韩国住房政策的历史演变及启示

作者简介：

康青松(1968-)，吉林延吉人，韩国国立忠北大学国际经营专业工商管理博士，研究方向为经营战略、韩国经济及企业。

摘要：韩国的住房政策具有较强的政府主导型特征，政府不仅对住房市场进行了积极的政策调控，而且还直接参与了住房建设。尤其对低收入阶层的住房问题，韩国政府采取了政府直接投资和建设的政策。这一政策为韩国于2002年实现100％的住房普及率做出了积极的贡献。借鉴韩国住房政策的成功经验，对我国住房保障体系的建设具有重要的现实意义。

关键词：韩国；住房政策；政府主导；启示

中图分类号：F276.3

文献标识码：A　文章编号：002-0594(2009)04-0047-05　收稿日期2008-11-10

住房问题是涉及民生与社会和谐的重要问题，但是在我国进行住房市场化改革过程当中，过分地强调了住房的商品性，而忽视了住房的公共保障性，造成对弱势群体的重视不足、制度建设滞后、房价严重脱离收入水平等诸多问题。我国近邻韩国从20世纪60年代开始把住房问题视为涉及公共利益的重要问题，并通过政府的直接参与较为有效地解决了住房问题。因此，通过考察韩国住房政策的历史演变过程，特别是在住房问题上政府所起的主导作用，并借鉴其成功经验，对我国住房保障体系的建设具有重要的启示和现实意义。

一、韩国住房政策的历史演变

韩国的住房政策是从20世纪60年代开始实施的。因为20世纪50年代的韩国经历了朝鲜战争及其战后持续的国内政治、经济局势的动荡不稳，致使政府无法进行有序的经济开发，更无暇顾及居民的住房问题。

(一)20世纪60年代――政策准备期

1961年朴正熙掌权以后，韩国政府制定了第一个《经济开发5。年计划》，把促进住房建设和供应，加大政府对住房市场的参与等内容，纳入该计划之中。1963年，颁布了第一个关于住房的法律――《公营住宅法》，明确了公房的供应对象，即无房户、低收入者、灾民等。此外，为了扩大公房的供应、解决住房建设资金短缺的问题，成立了大韩住宅公社(1962年)和韩国住宅银行(1967年)等两家国有公共机构。

这一时期，由于韩国的产业发展处于工业化起步阶段，政府投资又倾斜于产业基础设施的建设等原因。政府对住房建设方面的实际投资非常有限。从1965年到1969年，共建设45.9万套住房，其中政府公共机构(大韩住宅公社和地方政府公共机构)所占比重只有18.4％，而81.6％的住房是由民间建成的(参见图1)。此外，住房投资占GDP的比重也只有2.3％。

总而言之，韩国在此期间并没有实现大量供应住房的政策目标，只是在机构、制度、法规建设等方面，做了一些准备。

(二)20世纪70年代――制度建设期

进入20世纪70年代以后，具有真正意义的住房保障体系的建设得以开始。这一时期工业化进程的加快使大量农村人口涌入城市，致使城市的住房不足问题日显突出，住房普及率也呈现下降的趋势(参见图2)。为此，韩国政府于1972年提出了“一户一住宅”的政策口号，并制定《住宅建设10年计划》(1972-1981)，把解决住房问题纳入到长期的战略目标之中。作为配套法规制定了《住宅建设促进法》(1972)、《关于国民住宅优先供给的规定》(1978)等法规，确立了以多渠道建设住房、公共机构重点建设小户型住房、构筑量产体系等为内容的住房政策的基本方针。还具体规定公房、商品房的供应办法，特别是通过指定公房的优先供应对象，照顾了无房户和低收入阶层。

进入20世纪70年代后期，为了抑制房价和住房投机行为，韩国政府出台了《商品房上限价政策》、《8.8抑制不动产投机措施》等政策。此外，还导入了“住宅请约制度”(1978，住房认购储蓄制度)，该制度是居民购买商品房之前，在韩国住宅银行开立专门账户，并每月存人一定金额的住房认购定金，而政府根据“请约金”的缴付情况、年限以及其它条件来决定购房优先顺序的制度。另一方面，为了有效地开发、供应住宅用地及工业用地，1975年韩国政府成立了又一家国有公共机构韩国土地公社。 从1970年到1979年，韩国共建设176.1万套住房，其中国有公共机构所建住房占总套数的比重达29.7％。公共机构为增加住房供应、稳定房价，做出了积极的贡献，特别是在房价上涨、投机盛行的1977～1979年间，这一比重分别达到38％、38％和47％(参见图1)。此外，20世纪70年代住房投资占GDP的比重与20世纪60年代相比。增加一倍，达到4.8％的水平。

(三)20世纪80年代――制度成熟期

1981年，为了解决政府公房和廉租房建设资金的不足，韩国政府设立了国民住宅基金，该基金来源于国民住宅债券、“住宅请约金”、捐款等。另外。为了更好地解决产业工人等低收入群体的住房问题，出台了关于“小户型住宅建设义务比率”的政策，要求在商品房建设当中小户型住房(60m2以下)所占的比重不得低于50％，并于1984年颁布《租住房建设促进法》，开始了廉租房的建设。

另外，韩国政府以大量供应住房为目的，于1988年开始实施了《200万户住宅建设计划》(1988-1992)，韩国由此进入“住房大量供应时代”。该计划最大的特点是根据不同收入阶层的具体需求对投资主体、供给对象进行了细分化，如对最低收入阶层采取由政府负担85％的投资，建设永久租住房的政策，而对低收入阶层采取由国民住宅基金出资建设租住房和小户型公房的政策。《200万户住宅建设计划》的实施不仅重点照顾到了低收入阶层的利益，还考虑到了高收入者多样的需求。(参见表1)

此外，作为配套措施还修改了不利于房地产市场多样化发展的一些政策。如20世纪70年代制定的商品房限价措施，虽然对抑制房价和投机起到了积极的作用，但该政策不利于满足消费者对住房的多层次需求，特别是制约了住房的高档化发展。因此，韩国政府于1989年导入了“成本联动制”，此项政策是根据地价、建设成本等成本因素指导房价的制度。进入20世纪80年代后期，相对于土地投机行为的盛行，韩国政府出台了《地价公示制度》(1989)，要求每年对指定地区的地价进行调查。并予以公布，而新建住房的地价根据邻近地区的公示价格进行核算。

从1980年到1989年，韩国共建设263.4万套住房，建设总套数比20世纪70年代增加了49.6％，其中国有公共机构所建的住房占总套数的比重高达49.1％(参见图1)，而且住房投资占GDP的比重达到5.1％。但因政策效应没有得到完全显现，整个20世纪80年代的住房普及率还是停留在70％左右的水平(参见图2)。

(四)20世纪90年代以后――政策调整期

进入20世纪90年代以后，得益于《200万户住

宅建设计划》(1988-1992)的完成和《新经济5年计划》(1993-1997)的实施，韩国的住房难问题得到了根本性改善。并且，住房价格也开始出现下降的趋势，如扣除物价上涨因素，1996年与1991年相比，住房价格实际下降43％(Kim,2007)。在《200万户住宅建设计划》实施期间，共建设281.2万套住房，住房普及率也从1988年的70.9％，到1992年升至76％(参见图2)。另外，1993年金泳三执政后实施的《新经济5年计划》期间内，共建设住房312.5万套，建设总套数比《200万户住宅建设计划》期间增加了11.1％。

1993年开始，金泳三政府对往届政府一贯坚持的政府主导型经济政策调整为重视市场调节。在住房政策上，政府减少对住房市场的直接参与，加大了对民间企业的支援。但是在扩大供应、稳定房价、低收入阶层的安居等方面，总体上还是延续了20世纪80年代住房政策的基本方针。此外，为了制止房地产交易当中出现的偷漏税和投机行为，于1995年颁布了《不动产实名制》。

然而1997年突如其来的亚洲金融危机给韩国经济造成了沉重打击，住房市场陷入了前所未有的低谷，大批的建设企业因有效需求不足、商品房积压、资金周转困难而陷入困境。仅在1998年，住房建设企业的破产率就达到了14.3％，住房建设套数比上一年减少了48.7％，房价、地价也出现大幅度下跌的情况(Kim，2007)。为了避免重蹈日本泡沫经济崩溃以后经济陷入长期低迷的覆辙，韩国政府陆续出台了搞活住房市场的诸项措施，如加大政府对住房建设的资金支援；减免房地产转让所得税、取得税、登记税等；放松对转卖住房的限制，放宽对“请约”资格的审查等措施。此外，于1997年废止了“小户型住宅建设义务比率”，还取消了除首都圈(首尔、京畿道)以外的商品房限价措施，进而到1998年在全国范围内取消了上限价政策。

从1999年下半年开始，韩国经济呈现复苏迹象。但是在金融危机期间住房建设总量不足的情况下，随着经济复苏所带动的新需求增加和潜在需求的爆发，使住房价格开始出现攀升的趋势，进而激化了低收入阶层住房难的问题。2001年和2002年的房价涨幅分别达到了9.9％和16.4％(Kim，2007)。为此，2001年韩国政府对1998年提出的《建设5万套国民租住房计划》进行了修改，把原定目标调整为，到2003年建设20万套国民租住房。在此项计划里把受惠对象定为，收入水平达不到上一年度城市劳动者平均家庭收入的70％(10年型)或50％(20年型)水平的无房户，另外，建设资金的70％由政府和国民住宅基金负担(参见表2)。从1998年到2002年，韩国政府实际共建设11.9万套国民租住房。

从1990年到2002年，韩国共建设740.4万套住房，年平均达到57万套，比20世纪80年代的平均水平增加了1.2倍。住房投资占GDP的比重实现了历史最高水平，达到6.7％，比20世纪80年代增加了31.4％。住房普及率也从1990年的72.4％，到2002年超过100％，达到100.6％的水平(参见图2)。

二、韩国政府住房政策的评价

国外的住房政策大体上可分为两种，即自由市场模型(美国、澳洲等国)和福利国家模型(瑞典、挪威等国)。自由市场模型的支持者主张，住房是私有财产，住房问题应由国民自行解决，并否认住房的公共福利性特点。他们强调市场是优化资源配置的最佳手段，住房的供需和价格应由市场来调节，并反对政府直接参与住房市场。而福利国家模型的支持者主张，住房有别于一般消费品，是每个社会成员必须拥有的公共财产，拥有最基本的适用面积住房是公民都应享受的基本权利。但在市场失败或市场不完整的条件下，低收入阶层的上述权力得不到满足，这是因为市场上的供应主体不会牺牲自身利益去建设无利可图的住房。另一方面，低收入阶层不仅无财力去购买高价商品房，也不具备生产要素自己去建房。因此，福利国家模型的支持者主张，低收入阶层或弱势群体的住房必须由政府来负责解决。

而韩国的住房政策介于自由市场模型和福利国家模型之间，近似于日本的住房政策(Kim,2000)。就福利国家模型的特点而言，首先，由政府直接组织和参与了大规模的住房建设，如《200万户住宅建设计划》实施期间，政府公共机构所建的住房占总套数的比重达到了37％：为中低收入阶层所建的租住房、公房，其中60％以上的资金来自政府拨款或住宅基金；2001年实施的《20万套国民租住房建设计划》，其政府投资已达30％。其次，政府通过制定相应法律和法规积极参与了住房市场。如通过制定《公营住宅法》(1963)、《住宅建设促进法》(1972)、《租住房建设促进法》(1984)等法律、法规，大大促进了公房、廉租房的建设。另外，又以抑制投机、稳定住房价格为目的制定了《商品房上限价政策》(1978)、《住宅请约制度》(1978)、《地价公示制度》(1989)、《不动产实名制》(1995)等政策，积极干预了住房市场。最后，成立由政府直接管辖的有关住房建设的国有公共机构，如大韩住宅公社和韩国土地公社。

就自由市场模型的特点而言，从60年代到70年代，因政府的政策侧重于发展工业，且财源也捉襟见肘的情况下。政府在住房建设方面所做的作为非常有限，大部分的住房建设实际上是由民间完成。另外，进入20世纪90年代以后，随着经济的发展和居民收入水平的提高，居民对住房的需求呈现出多样化、高品质的特征。为适应这一变化，韩国政府于1993年对政府主导型住房政策进行了调整，采取简化各种行政审批手续、放宽各种规制、加大政府对民间企业的支持等措施，开始实施以市场调控为主的政策。

综上所述，韩国政府在不同的经济发展阶段，选择性地运用了福利国家模型和自由市场模型。但纵观其政策的演变过程。韩国政府始终没有放弃低收入阶层的住房应由政府来解决的这一基本原则。

当然，韩国的住房政策在发展过程中也存在各种问题和不足。具体表现在：首先，缺乏政策的延续性和独立性(Kim，2000)。由于各届政府把住房政策当作政治手段(如拉选票)加以利用，所以造成过度强调量化指标、缺乏政策的延续性等问题。另一方面，在特定时期住房政策又成为发展经济或克服危机(亚洲金融危机)的政策手段，未能保持住房作为公共福利手段应具有的政策独立性，从而导致房价暴涨。加剧了低收入居民的住房困难。其次，政府对住房市场的一些直接干预措施。限制了市场对资源配置的调控能力。如户型的限制、限价措施等，制约了住房建设的多样化。造成住房供应上的结构性矛盾，不仅使一部分有效需求(安居目的以上的需求)未能得到满足，另一方面又造成小户型过剩的问题。最后，政府的租住房因保证金、租金、管理费过高，未

能切实地解决低收入阶层的住房问题。另一方面，即使有经济承担能力的居民也因租住房的户型不合理、选址偏远、“劣等感”等原因，而另寻它处，从而造成了政府租住房空置、资源浪费等问题。

三、对我国建设住房保障体系的启示

我国住房政策的形成和发展大体上可分为两个阶段，即1978年之前的福利分房时期和1978年以后的住房商品化改革时期。纵观我国住房制度的发展过程，尤其是在商品化改革时期出现了诸多问题，如政策法规等制度建设的滞后、对弱势群体住房保障的重视不足、房价与收入水平的严重倒挂等问题。在这些方面，韩国住房政策的演变过程和经验给我们以重要启示。

(一)明确政府在住房保障体系建设当中的作用和责任韩国的经验告诉我们，政府对构筑住房保障体系应具有不可推卸的责任和义务，特别是在解决社会弱势群体的住房问题上更应如此。但是在我国住房制度的改革过程当中过于强调了住房的商品化和市场化，而忽视了住房作为公共保障手段应具有的地位和作用。所以，在目前房价与居民收入水平严重脱离的情况下，政府首先应明确住房的公共保障性特征，以普通居民和低收阶层买得起房、住得起房为原则，挤出“楼市”泡沫，促使房价发生理性回归。为此，政府应当加大对住房建设，特别是廉租房、经济适用房、限价房的资金投入。住房供应总量的增加不仅对房价上涨能够起到很好的抑制作用。而廉租房、经济适用房等的扩大供应，还有利于解决住房供需上的结构性矛盾，从而实现政策双赢的目的。

(二)加强立法和配套体系的建设加紧拟定关于住房的法律、法规，从而明确住房的概念和公共保障性以及政府应尽的职能和义务：加强对住房投机行为的立法，强化政府在抑制房价和投机方面的监管职能；加快建立个人信用、公积金、收入、财产(房产)等情报系统，使政策的执行和落实有明确的依据，这一情报系统可以考虑纳入“国家金卡工程”当中。

(三)保证住房政策的相对独立性过度地强调房地产的关联效应。从促进经济发展的角度出发推进住房制度改革，势必忽视住房所应具有的公共保障性质，造成房价暴涨的严重后果，韩国的经验也验证了这一点。而在我国住房体制的改革过程当中，恰恰也出现了这一失误，房地产一度成为扩大内需、发展经济以及增加财政收入的手段，从而制约了政府适时地出台相关政策。致使房价暴涨，加剧了弱势群体的住房困难。因此，政府应正确处理经济发展和住房保障两者之间的关系，不能以牺牲居民住房为代价来换取经济的发展。

(四)设立专门机构。负责建设和管理公房、廉租房公房、廉租房的建设具有投资效益低的特点，特别是廉租房的建设不仅投资回收期长，而且建成后还需要持续的后期管理。因此，作为一般的企业都有可能回避这类住房的建设。而韩国的成功经验告诉我们，国有公共机构(或企业)不仅有义务和责任承担民生问题，并且在此问题上还可以起到一般民营企业所发挥不了的作用。所以。有必要在我国各地现有的国营建筑企业当中，选择资质好、资金实力较强的企业，承担廉租房、经济适用房、限价房的建设，并对这些企业给予一定的政策、资金等方面的支持。

(五)扩大资金筹措渠道以每户家庭为单位。对拥有一套以上住房或其他房产的个人，可以根据其面积、价值，以累进制的方式征收财产税。另外，通过发行住房债券或彩票，扩大住房建设资金的直接来源也是一种行之有效的办法。

(责任编校　万小妹)