地方委员会制度建设调查

党内民主是党的生命。加强党内民主建设，必须充分尊重党员的主体地位，保障党员民利。党的代表大会制度和委员会制度是党的重要组织制度和领导制度，是发扬党内民主、集中全党意志的重要载体，对推进党的建设新的伟大工程具有十分重要的意义。因此，必须以改革创新精神，从改革体制机制入手，加强和改进党的地方代表大会制度建设，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。2007年，本课题组组织力量，通过召开座谈会、个别走访地方党政领导、发放调查问卷等方式进行了深入调研。在深入调研的基础上，我们对加强和改进党的地方代表大会和委员会制度建设问题形成了一些初步认识。

一

中国共产党在80多年的奋斗历程中，始终把加强和改进党的代表大会和委员会制度建设作为党的建设的重要任务，坚持根据形势和任务的需要不断完善创新。特别是十六大以来，党中央从新世纪新阶段的形势和任务出发，就加强和改进党的代表大会和委员会制度建设提出了一系列新要求，推出了一系列新举措。按照中央要求，各地党组织坚持解放思想、实事求是、与时俱进，进行积极探索和创新，取得了一定成效。主要是：积极探索党代表任期制，党代表的作用得到较好发挥；试行党代会年会制，党代表大会的制度功能得到较充分体现；全面落实全委会票决下一级地方党政领导班子正职人选制度，全委会的用人权得到增强；逐步完善常委会向全委会报告工作制度，全委会的监督职能得到强化；全面推进地方党委领导班子配备改革，地方党委的集体领导作用得到进一步加强。但从总体来看，这与中央关于进一步扩大党内民主，提高党的执政能力和保持党的先进性的要求相比，还存在一定差距。主要有以下几个方面的问题。

（一）一些地方党的代表大会对委员会的工作报告讨论不充分，影响了会议质量。当前，一些地方党的代表大会会议质量还不尽如人意，突出表现在代表对报告的讨论不够深入。

一是报告提交大会前没有广泛征求代表意见，代表对重要议题缺乏会前准备。问卷调查显示，有13.1%的人表示，由于“对相关情况不了解”，所以在党代会上提不出实质性的意见。二是有的地方提交党代表大会的工作报告过于宏观，讲原则性意见多，讲解决实际问题的措施少；讲成绩多，讲问题少，代表无法深入讨论。三是党代表对自己的角色定位认识不正确，审议报告的责任意识不强。有的地方党代表把审议报告的职责错误地理解为学习领会报告精神，只谈自己如何理解、贯彻，对委员会的工作提不出意见或建议。

（二）党内选举制度不完善，一些地方党代表大会选举工作发扬民主不够。选举程序存在缺陷。一些地方候选人提名制度过于笼统，候选人介绍制度过于模糊，甚至流于形式。组织上没有给候选人提供表达和展示的平台。问卷调查显示，在回答“您认为目前影响党内民主选举的最主要问题”时，有36.5%的人认为代表对候选人的情况不了解。有的地方还存在着选票设计不科学，填写选票时不尊重代表的隐秘权，选举的监督机制不健全等问题。

选举人的意志没有得到充分体现。有的地方过分强调组织意图，忽视了代表的选举权利。有的地方把差额选举形式化，差额候选人的“陪选”意图过于明显。

竞争机制引入不够。从扩大党内民主和广大党员干部的要求来看，目前，许多地方差额选举与直接选举的比例还是太少。浙江台州市在对326人的问卷调查中，有52.7%的受访者认为党内民主选举制度存在的主要问题是竞争机制引入不够。

（三）党的地方委员会向同级代表大会负责并接受监督的规定难以落实，影响了党代表大会的权威。依照规定，党的各级委员会应向同级代表大会负责并报告工作。但从实际情况看，党的地方代表大会一般每5年召开一次，委员会直到5年届满才向党的代表大会报告工作，而且每届党代会听取和审议的委员会报告，不是由它选举产生的委员会所作的报告，而是由上届党的代表大会所选举产生的委员会的报告。在长达5年时间里，委员会如何对同级代表大会负责缺乏制度安排，党代会对它所授予的权力缺乏有效的监督手段和载体。因此，大会闭幕后，党代会难以继续在党内政治生活中发挥应有的作用，其监督职能也得不到真正实现。

一些地方党委委员届中频繁调整影响了同级党代表大会选举的权威性。保持委员会成员的稳定是尊重代表大会的意志、维护党内选举的严肃性和权威性的基本要求。《地方党委工作条例》规定，调动或指派下一级党组织的负责人，其数额在下一级党的委员会任期内一般不得超过常委会委员职数的二分之一。但是，有的地方远远超过了这个界限规定。有的地方党代表大会刚刚开过，有的常委工作就发生变动。如果组织上随时任免党委主要负责人，党代表大会的选举就失去了实际意义。

（四）一些地方党委决策范围不明确、议事规则和决策程序不规范，全委会的决策、监督职能虚化。一些地方党委重大问题的决策权过分集中于常委会。一些地方对提交全委会决定的“重大问题”的范围和内容规定不明确，或者虽然作了一些具体规定，但缺少相应的实施细则和程序作保证。在缺乏制度规范的情况下，哪些问题需要提交全委会讨论决定，实际上完全取决于常委会特别是书记的意愿。有的地方单纯从决策效率考虑，以常委会代替全委会决定重大问题。

一些地方全委会议事规则和决策程序不完善。主要表现有：一是全委会召开次数和内容的安排不够科学。有的地方全委会召开次数过少，一次会议研究的议题很多，会议时间又较短，委员难以充分发表意见，对议题的讨论、决定往往是草草了事。有的地方往往把召开全委会当成一种形式，存在通报情况多，研究问题少；部署工作多，决定大事少；提出要求多，听取批评少的“三多三少”问题。二是全委会的议题准备工作不够规范。一些地方提交全委会审议的议题在会前不作认真研究准备，议题方案既缺少科学的论证，又缺乏实际操作性。有的地方甚至不按规定提前把会议议题和相关资料送达委员，委员在会前对议题一无所知，与临时动议区别不大。三是会议的民主气氛不够浓。有的是由熟悉议题相关工作的委员发表一点意见，其他委员随便议议；有的是书记率先表态，其他委员因个人利害关系或碍于面子不敢或不愿表达不同意见，随声附和。有的完全看主要领导的眼色行事。

全委会对常委会及其成员难以进行监督。主要原因是：缺乏足够有效的监督手段。比如，规定常委会在全委会闭会期间行使委员会的职权。但是，常委会行使全委会职权的情况应如何向全委会报告，全委会又如何及时对常委会权力运行情况进行监督，常委会如果出现违背全委会决议的问题如何解决，目前在制度上尚缺乏有效的制约措施。虽然2007年4月中央出台了开展党内询问和质询办法，但由于缺乏可操作的具体工作程序，目前这项工作在地方基本没有开展。

（五）一些地方党委常委会的工作机制不够完善。推行地方党委领导班子配备改革后，地方党委常委会的工作运行出现了一些新的情况和问题。

专职副书记职责定位不明确，缺乏统一规范。许多专职副书记感到困惑，副书记在常委会中的职责和定位不对称，出现了“专职不专，实职虚设”的问题，工作积极性和主动性受到很大影响。

常委之间沟通协调机制不畅。实行领导班子配备改革后，常委分工相对独立。如果缺乏沟通交流，常委会集体决策就容易成为“书记+分管常委”的决策，势必影响常委会的议事能力和决策水平。

议题的确定程序不完善。一些地方常委会议题的确定存在随意性，主要取决于一把手的主观意志。只要书记认为重要，就提交常委会讨论；如果书记认为不重要，即使其他常委认为很重要也很难提交常委会讨论。据问卷调查显示，在回答地方党委常委会决策随意性大的主要根源时，有43%的人选择常委会议事规则、决策程序不完善和一把手不按程序办事。

二

加强和改进党的地方代表大会制度和委员会制度建设，必须坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，全面贯彻党的十七大精神，从我们党面临的新形势新任务的实际出发，坚持以改革创新的精神，切实解决好党的地方代表大会制度和委员会制度在实际运行中存在的问题和弊端，使党的各级地方代表大会和委员会更好地发挥职能作用。

（一）结合实际制定贯彻落实党的代表大会代表任期制的具体办法，充分发挥党代表的作用。实行党的代表大会代表任期制，是改革和完善党的代表大会制度的一项重大创新举措，对于进一步扩大党内民主，落实党代表对党内事务的参与权、决策权、监督权具有十分重要的意义。地方党委应着重在以下几个方面着力。

1.改进代表产生办法。代表选举是代表任期制的基础性环节。要按照和党内有关规定，改进代表产生方式，从制度设计和程序安排上充分保障党员意愿的表达，强化代表选举的群众基础。一是合理划分选举单位。二是合理规定代表结构比例。减少领导干部党员代表比例，增加工农生产一线党员代表比例。同时，调整界别代表比例，应特别划出妇女、老干部、非公企业、科教文卫等界别，进行专项推荐。三是扩大差额选举比例。调研中，一般认为党代表候选人的差额比例为30-50%比较合适。四是组织开展竞选演说。竞选演说有利于加深对候选人的了解，提高代表选举的竞争性，也有利于增强党代表的代表意识。党员领导干部应到基层选举单位参加选举，与其他候选人一起上台进行竞选承诺，接受党员的挑选。五是在有条件的地方可以试行代表直选。

2.建立保证党代表闭会期间发挥作用的制度。从各地探索实践来看，应逐步建立党代表考察、调研制度，党代表质询、询问制度，党代表提案、建议制度，党代表联系党员群众制度，党内重要情况向代表通报制度，重大决策征求党代表意见制度，代表列席党内有关会议等制度。这些制度要相互配套衔接，形成新的制度体系，保证党代表在参与党内事务和推进党内监督中充分发挥作用。

3.加强党代表的教育管理监督。党代表素质高低，直接影响其作用的发挥。各级党组织要采取有效措施加强对党代表的培训教育，增强代表履职能力。要加强对党代表的考核监督。党代表由选举单位党员选出，必须接受本选区党员和党组织的监督。比如，建立代表述职制度，接受党员对代表履行职责情况的评议。要进一步规范代表资格的确认、代表的辞职、罢免和代表资格的暂停与终止，始终保持代表队伍的广泛性、代表性和先进性。要实行党代表的动态管理。当选举单位出现党代表名额空缺时，应及时进行补选。

(二)进一步改进党的地方代表大会的组织工作，切实提高会议质量。

1.会前深入调研、广泛征求意见，起草高质量的大会报告。在起草大会报告的过程中，首先应开展广泛深入的调查研究，广泛征求意见。报告总结工作要坚持实事求是，成绩要讲够，问题要找准；报告提出规划要符合科学发展、以人为本的要求，任务目标要看得见、摸得着，有具体的保障措施。报告提交大会前，应在本届代表和新选出的新一届代表中征求意见，使大会报告的讨论过程真正成为代表参与民主决策的过程。

2.改革党内选举制度，扩大党内选举民主。完善党内民主选举制度，重要的是在制度上要有所创新，在程序上要进一步细化和规范。一是改进候选人的提名制度。改变过去那种候选人单纯由上级党委推荐提名的方式，实行上级党委提名、党代会代表联合提名以及党员个人自荐竞选提名等多种提名方式相结合，扩大参加推荐候选人的范围。二是建立健全候选人介绍制度。代表大会主席团要对新一届领导班子人事安排的要求作出说明，包括对成员素质、能力、结构的要求等。选举前，大会应采取适当方式较为翔实地向代表介绍领导班子候选人情况，可以让候选人与选举人见面，作自我介绍，谈当选打算，使选举人对候选人有一个较为完整的直观印象。三是扩大差额选举的比例和范围。地方“两委”委员候选人的差额比例可以适当扩大，党委常委候选人的差额比例也可以适当增加。四是改进选举方式。选举投票时，要保障选举人不受外界干扰。要改善填写选票的条件，保证选举人真实表达自己的意愿。

（三）试行党代表大会常任制，积极探索发挥党代会作用的途径和方式。在县（市、区）一级实行党代表大会常任制，对于扩大党内民主，推进党的领导体制改革，做到科学执政、民主执政、依法执政，具有很强的实践意义。

1.科学规范权力运行机制。试行常任制，必须按照发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用的要求，在改革和完善地方党委领导体制，理顺关系，规范权力运行机制方面进行探索。如，建立党代表行使权利的保证制度；完善“三会”授权关系相互制约的制度；规范党委会权力运行机制。通过建立健全这些制度，进一步发挥党代表大会的作用，形成常委会对全委会负责、全委会对党的代表大会负责的相互监督制约的权力运行机制。

2.进一步完善年会制。一是合理规范年会职权。确定年会职权，要充分体现党代会对本地区政治、经济、文化、社会发展和党的建设方面的重大问题的决策权，对“两委”班子权力运行的监督权。同时，要注意与人代会的职能科学划分，防止出现新的党政职能不分。二是科学确定年会议题。年会议题应根据当年的中心工作确定。议题可以由常委会提出，也可以由代表团或代表联名提出，无论以何种方式提出的议题，都要提交全委会讨论确定。三是创新会议审议方式。坚持地方党委、纪委每年报告工作制度，探索对会议报告进行论证性的审议，进一步提高会议质量。四是精简会议程序。取消大会预备会议，把大会议程、筹备工作报告在党的代表大会前的全委会上讨论通过。五是有效整合会议资源。要本着确保会议质量、统筹会议安排、提高运行效能的要求，整合有关会议。

3.加强配套制度改革。常任制要同干部人事制度改革、党内其他民主制度建设相结合，统筹部署、整体推进。既要借鉴已有的经验，又不能墨守成规，要以为依据，大胆地闯、大胆地试。要善于总结，及时完善。为了保证党代表大会常任制试点少走弯路，应加强理论研究，为实践提供理论支撑。

（四）强化地方党委全委会的职能，充分发挥全委会的决策和监督作用。要从明确全委会、常委会职责范围，理顺关系着眼，科学规范全委会、常委会的议事决策程序，努力建立一套科学化、民主化、规范化的工作机制。

1.确立和维护全委会是本级党组织领导机关的权威地位，认真落实全委会的决策、监督职能。要正确处理全委会与常委会的关系，切实纠正图省事、怕麻烦而由常委会代替全委会决策重大问题的做法，自觉抵制与民主集中制原则相违背的潜规则，改变全委会决策“走形式”的不正常现象。

2.完善全委会决策机制，发挥全委会在重大问题上的决策作用。一是要科学界定全委会的决策范围，既要防止把本应由全委会集体讨论决定的重大问题交由常委会或其他会议来决定，又要防止把一般性的问题不加选择地拿到全委会上来讨论。二是进一步完善全委会议事规则、决策程序。要改进全委会议题的确定方式，委员联名提出的议题以及党代表提案也应列为全委会议题；要适当增加全委会召开的次数；要在巩固完善全委会票决重要干部制度的同时，进一步扩大全委会票决重大问题的范围，探索建立全委会票决重大问题的具体办法。

3.改进委员会的监督机制，切实加强对常委会及其成员的监督。一要完善常委会定期向全委会报告工作制度。要明确报告的主要内容，包括执行党代表大会决议、全委会决议决定的情况，工作中存在的主要问题，需要提请全委会研究解决的重大事项等；要完善审议和表决程序，使审议报告的过程真正变成对常委会及其成员进行监督的过程。二要建立全委会对常委会成员进行民主评议制度。常委会成员要定期向全委会述职、述廉，接受全委会评议。三要保证党委委员对常委会进行质询、询问制度的落实。

（五）健全地方党委常委会工作机制，进一步加强领导班子的集体领导作用。要完善地方党委常委会议事规则和决策程序。一要建立议题管理制度。在议题产生环节体现民主集中制原则，防止和纠正重要议题不上会讨论，事务性工作反而上会讨论的决策错位问题。二是搞好决策前的科学论证。决策前，必须深入调查研究，有的必须进行专家论证、决策评估，实行公示，召开听证会。严格禁止决策临时动议，会议召开前必须将相关材料提供给常委会全体成员，进行认真准备。三要坚持集体讨论决定。在讨论发言时，应按照委员、副书记、书记的顺序发表意见，并强调对各自的观点说明理由，避免随声附和，保证广开言路，充分讨论。在决策的方式上，可以按照不同的决策内容，采取不同方式。决定人事问题，应采取无记名投票表决方式，杜绝“个人说了算”；决定经济社会发展的重大问题，应采取记名投票表决方式，表决情况记录在案，以增强常委参与决策的责任意识。

要科学确定常委会委员的职责分工。特别是要解决好专职副书记的职责定位问题。专职副书记的职责定位应放在加强地方党委领导班子建设这个大局中来考虑和把握，坚持权责一致原则，做到规范、统一。应将中央关于专职副书记“协助书记处理日常事务、受书记委托负责其他有关工作”的规定进一步细化。专职副书记的职责应由地方党委分级确定。

探索建立常委会经常性的沟通协调机制。从各地实践来看，以下三种形式都起到了较好的作用。一是由党委专职副书记协助书记组织常委间的沟通协调工作，减轻书记直接与各位常委沟通协调的工作量，有利于书记集中精力抓大事、谋全局。二是实行常委例会制，每周召开一次常委会，交流工作情况，对一些重要问题进行务虚。三是改书记办公会为党政领导“碰头会”。碰头会的组成人员可以是“3＋X”，3即党委书记、兼任行政正职的副书记、党委专职副书记，X可以根据碰头会议题，由相关常委参加，对涉及当地经济、社会发展全局的工作进行沟通协调，增强常委会领导经济社会又好又快发展的能力。