出管理水平，健全公共财政制度，促进经济社会事业快速健康发展。

预算绩效难点

目前，上海市、江苏省、广东省、浙江省、湖北省、河北省等地方政府都开展了以项目绩效评价为突破口的绩效预算试点，也有不少地方感觉操作吃力，现阶段主要问题有：推行难、指标少、标准不统一、结果应用不明确等。

一、推行预算绩效阻碍多。受传统“重投入、轻产出”观念的影响，一些政府部门对预算绩效管理的认识不足，政府行政管理水平不高，部门之间的协调配合不够，改革尚未形成合力。

二、缺乏科学合理的绩效评价指标体系。绩效考评指标体系分共性指标和个性指标，一些地方侧重于固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价，侧重于技术、工程和资金使用的合规性，各部门评价指标设置呈平面化和单一性，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，无法从不同层面、不同行业、不同性质各方面进行综合、立体评价。

三、绩效考评标准制定困难。预算绩效评价不仅涉及项目审核、投资与回报的评价，而且包括如社会影响、公众影响、自然环境影响及投资行为对行业经济的影响等。项目绩效目标繁多，衡量方法的本质有所不同。对于同一类项目的评估，由于缺乏区间可比性和历史可比性，往往难以做出准确的判断；同一地区历史上相类似的支出随着支出目标要求的不断提高，其参考价值不断弱化；评价主体专业性局限也使财政部门很难建立一套科学评价标准。标准不统一带来绩效评价结果差异，进而影响结果的公平性和可比性。

四、缺乏完备的事前、事中考评机制。由于人才、制度、程序的缺位造成绩效考评主要采取事后考评，缺少采取行之有效的事前分析、事中跟踪机制。

五、专业人才匮乏。预算绩效评价涉及经济、环保、社会管理、公共管理等多学科知识，对专业人员的素质要求较高，但目前在财政和部门单位中，人员专业知识和业务能力不足以满足财政支出绩效评价的多种要求；缺乏统一、权威的财政支出绩效评价的管理机构，没有建立利用专家和民间独立评价机构的制度；缺乏与各类支出规模相关的数据资料，没有建立支出绩效评价信息采集体系。

六、结果应用性不强。由于缺乏法律规范，绩效结果有些只作为档案保存，对财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任、项目执行过程中的各环节责任人并没有任何直接约束，使绩效评价工作流于形式，也影响了绩效管理工作的权威性，制约财政支出绩效评价工作的深入开展。

突破绩效改革瓶颈

针对以上问题，宿豫区主要通过以下几方面来操作。

预算绩效管理改革仅靠财政部门是无法完成的，必须以政府为主体实现自上而下的纵向推动，构建预算绩效必须着力解决好观念、体制、制度和机制问题。首先，树立效益观念和节约意识观念方面；其次，完善公共财政制度，理清公共财政的具体职责和各级的财权与事权，把更多的财政资金投向公共服务领域，增加对科教文卫体、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入，严格考核资金使用的绩效，不断增强公共产品和公共服务的财政供给能力；再者，进一步完善部门预算制度，使之成为公平、高效分配公共资源以及促进公共部门运行高效化的重要手段。

制定和出台预算绩效管理的法律规范，健全绩效评价制度。建立预算绩效的法律、法规的依据，将预算绩效制度法制化。在编制预算时候，同时制定绩效目标，通过政府部门下发执行。通过借助于立法手段，以法律的形式将各方的权利和义务固定下来，并且制定一套预算绩效管理办法，切实将绩效管理与财政管理相结合，把绩效评价结果运用到预算编制和促进经济社会发展目标上来。

针对绩效目标难以设定的问题，有一个案例有些启发作用：某企业员工去食堂就餐，餐厅工作人员为他们打菜，企业员工自己打饭。该企业就设立一项制度，谁的饭没吃完就罚款10元。因为菜是别人打的，不能控制量，但饭是自己打的，饭量自己是可以控制的。此案例启发我们的是，财政部门设定部分共性指标及财务指标，其它指标由部门自己设定（可以从政府对部门的目标考核中选取，也可以由上级对该部门的考核指标中选取），如果年终考核分数比既定目标高出很多，有可能是部门将自己目标设定的很低，这样可以同样采取减少一定比例的预算安排。

增强部门领导和财务人员的绩效概念，培训基层绩效分析人员专业技能。集中开展绩效考评管理工作培训，参训人员覆盖到所有市直部门、单位，对绩效预算编制程序、考评方法、指标设置采取实例讲解。

按照“先简后繁、由浅入深、由点及面、逐步推开”的原则和“统一管理，分工负责”的总体方式，先行选取几个社会热点、群众关注的项目进行试点，具体由财政部门统一组织，再由预算部门单位协助分级实施。

宿豫区采取“三上两下”程序，按照单位自评、主管部门初评、财政部门考评的顺序，对部门预算绩效执行情况进行全面评价。

“一下”即年初，财政部门向本级预算部门、预算部门向所属单位逐级部署下一年度预算编制工作；

“一上”即预算单位编制年度预算计划和预算绩效书，报主管部门审核；主管部门审核汇总后报财政部门；

“二上”预算部门根据自身情况组织项目单位实施预期绩效自评，并编制预算绩效草案，然后将预算绩效自评情况报财政部门；

“二下”财政部门审查各部门报送的部门预算建议计划，依据预算绩效说明书和预算绩效自评情况，对部门预算项目提出审查意见，报批后下达到各部门；

“三上”财政部门审核各部门报送的部门绩效预算草案，对绩效相关内容再次审核后，汇总编制政府绩效预算草案，报本级政府审定。

总之，绩效预算是一项复杂的工作，需要考虑经济性、效率性、有效性和公平性四个维度，建立健全科学完善的部门预算绩效管理制度任重而道远。

（作者供职于江苏省宿迁市宿豫区财政局）