基层行政权法治化问题刍议

［摘要］当前，随着我国社会经济的飞速发展，一些社会问题也日益暴露出来，这些问题的形成虽然经历了漫长的历史过程，但大多集中表现在基层社会的治理矛盾上，作为直接面对我国基层社会、行政相对人的基层政府，其行政权行使不但代表国家、政府形象，也从另一方面折射了社会大众对行政权的感受和认知，因此，使基层行政权行使纳入法治化的轨道无疑是一个大的趋势，而基层行政权法治化进程中出现的问题必然纷繁复杂，本文仅从行政组织法角度，对基层行政机关的组织设置，权力关系问题进行简要分析，以期从行政组织法的层面上能够形成一些有益的认识。

［关键词］基层行政权；法治化；行政组织法

［中图分类号］DF3［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2011）11－0017－03

一、基层行政权法治化的意义

自从1997年以来，依法治国早已成为我国一项基本方略，国家治理依赖于法治，在我国已是人所共知的不争事实。实际上，早在1895年，英国法学家A．V．戴西就曾经对法治的含义进行过经典阐述，“法治首先指，是法律规则，而不是武断权力的影响，绝对至上或者绝对优先。法治禁止政府武断、享有特权、甚至享有宽泛的裁量权”［1］而在行政法领域，法治主义则尤其体现为以行政的合法性基本原则、法律保留、依法行政等成为共识的基本精神或基本原则。

就法的实现而言，早在古希腊时期，亚里士多德就曾经提出法治实现的两个基本要素：即“设计优良的法律制度”和“全社会对法治的普遍信任乃至信仰”也就是著名的亚里士多德法治定律［2］。然而，综观我国基层行政权的法治实践，可以很明显的看到，在这一法治定律的第一个要素上，我们就已经存在不容忽视的问题，行政组织法的缺失，导致我国从中央到地方各级行政机关的权力关系紊乱、责任关系不明、进而无法形成组织法到行为法的逻辑链条，导致行政权行使的茫然无序，而这一问题的出现，在基层行政机关尤为突出，问题尤为重大。

二、我国基层行政权法治化存在的问题

1．地方政府职能部门和内设机构设置、人员编制随意性大

我国各级各类法律法规中对行政机关组织问题的规定一向秉持“精简”的原则，早在改革开放初期，1982年12月《中共中央、国务院关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》中就提出，“认真精简机构。机构设置宜简不宜繁。”时隔20余年，2007年5月国务院颁布实施的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第三条中明确规定，地方各级政府机构设置应“遵循精简、统一、效能的原则。”可以说对于改革开放以来我国的各类组织法规而言，“精简”无疑是一个始终不渝的话题，然而我国地方尤其是基层行政机关组织设置的冗繁程度，却一直事与愿违，其中一个重要的原因可以说是地方政府对其职能部门和内设机构以及人员编制等问题的随意性。

我国尚未实现行政机关法人化和地方自治，根据薛刚凌教授的观点，我国地方政府“作为国家的分治区存在，没有独立的法律地位”［3］也就是说，地方各级政府实际上是中央政府的执行组织，从这个角度来讲，各级政府尤其是地方政府对基层行政机关的权力设置应当没有特别巨大的自限，但事实是我国地方政府在组织机构设置和人员编制方面各地存在着千差万别。

以城管系统为例，2000年，国务院发2000第63号文件授权一批城市进行城市管理综合执法试点，从此我国各地城管部门全面铺开，然而在当今城市管理综合执法成为地方政府不可或缺的重要职能部门的同时，该系统却在国务院没有任何一个组成部门负责管理，可以说形成了一个地方自设，综合权力巨大的基层行政组织。

从人员编制上看，城管部门存在行政编制、事业编制甚至公安编制等不同类型，一省范围之内各地所依靠的一线执法人员编制状况随意性很大、非常不统一。执法人员的编制问题没有明确，各行其是，造成一旦出现问题，城管部门往往以并非正式编制人员为名推卸责任，使基层政府形象严重受损。

以上从一个侧面说明了各级各类地方政府在职能部门和行政机构设置上的未经法定化和限制的突出问题。

2．地方政府机构设置形成以各级地方编制委员会为中心的政府自我决定模式，严重缺乏监督机制

地方政府职能机构的设定权力归属于立法机关，是世界主要法治国家的一个通行做法。以日本为例，日本《地方自治法》第一百五十六条第一款规定，“普通地方公共团体首长除第一百五十五条第一款规定以外，可以根据法律及条例之规定，设立保健所、警察署及其他行政机关。”第二款规定：“前款行政机关的位置、名称及所管区域，应由条例进行规定”。条例本身为日本地方议会制定的法规准则，也就是说，地方政府职能部门的设置必须依据地方代议制机关制定的规则，也就是间接地形成了地方代议制机关对行政机关机构设置的决定权，这种决定权本身除意味这一种法律保留以外，还可以意味着代议制机关对政府机构设置的高度制约和监督，在这一问题上，形成了以代议制机关为中心的决定模式。

在我国，人民代表大会制度是根本政治制度，人大对行政机关事务本应具有相当程度的决定权和监督权，我国中央政府的设置就沿袭了这一思路，我国《国务院组织法》第八条：“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定”。

然而，在我国各级地方政府却与上述做法大相径庭，甚至是采取了一种南辕北辙的做法。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条：“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”六十四条第二款规定：“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”实际上将人大决定权转变为行政机关内部决定，地方各级人大只有“备案”的余地。

立法机关在这一问题上的失语和缺位不但有违于人代会制度的初衷，也使地方行政机关机构设置的监督力量大大降低。因此，以各级地方编制委员会为中心的政府自我决定模式的出现，无疑是我国地方政府组织法律法规上的一个重要问题。

3．中央与地方以及地方政府之间长期存在步调一致与主动灵活的矛盾

我国作为单一制国家为保持行政上的步调一致必然要在机关设置具有整齐划一的倾向，然而地方行政机关行政权行使的自主性问题也导致各地方在行政机构设置上，尤其是基层行政机关的权力设置上要有照顾到地方特点和自限。二者是一个矛盾，这一矛盾在我国地方机构设置问题上经常浮现。

实际上，早在1982年12月《中共中央、国务院关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》中就指出“不要求上下完全对口，也不必同兄弟省、市、自治区互相看齐。”然而时隔半年，1983年5月《中组部、劳动人事部关于批复省级机构设置的情况和意见》中却提出“对某些机构反而分合问题……有的省分设，有的省合并，处理情况不同，很难一致”“关于机构的名称，原来设想，能够通过审批方案，尽量做到一致起来，但有些省对某些部门是称委、称厅还是称局，持有不同意见。”“中央业务主管部门不要干预地方机构设置和人员编制，但是有些部门仍在要求地方不要合并甚至增设与它对口的机构”当时最终采取了协商解决的方式，即“在审查过程中，我们采取商办的态度，力求与地方意见一致后上报”而这种“商办”的态度，很显然是非制度化的。

因此，就行政机构设置的统一性和发挥地方自问题上，我们的处理方法一直是时有矛盾，在原则性和灵活性的价值权衡上经常出现反复的过程。

三、问题存在的主要原因

1．中央和地方关系界定不明

我国现行宪法第三条第四款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这一原则没有对中央和地方关系进行有效的权限界定和法律定性，随后的近三十年中，我国又没有颁布有关地方制度的完整法规，导致中央和地方关系长期处于含糊不定的状态之中。

我国作为仅在宪法上对中央与地方关系进行政策性原则性规定，没有制定地方制度相关法律的国家，从传统意义上理解，中央和地方事务的处理往往以上下级政府之间的命令执行关系为主要基调，然而吊诡的是，在这中央与地方“一体化”的执行关系之下，地方政府却在自身组织设置等问题上具有巨大的权力。

比如从中央到地方的组织编制条例中都明确规定，上下级政府之间在行政精简的原则基础上没有必要设立相应对应业务的对口机关。如我国《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第七条规定：“县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构。”然而事实上，我国很多行政事务的处理是很难在上下级政府之间不设立对口机关的，这从一个侧面说明了地方政府内部机构设置的权限范围是相当巨大的。

2．立法监督没有在地方政府相关组织立法文本中得以保障

众所周知，我国的根本政治制度是人民代表大会制度。人民代表大会是各级地方的权力核心，从中央到地方各级政府不但由人大产生，而且接受同级人大的监督，事实上，地方各级人大对同级政府的监督范围及监督力度，正如行政机关机构设置这一问题的立法规定，只能通过“备案”接受“告知”而无法发挥真正意义上的权力核心作用进行监督。如上所述，地方政府机构设置实际上形成了以各级地方编制委员会为中心的政府系统内的自我决定模式，并经由地方各级组织法规和规章的规定，立法机关被排斥在这一涉及政府功能和财政预算的重要事项之外，这一做法不但有违于法律保留和依法行政等公法上的核心价值理念，也体现出我国各级地方政府对行政权行使大包大揽全能政府观念仍未退却，以及不愿接受干预和监督的法治意识不足。类似问题都对基层行政机关的行政权设置产生了重要影响。

3．立法技术化水平低

我国的业已存在有关行政机关机构设置的法规文件，其立法技术尚值得进一步精密和完善，比如在改革开放初期中共中央和国务院关于地方行政机关机构设置的文件中常以“大省小省”“经济文化事业发达的省”等笼统模糊、难以衡量的标准作为区分地方机构设置划分依据的准则，更有甚者以“人口特多”等口语化标准作为依据，这种简单要求、粗放命令式的组织立法使机构设置根据政策化、原则化，不但不确定不稳定，而且难以执行。

另外，例如在广东、辽宁等省有关行政机构设置的法规规章中，将行政机关和行政机构混用，甚至将副省级市等政策性词汇直接作为法律术语使用的情况也不时出现，一定程度上损伤了地方行政组织立法的权威。

四、我国基层行政权法治化的完善方向

1．完善机关机构设置问题中的地方人大决定作用

我国尚未实现地方立法权的平等化，因此，在现行《立法法》框架之下，省以下各级地方因无法依靠人大对本级地方的行政权组织进行规定，从一方面也造成了基层行政权法治化的障碍。然而，省级人大应该承担的众多对本级地方的立法职能理应充分发挥，将地方行政机构设置的批准权力“奉还”人大，这不但符合我国根本政治制度，也在地方相关问题处理上与《国务院组织法》相协调，不但合乎我国国情实际，也符合世界各国的法治发展的主流。

地方人大应当成为地方行政机构设置立法的主体或规则制定主体，明确行政机构设置的技术标准，可以采取以本级地方人口比例、社会经济发展状况等多项具体化技术化的标准规定行政机关职能部门设置的具体情况，使地方组织立法通过本身高度技术化的规定形成真正意义上的权力法定，进而达成促使基层行政权法治化的效果。

2．确保上下级权力组织关系专业化

除职能交叉造成的权限不明以外，我国地方尤其是基层行政机关中上下级权力关系混乱的情况仍然是广为存在的，上下级行政部门之间双重领导和单一领导体制的并存，对口领导和非对口领导的并存，管理领域上条块分割与综合执法的并存，严重有碍于行政上的权责明确，也对政府机关进行社会事务管理及相对人对相关事务的申诉造成了极大的麻烦。

虽然在国务院《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》以及各地方性机构设置编制管理条例中明确上下级之间无须必须设立对口单位，但为理顺权力关系、保障权力运行顺畅，责任落实明确，有必要在保证机构精简和发挥地方积极性的同时确保上下级行政机构设置管理的专业化，即，即使上下级之间非对口关系，也应当尽可能使上下级之间所管辖范围对象一致，以明确行政机关上下级之间管理事务的专业化职责分工。

3．基层行政机关的部分公共管理职能可以尝试交给社会自治组织执行

我国基层行政机关的机构设置应当注意到既往由政府对社会事务一管到底的固有模式在当前呈现出的弊端，应当在行政机构设置立法和实践中通过转变固有的全能政府观念，摆脱行政机构臃肿冗繁的倾向，进而改变基层行政机关对社会事务管理的疲惫不堪状况。实践证明，世界主要法治国家在政府机构设置形成对社会事务的条块分割或综合治理模式都会存在各种弊端，但是其最终解决方式也都是以发挥社会自治组织的作用而进行根本化解的。

参考文献：

［1］（英）彼得・莱兰，戈登・安东尼．英国行政法教科书［M］．杨伟东译，北京：北京大学出版社，2007：27．

［2］姚建宗．信仰：法治的精神意蕴［J］．吉林大学社会科学学报，1997，（2）．

［3］莫玉川．行政法学原理与案例教程［M］．北京：中国人民大学出版社，2007：92．