外汇非现场监管信息化发展研究

[摘 要]国家外汇管理局通过简政放权，提高贸易投资的便利化程度，有力促进实体经济发展。但目前市场主体的自我约束程度不够，外汇管理配套系统功能不强，造成外汇交易市场风险加大。本文以实现市场主体自主发展与外汇管理约束的和谐发展为前提，探索建立一个寓监管于服务之中，交易风险可控的外汇管理体系，解决外汇业务监管信息化程度不高、各部门“独立作战”、银行代位监管“不作为”等问题，通过内部资源共享、外部横向联合、工作效率考核等，提升综合监管能力，更好服务实体经济健康可持续发展。

[关键词]金融；非现场监管；信息化

[中图分类号]F832.6 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）03 — 0157 — 02

随着外汇管理改革步伐的加快，国家外汇管理局通过简政放权，提高贸易投资的便利化程度，有力促进实体经济高速发展。但由于目前市场主体的自我约束程度不够，加之外汇管理的配套系统功能不强，造成外汇交易市场风险加大。目前，实现市场主体自主发展与外汇管理约束的和谐发展，关键是要建立一个寓监管于服务之中，交易风险可控的外汇管理体系，在外汇管理的信息化，以及非现场监管智能化方面实现新的突破，才能不断扩展外汇管理内涵，提升业务综合监管能力，更好地服务经济健康可持续发展。

一、当前外汇业务监管存在的主要问题

国家外汇管理局正在向行为主体监管方向迈进，但由于历史的原因，建立一个符合“服务高效、监管审慎、风险可控”的外汇管理体系难度较大，主要问题是目前外汇业务监管系统信息化程度不高，在内部资源共享、外部横向联合、工作效率考核等方面还需要进一步加强。

（一）各业务部门“独立作战”现象突出

由于历史的原因，各外汇业务部门普遍存在关联度不够，数据共享不足，信息资源利用不充分的问题。主要表现是同一业务主体的资本金运用、外汇贷款、货物贸易、服务贸易，由不同外汇业务部门采用不同的外汇监管系统进行管理，虽然经过系统整合，大部分外汇信息已实现共享，但利用率还不高，不能满足主体监管需要。另外，结汇后人民币资金流向、购汇人民币资金来源的监管问题一直是外汇管理的“短板”，因为人民币资金的使用往往反映的是企业资金的真实用途，监管环节的缺失制约了外汇管理工作的深入开展。

（二）监管的“不作为”现象较多

外汇业务监管系统在开发初期侧重于业务办理，其事后业务监管功能不能及时跟上当前职能转变的需要，容易出现非现场监管功能弱化的现象。在此情况下，部分外汇指定银行出于自身经济效益等原因，不能严格履行“代位监管”的职责。主要表现是主观上不作为，不能积极主动纠正或制止违规业务发生，甚至还有银行业务人员“指导”企业或个人打政策球，为违规办理业务提供方便之门。行业的不正之风会引起的“逆向淘汰”效应，严重影响银行执行外汇管理政策的积极性。

（三）违规“成本”低影响政策执行力

由于目前缺少全国统一的违规责任追究系统，一些外汇违规信息不能够及时准确曝光和处理，形成企业或个人的违规成本相对较低现象。例如，在个人外汇管理过程中，最常出现的问题就是分拆结售汇，针对出借个人年度结售汇额度的个人，虽然可以将其列入“关注名单”限制其再次办理结售汇业务，但是对于我国大部分长期不需要办理结售汇的个人来说，此种限制并无太大实际意义。不正常现象长期存在而得不到应有纠正，相关责任人得不到应有的惩戒，也就不能够引起社会公众的足够重视，最终结果是导致外汇管理政策在执行效果方面打了折扣。

（四）资源共享度低影响工作效率

从近年发生的外汇违规案例看，很少是孤立发生的事件，办案过程中往往需要多个部门互相配合才能完成任务。外汇业务核准最重要的一条就是“真实性”核查，业务人员仅凭肉眼审核纸质材料真伪的做法已不能适应当前信息化建设发展要求。例如，外汇管理部门经常需要审核企业提供发票的真实性，而发票种类繁多，且不是所有的发票都能在网上查询到真伪，靠手工识别不但工作量大且效果难以保证，如果外汇管理部门与税务部门实现信息交流则监管效率会飞速提升。

（五）绩效考核标准不够客观公平

绩效考核是绩效管理过程中的一种手段，分为主观考核方法和客观考核方法。目前，针对外汇业务人员的考核主要采用主观考核方法，由上级考核部门或同级纪检、内审等部门根据一定的标准设计的考核指标对被考核者进行主观评价，优点是灵活方便，而不足就是缺少了量化的指标体系，考评过程中不可避免掺加了考核者的主观性和感彩，所产生的考核结果虽然能做到局部公正，但在有地区差异的大范围内就会显失公平，限制了绩效考核应有的作用。同时，主观考核由于量化程度低，其结果也仅是在本单位或一定范围内公开，公开的信息完整程度也不够，不利于其他人取长补短和共同进步。

二、信息化是提升监管水平的有效途径

主体监管和分类管理是国务院对所有监管部门实施监管的要求之一。近年来，外汇管理在进出口收付汇核销管理、外汇指定银行分类考评方面做出了有益的实践，受到社会和业内的充分肯定。而深度整合现有系统资源，是解决经常项目与资本项目各自为政问题的重要手段，是实施主体监管的重要途径，是提升外汇服务质量的有效方法。

（一）本外币应实现联合监管

外汇管理部门可结合监管业务实际，将企业和个人正负两方面信息提交给征信管理部门，并纳入企业基础信息数据库管理。例如，个人参与分拆结售汇的不良记录，可以影响其贷款、税收、保险等额度的确定，那么个人出借个人年度结售汇额度的违规成本将迅速加大，从而警示个人遵守外汇管理条例，减少个人分拆结售汇行为的发生。实现本外币联合监管，不但可以丰富征信系统数据库内容，为金融机构、借款人和担保人提供信用信息服务，而且可以实现外汇局与人民银行的信息共享，实现本外币联合监管，进一步促进涉汇主体的合法经营，维护良好的外汇市场经济秩序。

（二）信息交流合作应成为主流

外汇管理部门应加强与税务、海关、工商、公安等部门的沟通，加强信息交流，积极探索与其他监管部门的信息共享和政策联动监管机制，积极争取到在外汇管理过程中必需的被监管主体信息。随着国内企业和个人对外交流活动的增多，外汇业务信息将深入平民大众的生活，外汇管理工作跨部门交流合作会越来越多，建立定期组织的信息交流会议机制十分必要。同时，进一步发挥社会中介机构在监管信息披露、信用评级与咨询等方面的作用，全方面、多渠道开展信息交流合作活动。而中介机构必须是按照法律法规、规章或受政府的委托，遵循独立、客观、公正的原则，实施社会性、技术性、执行性、服务的社会组织。在信息交流过程中，充分发挥中介机构的服务、监督、鉴定、公证等功能，以弥补外汇管理部门在人力资源和相关专业技术方面的不足，更好获得非现场监管所需要的真实、全面、客观的信息和专业协助，为外汇监管工作提供客观科学、准确的决策辅助依据。

（三）绩效考核要实现信息化管理

为了提高外汇管理部门的工作效率，可以根据工作实际，探索建立业务监察考核系统，对业务部门办理外汇核准、审批的流程从始至终进行监控。基本做法是从各外汇管理部门业务数据库中实时提取业务受理、业务核准过程、业务办结情况等信息，按文件规定的办理时限开始计时，临近办结日期进行提示，超过法规规定的日期还未办结的进行督办，对于未按规定留存相关资料、未按规定时限办结且无正当理由的进行问责。评价的指标有人均业务量、人均业务办理效率、辖区的各项评价指标的环比、同比，地区间的比较等。监察部门对业务部门的再监管及全系统的绩效考核，必将推动整个外汇管理系统的服务效率水平提高。

三、综合监管平台是控制风险的有效工具

加强各外汇管理部门之间资源共享和业务合作，实现外汇业务的信息化是提高外汇管理效率的必由之路，而建立规范统一的综合监管平台则是其关键环节。

（一）强大的数据关联度可提高分析功能

根据外汇业务的特点，利用现有的统计监测系统和数据综合利用平台，在已有的统计分析和监测预警功能基础上，针对外汇资金流动特点，不断加强相关业务数据之间的关联。一方面，要与人民银行各业务部门建立外汇管理本外币一体化监管机制，打造本外币数据综合利用平台，制定数据接口规范，实现业务数据实时关联。另一方面，要发挥金融系统优势，加强与地方政府的相关联监管部门合作，进一步完善协调机制，增强在数据信息共享、情报交流等方面合作，进一步增强对涉汇主体的监管合力和威慑力。例如，提高数据关联程度，就是要使同一企业的资本项目与经常项目外汇业务信息，不但可以在各自的业务系统相互链接查询，还能实现本外币一体化的业务总量和业务发生额的对比分析等，切实提高业务系统的综合统计监测和分析水平。

（二）全口径监管体系将提高“真实性”监测能力

综合监管平台要实现健全的监管体系，不但要有现行资本项目、经常项目、国际收支、个人项下等外汇业务相关信息数据，还要延伸监测的范围，实时监测涉及外汇业务的人民币的使用情况、涉汇主体的经营状况、高级管理人员基本情况等，从而构建全方位外汇资金流动监测体系，提高综合监管分析能力。例如，1笔外汇资金，从汇入国内进行国际收支申报开始，经过划转、分拆、结汇等环节，到结汇变为人民币，这一整条资金流向要全部纳入综合监管平台形成完整的监控流程，而最终人民币资金流向，往往是资金的实际流向。因此，通过外汇监管流程的进一步延伸，将极大提升外汇业务“真实性”监管能力。

（三）实时业务沟通协调能形成强大监管合力

随着外汇业务改革推进，外汇局与银行之间需要进行监管协调的工作越来越多，协调结果的好坏直接关系到外汇业务监管合力强弱。各外汇指定银行之间主要通过外汇局提供的平台进行沟通，随着银行“代位监管”职能越来越多，对外汇管理平台的要求也越来越高。以个人外汇业务为例，目前外汇指定银行在各自的电子银行中设立了“关注名单”，列入“关注名单”中的个人将停办其在该行的自助结汇业务，但各行的“关注名单”不能共享。外汇局利用综合监管平台将各家外汇指定银行的“关注名单”进行综合管理，同时协调各银行执行统一口径的“关注名单”，将会有效避免被A银行列入关注对象而转道B银行再办理外汇业务的情况发生。

（四）开放式的内控监督能有效提升服务效率

外汇管理工作与人民银行各项工作相对独立，同级部门的监督往往不能到位，这不利于外汇管理工作的长远发展。建立一个开放的外汇业务平台，实行透明的流程管理，接受同级部门的内控监督，对于更好进行外汇服务，提高业务核准效率具有十分重要的意义。当前外汇管理按功能分主要包括政策制定、对外服务、非现场监管和现场检查等内容，经过多次深入的改革，外汇管理工作日趋便利化和透明化，对外服务和非现场监管工作量明显增加，加强对外汇服务及非现场监管的内控监督也势必行。从实际工作看，外汇行政审批项目在迅速减少，现有业务核准流程也在简化，实行流程透明管理将有助于提升外汇管理工作效率，提供更为优质的外汇服务。建议大力推广外汇综合服务窗口，履行经常项目、资本项目、国际收支等部门的对外服务功能，集中人力进行非现场监管和业务监督，在业务受理、核准、非现场监管、现场检查结果反馈等流程全部实行透明化，通过全方位的内控监督协调各业务部门工作齐头并进，实现外汇管理与服务工作的科学发展。