农村审计现状与优化措施

【摘 要】 我国农村审计工作近几年取得了较大的进展，但农村审计在我国开始较晚，发展尚不成熟，依然存在许多问题。文章分析了农村审计的现状以及所面临的问题，并基于系统分析视域，从宏观、中观、微观的角度，针对农村审计问题提出具体的解决措施，尤其强调信息反馈机制在农村审计中的重要作用。

【关键词】 农村审计； 优化措施； 信息反馈机制

【中图分类号】 F239.43 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）22-0108-03

随着经济的快速发展和全面建设和谐社会速度的加快，“三农”问题越来越重要，党的十又提出了一项长远任务――全面建设社会主义新农村。乡镇基层政府是建设社会主义新农村的主要力量，解决农村的财务问题更是通向新农村的必经之路。农村审计通过发挥监督功能，可以有效促进农村经济发展，加强农村财务公开透明程度。农村审计是审计人员遵循一定的规章程序，全面审查农村财务收支和经济情况，保证农村财务活动合法、真实、有效的一种监督活动。但是目前在我国的大部分农村，审计模式都比较混乱，农村审计并没有发挥出应有的作用，需要进行优化。

一、农村审计的现状

总体看来，农村审计的现状很不理想，主要体现在以下三个方面：第一，农村审计，顾名思义，是人们按照审计所处的地域来进行称谓的，并不包含于我国的审计体系组织中。由于农村审计是人们自发建立起来的，性质不明确，归属也不明确，甚至国家对其也没有立法，因此，没有一个权威机构对农村审计机构的设置进行明确说明[ 1 ]。第二，在我国农村地区，由于贫富差距比较大，东部的一些农村地区相对富裕，但是对于一些西部地区来说，贫困村镇占的比重很大，导致这些地方的财务收支有限，审计几乎处于一种无账可审的状态[ 2 ]。第三，农村审计范围有限，大部分审计人员在进行审计时，只是对村集体账目进行简单的审阅，对于村干部任期内农村基础设施建设的完工程度、村集体资产增值情况等这些农民热切关注的财务问题并没有完全覆盖。

二、农村审计存在的问题

（一）农村审计法律体系不完善

农村审计的特殊性导致农村审计没有归属性，既不属于国家审计，也不属于社会审计。审计法及有关规定可以为国家审计保驾护航，注册会计师法可以保障社会审计的顺利实施，但是却没有统一的法律可以为农村审计提供法律支持。《审计法》、《村民委员会组织法》等现行法律也未对农村审计工作的具体开展作出明确规定。目前最大的问题是农村审计工作的开展一般都是依据各省市自制的地方性法规，但地方性法规的法律效力并不能使农村审计的地位得到明确和重视。例如在进行农村审计时，会发现涉及金额较大的村级财务问题和村干部贪污问题，但是法律依据的缺乏使得违纪者得不到应有的严厉的处罚，一般的行政处分、警告、记过等又很难起到威慑作用，这给基层工作带来诸多障碍。没有了法律的约束，使得许多审计人员在进行审计时都是走马观花。

（二）农村审计配套政策不健全

各级政府针对农村审计没有具体的相关配套政策，如审计细则、办法、费用开支标准等。审计程序和审计标准的不规范使得审计人员在开展审计工作时无所适从，质量难以得到保证，在审计实践中存在用财物清理或件调查代替农村审计等不规范的现象[ 3 ]。审计经费的不到位使得审计工作无法详细开展。在浙江杭州、宁波等一些经济发展相对较好的地区，每年全市农村审计需要约40万元的专项经费支持，但实际上设置专项经费远远小于审计任务的需要。

（三）农村审计独立性缺失

国家审计、内部审计和社会审计都不包括农村审计，在这种情况下，一般由乡镇经管站（或本级政府审计科室）对农村集体经济进行审计。实际工作中，乡经管站设置的农村审计机构不仅对农村进行会计管理、资金管理和经营管理，还要从事审计工作，虽然是两块牌子，却是一套人马，自己审查自己，这种“财审合一”的模式严重削弱了审计的独立性、公信力和说服力[ 4 ]。同时，内部审计模式下，本级政府会影响和干扰审计工作，从而导致审计结果失真。在实际审计过程中，审计人员会受到上下左右关系的干扰，审计那些群众反映强烈的问题就会阻力很大。有些问题，查查就查不下去了；有的经济问题虽已查清，但因牵连到有权有势的人物，迟迟定不了案，处理不了，甚至不了了之。有的审计人员还会遭“白眼”和污辱，审计工作的独立性和权威性得不到基本保障[ 5 ]。

（四）农村审计力量薄弱

合格的审计人员必须同时具备丰富的审计专业知识、相关的会计和法律知识。从目前来看，我国的审计队伍建设情况十分不好。审计人员老龄化，文化水平参差不齐，整体素质偏低。在一些较发达的农村地区，比如浙江的杭州、宁波等地，审计人员水平也只有大专学历或中级资格，更别提那些经济发展相对落后的西部贫困村，审计人员素质更低，专职人员较少甚至没有，其学历普遍也只有初中或者中专以上的水平，审计任务难以保证质量地完成。由于农村财务情况本身就比较混乱，再加上审计人员的水平有限，农村审计基本上变成了走过场，不能发挥其应有的监督职能。

（五）农村审计信息反馈滞后

审计不是以一座孤岛的形式存在的，与社会系统进行物质、能量和信息交换是它具有的最基本特征。信息沟通机制的保障是农村审计发挥最理想作用的必要条件。但是，目前大部分农村审计中，恰恰缺少了审计前到审计后这一整个过程的从下至上的汇报机制和从上至下的沟通机制。由于信息沟通不畅，审计人员在执行审计时，遇到一些例如审计经费不足、审计范围不明确以及需要请示查账等问题都不能及时反馈给上级领导，从而耽误审计时间，降低审计效率；乡级政府和县级政府得到审计情况之后，也会出现不知道该向谁反映问题的情况，以至于农村出现的问题依旧得不到改善；更有甚者，审计人员在审计结束之后还不清楚此次审计的目的是什么。此外，审计结果是否向村民传递，如何向村民传递，以及传递什么样的信息等问题也没有明确的规定和统一的处理机制。信息反馈机制的不完善，严重影响了审计的效率、效果和公信力。

三、农村审计的优化措施

从目前农村审计的情况来看，农村审计的情况要得到改善，并不断提升审计水平，就必须着力优化审计机制。基于系统分析视域，笔者认为应着眼于宏观、中观和微观三个层次进行完善。

（一）建立健全法律体系

纵观大局，从宏观层面上看，建立一套农村审计法规必须提上日程。国家机关可以参照《审计法》和《审计署关于内部审计工作的规定》等现有法律，因地制宜，制定一套符合农村发展需要的法规。国务院可以在《农村审计条例实施细则》这样的全国性法规中明确指出农村审计的主体、对象、内容以及处理方法等目前模棱两可的问题。这样地方农村开展审计工作也能有章可循。审计署可以充分吸收和借鉴其他主体的审计准则，制定出包含农村审计过程中相配套的取证、报告、归档等内容的农村审计准则，减少审计人员在工作过程中的主观判断，使得审计过程有理可依，从而规范农村审计工作，规避审计风险。

从中观层面上来看，由于我国地大物博，国务院和审计署制定的法规政策并不一定适合所有的省份和农村地区，因此，各省市可以以国家出台的法律为基础，制定符合本地区农村发展的规章制度，尽量给农村合作经济审计部门最大的职权。各省市在制定相应的规章制度时，可以充分考虑其下属农村地区的经济发展情况和经济发展的重点，参照《审计法》和《全国农村审计条例》，出台省级农村审计办法或制度。统一的制度应包含以下内容：（1）综合性制度，如农村审计的宗旨，工作报告制度，机构的职责、工作权限，内部管理制度，奖惩制度等；（2）规范性制度，制定统一的审计方式和审计文书格式等，如审计通知书、审计工作方案、审计工作底稿等；（3）操作性制度，如审计计划、审计程序、审计档案等方面的制度；（4）专项性制度，用来规范特殊项目的审计，如经济合同审计、基建项目审计、社保资金审计等[ 6 ]。

从微观层面上来看，国家和省级政府已经制定出法律法规的大框架，各乡镇（街道）审计机构应该制定全面的审计项目操作指南和审计工作管理规范。相关规定和行为准则中必须包含相对统一的质量评价指标，这是规范审计行为、提高审计质量、使审计行为走向制度化与标准化的重要因素。适合本村财务审计的动态的评价指标体系也应建立起来，如《农村财务审计条例》、《农村审计工作程序》、《农村审计人员行为规范》、《农村审计文书格式》等规章。

（二）提高农村审计独立性

宏观层面上，推进立法进程，优化审计外部环境，通过改善审计的外部环境来维护审计的独立性[ 7 ]。审计独立性是审计道德性和利益性碰撞产生的产物，审计人员的行为必然会体现出其追求利益最大化，审计独立性会在此过程中受到限制和约束。审计人员面对的外部法律风险和处罚风险不同时，所发表的审计意见带来的风险和收益也不同，审计人员决定保持的独立性水平也就随之不同[ 8 ]。对于独立第三方的审计人员来说，国家的法律法规会影响其行为。为了更好地督促农村审计机构和人员作出客观公正的审计意见，应在相关的农村审计法律体系中明确处罚条款，包括从行政处分到民事赔偿直至刑事责任的一整套责任追究体系。

从中观层面上来看，应规范运行机制，防治审计专断。由于审计部门处于一个特殊的位置，如果审计人员滥用权力，以公谋私，那么即使处于独立的地位，审计也无法发挥出它应有的监督作用。为了避免因审计组织过分独立带来的权力专断，审计部门一方面要根据一整套规范公正的操作程序来维护其独立性、公正性和权威性；另一方面，审计部门要承担因审计过失带来的后果[ 9 ]。首先，应该提高审计机构的地位，在组织机构设置上提升农村审计组织的权威；其次，应该改变目前的隶属关系，将审计组织逐渐从农经机构中分离出来，将农村审计组织的行政色彩降到最弱；最后，应重新定义农村经济经营管理部门的责任，使其做到“经营管理者”与“审计监督者”的两权分离。此外，审计专项经费的保证也是提高独立性的必要条件，审计经费是审计人员独立最基本的保障和最坚强的后盾。

从微观层面上来看，导致审计失真和质量低下最重要的原因是独立性的缺失。农村审计组织和项目小组应该健全质量控制制度，以此来强化审计人员的职业道德，确保其在审计过程中的客观、公正。

（三）增强农村审计力量

好的审计团队核心是“高质量”的审计人员。目前在我国农村审计这方面，还比较缺乏专业的人才。为此，在宏观层面上，国家可以从两方面采取相关的措施：（1）制定人才政策，吸引各类人才到基层实施审计。如鼓励审计等专业的高校毕业生到农村从事农村审计工作，在工作期间，国家给予一定的金额进行补助。同时，实行倾斜政策，提高农村基层审计人员的工资津贴，提升他们的职称，用优惠政策吸引人才，留住人才。（2）提倡高校开设农村审计的相关课程。要想解决人才的缺少，必须从根源入手，加大力度培养人才。教育部应引导高校设置农村审计专业方向，开设与农村审计相关的课程，着力培养这方面专业的人才。

从中观层面来看，首先，现有审计人员的培训必须加强。县级以上政府可定期开展培训，组织村审计人员参加学习。审计人员素质的提升、审计执法水平的强化以及专业胜任能力的加强都可通过集体培训达到目的。其次，必须强调审计执法的规范性。审计人员应按要求公正地说好每句话，搞好每次审计，做好每次监督。最后，持证上岗与定期考核制度必须建立。通过严厉的淘汰制度来筛选出优秀的审计人员，这样才能构建一支知识与素质并存的农村审计队伍。

从微观层面来看，农村审计机构要鼓励审计人员树立学习意识，增强学习政策、法律和审计业务知识的主动性、积极性，主动探索并熟练掌握审计新思路、新方法。从事具体审计工作的审计人员在理论与专业知识方面应该双管齐下。在理论方面，《行政处罚法》、《预算法》、《预算法实施条例》等与审计工作密切相关的法律法规都是不错的选择；在专业知识方面，可通过研读《审计法》、《审计实施条例》等来提高自身技能与知识水平。同时还要加强信息化相关知识的学习，不断提高自己在信息化环境下的审计能力。