公共云服务:新公共服务的未来图景

摘 要：近年来，我国多元地方政府和中央部委各自为战，跨区域跨部门的电子政务系统彼此设防，各方资源投入日益增多但却陷入互动匮乏和交流不畅的信息孤岛之中，公共服务质量不尽如人意，服务公民的目标受到制约。信息化时代应以全方位预防危机和为民众提供个性化服务为要义。公共云服务利用信息技术打破行政层级束缚和避免本位主义，整合中央、省市县等地方政府资源和中央部委职能，通过中枢系统搜集、整饬和处理信息，促进地方公营机构与私营部门深入合作，及时为民众提供方便快捷的个性化服务，是新公共服务的战略发展方向。

关键词：公共云服务；协同治理；云计算；电子政务；新公共服务

中图分类号：D63-3 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）01-0047-03

多元地方政府和行政部门构成服务民众的全方位覆盖体系，成千上万个政府机构相互依赖、彼此合作、形成政策网络，在信息化蓬勃发展和公共服务需求增多的情况下，向民众团体及个人提供多样化的云服务成为必要。但基于工业化基础的政府往往喜欢服务大顾客却疏于理会普通公民，洞察了政府的这一偏好，登哈特呼吁“服务于公民而不是服务于顾客”，[1]公共云服务为新公共服务的实现提供了契机，其信息沟通和互通互联特质，打破了地域分割和部门间的行业鸿沟，拉近了多元地方政府、不同行政部门甚至多个国家的距离，有利于实现大一统和密切合作的协同治理格局，为每位国民提供方便快捷的规模化服务或个性化的定制服务。

一、公共云服务的缘起及功能

1.概念解析。云服务（Cloud Service）是指将不同位置、不同距离的计算机资源连接，通过网络中枢收集信息、意见反馈，并结合实体服务系统对资源统一配置，为顾客团体和个人提供个性化的定制服务。公共云服务（Public Cloud Services）是借助信息技术的拓展，优化利用政策网络中的多个行政部门和地方政府的资源，以法治环境为依托，减少中央的权威式干预，基于平等自愿订立契约并推举某一公共机构为信息处理中枢和协调机构，建立快速收集信息和迅速反馈的系统平台，为每一个公民和公共团体提供便捷的个性化服务的公共服务模式。处于关键地位的中枢机构，并非仅遵循当前的行政权威模式，而是在平等协商和自觉自律基础上确立信息收集、处理和决策机制。

公共云服务是基于云服务的智能化系统，体现新公共服务的特质，整合跨区域跨部门跨层级的行政资源，对公民个人的偏好和需求做出实时预判，并根据集聚的估测图景，随时随地为公民提供规模化可移植或个性化不可复制的服务。其一，公共云服务并不同于计算机技术中的云服务，而是扩展乃至整合政府、社团等公共资源，使之服务于民众的网络系统。公共云服务平台打破了省、县市等地域分割和画地为牢的壁垒，清除了中央部委、地方部门的职能藩篱和陈规陋习，实现了地域与部门的跨层级资源整合；其二，公共云服务并非仅整合政府资源，而矢志于服务民众个人和保障公正平等。公共云服务破除了政府偏好大顾客的陋习，致力于强化民众博爱自省理念，以公正平等理念开启民智，保障民众的知情权，督促个人知晓自身责任和各项权利，为民众提供个性化服务。

2.环境渊源。公共云服务有其特定的产生环境。中国政府管理有科层制和条块分割的烙印，区域合作成效不明显；彰显政府服务质量的电子政务陷入信息孤岛之中，政府与公众之间信息不对称，规模化的公共产品供非所求或毫无差异。网络时代要求政府打破区域分割，为民众提供个性化公共产品。诞生于信息化时代的云计算（Cloud Computing），成为公共云服务的践行基础。美国国家标准与技术研究院（NIST）定义“云计算是一种普遍存在、方便快捷、按需服务的网络模式，它以计算机信息池优化资源配置，在网络、服务器、储存、服务等方面资源共享，以极少的管理工作提供服务，以最小的代价与供应商互动”。[2] 云计算可通过计算机网络搜集、整理、反馈信息，提供动态的可扩展收缩的服务，是虚拟和现实服务结合的承载平台。

公共云服务可以资源存储、规模供应、按需定制、伸缩自如，根据公民的需求动态变化提供服务。其擅长于整合电子政务系统，让省县市、部委等行政部门各自扮演不同角色，整合不同目标为协商一致的公共利益，培育服务人员的使命感和责任心，让不同节点都汇聚于中枢系统，为民众提供多样化服务。进而言之，公共云服务平台还可整合跨区域跨部门的不同省或县市或部门的行政资源，使之协同一致提供按需服务的公共产品。

3.模型建构。工业化时代的法治环境并不能超越，要取其精华并以之为基础。公共云服务平台中的政府注重谋划创意和实施决策，简单服务通过公共服务外包方式进行。政府集中精力进行政府网站的服务职能整合，破除信息系统中的诸侯林立和互不兼容现状，通过精细化服务颠覆工业文明的抹杀个性的服务，根据情形调整状态，以应对一对多或多对多的需求。当前城乡矛盾、环境污染、区域发展不均衡、条块纠纷部门争议引发的政策冲突等问题对国家发展形成束缚。公共云服务平台的信息共享、及时沟通、协商民主、有效配合、优化配置、应对有方，将有助于化解难题。

下图模型中仅以中央、中央部委及其直属机构、省级政府及其隶属机构为观测点，意在见微知著。图中实线代表有上下级关系或部分职能覆盖而能彼此影响的部门，虚线代表无隶属关系而只能通过其他途径互相影响的部门，在打破科层制和条块分割、民主平等的语境中甄选出信息处理中枢，通过整合资源建立公共云服务平台。

4.实际效用。公共云服务平台尊重地方和行政部门意志，实现了多元化的全方位的参与合作。“中央的政策设计与制度变革，受到地方政治影响力和经济利益的制约”，[3]中央与地方权力此消彼长，政府体系内部共生共荣。就信息对称角度而言，高层未必明了基层民众的真正诉求，社区和乡镇最知晓公民的实际需要，故基层公务人员的参与至关重要，这相当于云计算的多个终端，应简化基层上报程序，配专门人员对信息进行搜集整理。公共云服务平台可首先促成政府网站的兼容整合，与民间保持互动和及时获知民意诉求；其次是地方政府和中央部委行政人员的精诚合作，实现公有云和私有云的有效结合；最后是信息化服务中的公私部门合作提供多样化产品，实现“多对多”的规范化和个性化服务，规避信息错谬和服务错位现象发生。

公共云服务平台以网络时代为契机，尊重地方利益和个性化需求，在彼此信任的基础上，将中央政府和地方政府联结到一起，经历信息收聚集成、互动互换、中枢处理、个性化服务程序，整合配置资源并直接对应民众需求，使个性化服务公民成为可能。

二、公共云服务：网络时代的行政资源整合

1.整合跨区域地方政府资源。中国各地方和部门间跨层级交流并不多，电子政务网站更是“各自开发和缺乏统一管理，资源难以充分利用”，[4]政府间合作的效果可想而知。公共云服务平台通过技术手段联结地方政府，公共云服务倡导地方政府建构与民众顺畅沟通互动的机制，以整体协同理念和群策群力方式集聚力量，建立事先沟通机制协调地方政府间矛盾，在尊重的基础上有效调动跨区域政策网络中的行政资源，聚合力量为民众提供服务。

2.兼容跨部门中央部委资源。当前我国的部委资源并未达到有效配置，各部委、各省市间信息不对称，公共云服务可以通过系统兼容和信息沟通改变这种状况。首先是正本清源，政府不同部委和多元地方部门乃至地方政府可实现跨部门信息共享和实时互动，实现有效沟通和资源有效配置，减少错谬的发生和信息冲突的几率；一旦出现问题则及时可获取民情民意，避免民间消息早已沸沸扬扬而政府却一无所知现象的发生，甄别获取正确答案并统一口径，迅速协商和解决问题，将损失降低到最小程度，让谣言在阳光下失去生存土壤。

如我国频频发生的公共安全和健康卫生事件牵涉多方，多个中央部委和地方政府部门疲于应付而收效甚微。公共云服务通过信息公开打破层级和条块束缚，以平等信任促成政府间同心协力、摒弃成见和共同合作，从而形成一致连贯的信息搜索和随时服务的网络体系。

3.重组超越层级的行政资源。官僚制有扼杀下级自由和忽视局部利益的缺陷，有导致地方政府难以发挥自身积极性的可能。韦伯对科层制的缺陷有深刻的认识，故提出打破层级神话和实现组织重构，但在工业化时代超越条块和层级还难以付诸实践，公共云服务平台的出现则可将之变成现实。

公共云服务要有多元中央部委（含直属机构）、地方政府（含政府部门）的平等信任和资源整合，要有中央的秉持公义、程序公正和开阔胸怀作保障。由于历史原因及封建思想作祟，行政层级观念固化于民众和行政人员思维中，形成阻滞地方自治的借口和质疑民众素质的托辞。我国中央部委和地方政府之间职权交叠，政府部门间职责分工也交叉，超越层级则成为需要。我国应把握机遇，破除工业时代的条块和级别束缚，实现按需服务的飞跃。

4.整饬政府网站的信息资源。公共云服务擅长于整合电子政务系统，使之重新焕发生机。当前政府网站间的合作并不容乐观，信息孤岛现象比比皆是，甚至有滞后网站迟迟不更新。自2005年“中国政府网”试运行以来，随着网站的逐步推进，信息承载量逐步增多，类别也日益清晰，但反馈系统仅增加了编辑信箱，缺乏进一步的沟通平台，单纯通过在线访谈毕竟限制了时间和地点，无法进行随时随地互动。

公共云服务建构的国家层面的信息共享平台，可整合省级政府网站、实现省市县跨级别信息整合和融通。 “要确保整个资源在共享中能够有效地为用户提供服务，就必须确保各个资源提供者之间、各资源提供者与用户之间构建有效的信任关系。”[5]公共云服务通过信息反馈和信息及时公开，建构资源提供者与用户间的信任关系。在公共云服务平台，中国政府网应与地方政府网站、各部委各部门网站有效沟通，在安全和信任的基础上，保护政府私有云的权益，实现混合云的定位分明和有效服务。

三、公共云服务：个性化服务的实现

1.听取舆情民意，培育公民参与和监督精神。国家应倡导多元化发展，听取民意、尊重人性、减少灌输和干预，广泛吸纳普通民众参与公共事务，减少民众用脚投票的机会，使公民基于公共利益热爱国家和奉献社会，使公民生活在积极参与、有效监督、民主协商的公义环境中。

笔者认为，特殊利益群体的恣意妄为是信息不透明、权责不清晰和监督不力的结果，制度缺失导致行政人员价值观扭曲和在公务活动中中饱私囊。在如暗箱般不公开的境况下，才会有不明真相的群众产生；在信息不对称的氛围中，谣言才会满天飞。公共云服务有助于增强民众明辨是非的能力，在信息公开透明、自由辩论和言者无罪的环境实现政府、社会团体与民众的平等互动，在及时反馈和个性化服务中提升国民素质。

2.重视弱势群体权益，消除城乡隔阂。我国城市化过程中城乡隔阂难以规避，公共云服务平台提供了破解难题的工具。从美国案例分析，州以下地方政府并无高下之分，不受狭域广域限制而协商合作，大都市与周边县域联合而不断拓展空间，“多重伙伴参与的游戏在不断上演。”[6]我国的乡村在行政层级束缚下被动地依从城市，舍弃自身目标而顺从城市利益，城乡矛盾越来越难以掩盖。公共云服务平台可通过网络途径及时获取乡村、不发达区域民意，实现多元政府和行政部门的平等参与和共同治理，尊重农民利益和增加农民的话语权，填补城乡鸿沟。

3.协调不同区域的民众利益，确保收益共享。利用公共云服务平台能够跨越区域协调各方利益，满足各方需求。任何国家都需要应对区域发展不均衡的问题。在我国，中心城市索取多却回馈少，如其他地区要为中心城市输送资源，但经济收益和生态补偿甚少，未尊重弱势方利益和忽略地方政府意志，并非可持续发展之举。公共云服务平台通过开放式的云架构整合地方利益和收集不同来源的诉求，经法律过滤和智囊评估后，让多元地方或不同区域的民众通过投票或直选代表对话，在法治环境下由秉持公正的政府或社团维持秩序，协调不同区域的民众利益，确保收益共享。

公共云服务平台有助于完善合作秩序，促进区域均衡发展，可超越农耕文明和工业时代形成的地域分割，通过中枢进行信息处理将资源有效投入到个性化服务民众中。个性化服务导向的公共云服务平台充分利用千差万别的地方政府资源，整合职能不同的行政部门政策，开发高层次人才的才能和满足普通人才的需求。

4.形成反馈及时的回应系统，实现定制服务。公共云服务平结国家行政部门和地方政府，超越层级和条块的阻隔形成快速反应系统，将纷繁复杂的政务系统简化，为民众提供个性化服务。通过私有云的有效保护和公共云的资源共享，打破层级以促进跨省市的区域间整合，区域内地方政府和行政部门无缝隙对接，方便各地方政府和中央部委沟通联系。公共云服务引导各方遵守行政契约，考虑彼此利益，实现资源信息共享。建构地方政府与中央部委平等对话的政策网络，形成及时反馈民众意见的回应系统。“通过公民参与和社会问责，打通政府和公民社会之间的壁垒”，[7]在法律体系和民众监督下满足公民的各种不同需求。

从公私合作关系来看，公共云服务平台将服务触角延伸到公民个人。云服务如淘宝、亚马逊网站可迅速搜集客户的需求，按照客户的要求立即提供量身定做的服务；云服务在图书馆资源管理、科研协同、中小企业服务等方面都有广阔的发展空间，对服务提供方、需求者都有裨益，可随时随地满足各方的不同需求。民众有个性化服务的需求，企业有提供多样服务的能力，关键在于政府思维的转变和服务外包的推广。公共云服务有助于政府与私营部门进行有效的资源协调，实现多元利益平衡和动态发展，为民众提供规模化服务和个性化服务。

四、小结

公共云服务发展并非仅凭政府之力就能实现，而是需要社会资源的统一调配，甚至需要跨国的资源有效配置。信息化时代应从公私合作角度促成政府和私营部门乃至个人的共同发展，这也需要建立完善的行政问责机制，实现政府与公民个人的平等协商、互信互赖，推动国家的整体协调发展。公共云服务平台的发展有利于尊重地方权益，重塑法治环境的尊严，保障行政协议的正当性；维护政府、社团及利益相关者之间的公共利益，使分散的地方政府凝结成区域，使“碎片化”的政府部门重新凝聚，突破层级束缚和汇聚优势资源，形成民主协商、多元参与的网络体系，为民众的多样化个性化需求提供服务。这也正是新公共服务描绘出的未来图景。

参考文献：

[1]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，

而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004：42，29.

[2]Peter Mell，Timothy Grance.The NIST Definition of

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[3]徐斯勤.中国大陆中央与各省关系中的水平性与垂直性

权力竞争，1993-2004：精英政治与投资政策的议题联结分

析[J].中国大陆研究，2007，（2）.

[4]周超凡.基于云计算平台的电子政务系统研究[D].中山

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[5]朱智强.混合云服务安全若干理论与关键技术研究[D].

武汉大学，2011.

[6]罗伯特·阿格拉诺夫，迈克尔·麦圭尔.协作性公共管理：

地方政府新战略[M].北京：北京大学出版社，2007：93.

[7]世界银行专家组.公共部门的社会问责：理念探讨及模式

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