行政听证中的“霍布森选择”与程序正义

摘 要：行政听证制度已经发展成为我国当前一种最具代表性的体现民意、实现公众权利的方式。但是，在实践的过程中也显现出了局限性和诸多问题。看似公平合理的行政听证程序，由于不完善的程序而实际上已陷入了“霍布森选择”的怪圈。跳出这种怪圈的几点对策是：听证目标纠偏；保证听证会的公开性、公正性；突出行政听证程序的自治性。

关键词：行政听证；程序正义；霍布森选择

中图分类号：D523 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）35-0028-02

一、行政听证中的“霍布森选择”

1.“霍布森选择”是一种假民主，是政治腐败的表现

“霍布森选择”源于一个典故，1631年英国剑桥商人霍布森从事马匹生意，他说他的马很多，买主可以随便挑，但是马圈就有一个小门，高大的马都出不去，能出去的都是瘦小的赖马。表面上，这看似是一个合理的买卖，是个大选择，但是实际上还是符合卖者利益的决策，实质是小选择、假选择、形式主义的选择。

在行政听证领域中，“霍布森选择”的现象也时有发生。行政听证作为公众参与政府决策的一种民主形式，在我国发展得还不够完善。究其产生的原因还得归结于不完善的听证程序，即“尽管有一种关于正确结果的独立标准，但是由于人类有限理性所决定，还是可能因为某些偶然的因素而使我们偏离正确的结果，我们无法设计出一种程序以确保正确结果会万无一失地实现”[1]。如果将这种不完善的行政听证比作“霍布森选择”，那么决策部门是卖者，公众是买者，听证中的各项议题或决策可以比作代售之马，而决策部门的自身利益便是那扇门，最终通过的方案则是买者并不满意的羸弱之马。虽然有外在的制度约束，但是政府公务人员的价值观、主观意识等都会对公共政策的制定和执行产生影响。如果利己主义、地方主义价值观居于上风，就会使决策偏离正确的方向，从而忽视社会的公共利益，易于将这种民主的方式作为他们谋利的工具，也就容易滋生政治的腐败行为。

2.“霍布森选择”在行政听证中的表现形式

第一，决策部门提前确定方案，使听证形式化。行政听证可以说是政府和公众共同参与公共事务，达到公共利益的有效手段。真正的参与应将公众置于紧贴议题的位置，而在实际听证过程中，公众对政府的决策或是议题，往往并没有深层的了解，结果是处于与议题较远的位置。有些听证甚至是在政府决策敲定的情况下进行的，公众不是在政策的制定或是酝酿阶段就介入其中，因而难以提出申辩或是建议。就像“霍布森选择”里的买者，在霍布森看似合理的宣传下，都去买他的马，而实际上选择没那么自由，只能受制于马厩的门。公众参加听证会仅仅是停留在“听”的程度上，没有发挥应有的作用。

第二，由决策部门指定参加听证会的主要人员，使听证会在自己的掌控之中。听证会作为公众与政府交流的一个平台，与会的人员如公众代表、主持人、政府代表、专家等均属于听证会的成员。其中公众代表和公众的关系最为密切，公众处于中心且与议题直接相关，他们拥有平等的机会去影响政策过程和决策结果，但是这种作用的体现大多借助参会的公众代表。而在我国，听证会的主要人员往往由决策部门来指定，这就难免带有明显的部门化倾向，同时也缺少一种公正的程序来对这个过程予以监督，从一定的程度上来说，有失公正。程序的公正要求由无偏见的人作为听证主持人，由寻求公众利益为目标的人作为公众代表，所以作为一种平衡社会各方利益的制度，听证主持人的中立和独立是关键所在，听证代表的科学选择也是重中之重。

第三，根据听证结果，对原方案只作局部的、有限的调整。听证的目的往往是做出符合民意，合乎公共利益的决策，但是目前，听证给人的印象仿佛就是一种形象工程。大张旗鼓地召开听证会，听证的过程不管是否存在激辩与质论，不管听证结果是否有用。多数还是按照决策部门原定的计划进行，即便有改动，也只是做些有限的调整，没有质的变化。实际上，公众只是在参与而没有参与的实际效果。按照决策自治来看，决策的结果不是产生于程序之前或程序的协商过程中，而是由程序协商的结果最后决定。

二、行政听证中存在“霍布森选择”的根源

1.部门利益的驱动

从利益谈起，理性的“经济人”假设和个人方法论认为，人在行为上是自利的，都有满足自己需求的行为动机，集体行为也是个体行为的集合，一切社会现象都应从个体的角度去寻找动因。在布坎南看来，“集体行动被看成是个人在选择通过集体而不是经由个人来实现目的时的个人活动，政治被视为不过是一系列过程。”[2]在研究公共选择问题时，不管产生总体结果的过程与结构多复杂，个人都是最终的决策者、选择者与行动者。就像行政听证过程中的“霍布森”现象，行政人员对听证会了解，但是却不够重视，忽视公众的地位，而且对公众的建议敷衍了事，最终还是维护本部门的利益。行政人员和公众的对话权不平等，甚至认为有控制公众的特权。就像霍布森一样，借着合理的幌子，来打自己的小算盘，谋求自己的利益。

2.寻租心理的驱使

寻租理论的实质就是在追求其既得利益，主体行为者（政府部门、行政人员、利益集团等）凭借政府对经济的干预，借助这种垄断、限制手段来谋取其中的利益，同时借助政府的庇护，而是这种谋求利益的行为看似合情合理。在行政听证的过程中也会因政府寻租行为的出现，而使听证丧失了本应有的意义与结果。其一，政府主动寻租，即政府或是行政人员借助于权力优势，在传达或是表述政策时，谋求自身的利益。其二，政府被动寻租，即利益集团借助于特殊的经济优势或是影响，对政府施加压力，使政府制定的政策符合他们的利益追求，政府俨然已经成为了利益集团的工具。其三，政府的无意识寻租，即政府行政人员介于知识水平，职业素养的差异，在制定政策或是表达政策时，会意外地出现使某些利益集团或是他人获益的效果[3]。鉴于寻租理论的这些特点，也是行政听证过程中，出现霍布森选择的根源之一。

3.精英意识的影响

精英理论可以追溯到古希腊柏拉图的“哲人政治”思想。精英理论认为，社会的统治者是社会的少数，他们在智力、性格、能力、财产等方面超过大多数被统治者，对社会的发展有重要影响和作用[4]。那么，在政治生活领域起主导作用的政府部门人员或是领导就可以相应地称之为政治精英。他们借助于地位赋予的权力，再加上自身的政治素养，在政治领域的活动，也就相应的占有主导地位。虽然不能将政治与社会的互动看成是统治精英对非统治精英的单方面统治，但是在这个互动环节中，非统治精英即公众社会，明显处于劣势。政府部门人员将自己视为政治精英，加之身处社会的高度认可，相对于公众而言，有优越感，往往倾向于有代替公众行使决策权的心理优势。政府相关部门组织行政听证会议，符合民主的发展趋势，但是在听证过程中，公众的主体地位明显处于劣势。

三、程序正义：遏制“霍布森选择”的有效途径

1.由“零和”到“共赢”：听证目标的纠偏

在行政听证中，政府和公民作为互动的双方，应该寻求的是双方利益的共融，即社会的公共利益，不应以损害一方的利益而使对方获益。作为听证制度的主体性参与者，应该将目标定位于双方的获益，实现共赢，而不是单方的利益专享。

程序的运用，目的就是在相对公平、民主的状态下，实现公共利益。经过合理的程序，既保证政府决策的有效制定又符合公众的利益诉求，达到共赢的状态，用程序保证公正。行政机关或是行政人员就应该注重听证目标的纠偏，带着一种维护、寻求整体利益的意识，而不是只注重本部门或是个人私利，而对公众社会的整体利益造成损失。即使有这种获益的想法或是行为，获得的也只是一种短期的利益，不能得到长期的收益。

2.为程序立法：保证听证程序的公开性、公正性

为程序立法就是要实现公共政策执行过程中有法可依，符合既定要求，在合法化的基础上，实现正义性。我国的听证制度自实施以来，制度上对其的规定只是散见于具体的行政部门法或地方规范中，并没有一部专门的法律和相应的实施细则，而且这些规范大多是分散的，缺乏统一性和整体性。那么在程序上来说，随意性与自主性就相对要大，这严重影响着行政听证的实施。

行政听证作为一项重要的行政制度，是体现公民权利和维护公民利益的途径，而程序则是其保障。所以，行政听证也应从法制上对程序来完善，实现程序的正义，保证听证公正的有效。就像我国学者季卫东所说，“在一定条件下，把价值问题转化成程序问题来处理也是打破政治僵局的一个明智选择。”[5]通过程序上的设置来维护公民权利，实现公共利益。但是面对行政听证程序存在的诸多问题，只有通过加强法制建设来加以克服，有了统一的法律规范，听证过程各环节才会受到制约，才能受到有效监督，使听证在程序上保持公正、公平，使公众利益得到维护。

3.突出行政听证程序的自治性

程序自治，即意味着决策的结果不是产生于程序之前或程序的协商过程中，而是由程序协商的结果最后决定[1]。只有经过法定程序的公共决策，通过公民之间理性协商取得共识，才可以做出决策。任何经过程序的决策，都具有法律的强制性。这就涉及到了正式听证制度，正式听证可以说是有一个对其执行程序、代表选举、信息反馈等做出统一规定的纲领性文件。只有正式听证才能保证政策方案选择的规范性、公共性，我国的行政听证虽多以正式听证居多，但是有时候往往是冠以正式之名，而在实际的执行过程中存在着不足之处。因而，推行和强化正式的听证制度是有必要的。

第一，正视公民代表的地位。公民作为听证会参与的主体及其特殊群体，政府或决策部门在举行听证会议时，应对公民代表的地位与权利给予充分的认可和肯定。以实现公共利益作为宗旨，对其提出的意见与建议也给予充分的重视。听证会是双方的质证和辩论，而不是将公民的参与流于形式，做做样子。

第二，建立回应机制。听证会结束后，应根据质证和辩论的记录做出决定。对于公民代表的各项意见，能否采纳，都应给出一个合理的解释。而不只是，在听证会上说说和听听而已。当前我国往往重视的是听证的形式，忽视结果。

第三，加强监督审查。听证会的目的是使政府的决策更符合民意，满足广大人民的利益。听证会召开了，政策制定了，对于该过程和取得的效果都应有相关的部门进行监督，客观公正地保证当事人的利益。

参考文献：

[1]李建华.公共政策程序正义及其价值[J].中国社会科学,2009,(1).

[2]文建东.公共选择选学派[M].武汉:武汉出版社,1996:18

[3]邓小红.寻租理论下的政府行为[J].合作经济与科技,2010,(6).

[4][意]加塔诺・莫斯卡.统治阶级[M],贾鹤鹏,译.南京:译林出版社,2002:100.

[5]季卫东.法律程序的意义――对中国法制建设的另一种思考[J].中国社会科学,1993,(1).