美国农村贫困问题简析及启示

美国农村是美经济的重要组成部分，不仅为美其他地区提供大部分的食物和能源，也是美服务业和制造业的主要基地。尽管农村在美经济中占据重要地位，但很多生活在农村的美国人却并未享受到美经济发展的成果，依然生活在贫困中，美国农村的贫困问题成为美经济乃至社会发展的主要问题之一。

一、美国农村贫困状况及主要特点

2013年，美国农村有620万贫困人口，其中包括150万儿童。按美国官方贫困标准衡量，2013年美国16.2%的农村人口属于贫困人群，14.3%的城市人口属于贫困人群。美国劳工统计局的数据显示，农村地区大学毕业生比例低于城市地区，仅为20.5%，而城市地区为34.1%；农村地区的平均收入也远低于城市地区，农村地区的成年人，年收入比城市工作人口低7300美元，农村地区的年均家庭收入为42881美元，城市家庭则为54042美元；农村地区单亲家庭比例也较城市地区高。

总体上，美国农村贫困呈现出以下特点：

一是贫困代际相传。农村地区的贫困大多都是代际相传，这就意味着如果这一代陷入贫困，那么以后的子孙也有很大可能继续贫困。农村很多地区都在很长的时间里保持着较高的贫困率。特别是美国农村有301个地区的贫困率都超过了20%，且30多年来都维持在这一水平。

二是呈现马太效应。越是贫困地区的人群，受教育的程度越低，找工作的难度也很大，人均收入也非常低，从而导致他们难以脱贫。这就形成了一个恶性循环，贫困地区的人群难以摆脱贫困的厄运。

三是经济增长与减贫的关系变弱。在美国，经济增长一直被认为是最有效的减贫措施之一，但从20世纪80年代起，经济增长和减贫的关系逐渐变弱。劳动力市场对减贫的直接影响增加。农村地区在经济复苏期间，工作机会缺乏，经历了更为疲弱的就业增长。

四是儿童贫困问题突出。贫困地区3岁儿童听到的单词要比富裕地区的同龄人少3000万个，而且很难获得良好的医疗服务和心理辅导。更重要的是，农村儿童的贫困问题尤为突出，农村儿童的贫困率高达23%，高于农村地区平均16.2%的贫困率。

二、美国应对农村贫困问题的政策

（一）积极改善农村基础设施建设

2012年美政府力推宽带建设，推出“点燃美国”（US Ignite）计划，旨在利用比当前网速快100倍的宽带网络，更好促进美国农村地区与城市地区，以及农村地区之间的互联互通，使农村地区居民享受到更好的包括医疗、教育等在内的公共服务。比如，利用这些网络超高速的特性，农村地区的家庭在当地就可通过远程医疗获得知名专家的诊断。美还通过“建设美国投资计划”、制定农村基础设施项目投资评价新指标等措施吸引更多私人资本投入农村道路、桥梁及水务等基础设施建设项目。

（二）为农村创造更多发展机会

为充分调动各方资源，不断改善和提升农村地区的基础设施建设，促进农村地区发展，美推出“美国乡村制造”（Made in Rural America）倡议，帮助农村地区的企业和农场吸引投资，进一步扩大农产品出口，同时为农村地区创造更多就业机会。设立1.5亿美元专项投资基金，用于支持农村中小企业发展；设立“i6乡村挑战”，提高农村企业创新能力；成立国家创新团队支持美国“乡村制造”出口；通过引进来和走出去，为农村企业拓展商机。此外，美还格外重视扶持农村中小企业的发展。从2009年起，美农业部和小企业管理局通过“农村发展中介再贷款项目”和“小额贷款项目”，提供了1.9万笔贷款和援助，支持超过6万家农村地区的小企业发展实业，填补了农村地区企业发展的资金缺口。2013―2014年农业部和小企业管理局总计投入1.75亿美元用于支持农村地区小额信贷。小企业管理局还将通过“小企业投资公司计划”支持农村小企业融资、扩大规模、实现现代化。到2016年，该项计划的投资规模将达20亿美元。此外，小企业管理局还将采取PPP模式，以政府资金与私人资金2∶1的比例投资农村中小企业。美农业部和小企业管理局预计将在未来五年内总计投资3.5亿美元用于农村建设。

（三）构建社会保障安全网

为农村贫困地区构建涉及医疗、教育、就业等在内的社会安全网，是帮助这些地区脱贫的举措之一。医疗方面，进一步加强农村地区医疗保障。2012年，美卫生和公共服务部采取一系列政策措施支持农村医院、诊所和私人医生提供高质量的医疗服务；减少对农村地区医疗服务机构的管制；此外，还将改革医疗保险支付手段。教育方面，进一步加大对农村地区的教育投资；白宫农村委员会将与教育部合作为农村地区学生提供在线学习课堂；联邦通信委员会还将在未来两年投资20亿美元用于建设公立学校宽带网络，为2000万学生提供宽带和无线网络服务；私营企业也投资超过20亿美元为学校提供尖端技术，打破农村地区的教育隔离状态。就业方面，政府竭力提供就业信息促进农村地区就业。美农业部与劳工部进行合作，为农村地区的劳动力提供更加全面的就业信息；劳工部为全国2800个农业部站点提供择业和就业培训信息，以便减少农村地区人员寻找工作的成本。

（四）NRI和希望区倡议

美政府先后推出邻里复兴计划（Neighborhood Revitalization Initiative，NRI）和希望区（Promise Zones）计划帮助贫困地区。NRI计划向100个严重贫困的地区投入3.5亿美元资金以支持这些地区发展经济。基于NRI计划，美又提出希望区计划，旨在帮助贫困率高于20%的城市、农村地区脱贫。入选希望区的贫困地区，可以享受一系列优惠政策，包括可以优先申请联邦政府的扶贫项目、优先获得联邦政府各部门的技术援助和相应的减免政策，如税收减免，内容包括直接减免当地企业的税负，或者是鼓励企业雇用希望区的居民，或将他们的生产基地建立在希望区，等等。

三、几点思考

（一）应进一步推进农村基础设施建设

中国的经济体量已位居世界第二，但仍有一些农村地区比较贫困，未能充分分享30多年来改革开放所带来的红利。为促进中国农村地区进一步发展，应进一步推进农村基础设施建设，有效解决农村地区出行难、饮水难、用电难、通讯难等问题，特别是要解决农村地区的“最后一公里”难题，逐步改善农村贫困地区的生活生态环境。在此基础上，参照美国的一些做法，升级农村地区的基础设施，利用现代化高科技手段，通过远程医疗、远程教育等，使农村贫困地区也可享受到与城市地区相同的医疗、教育等公共服务。

（二）借鉴美国经验，在减贫过程中使用PPP模式

美国在帮助农村贫困地区脱贫的过程中，大量使用PPP模式，政府与社会资本形成合力，政府部门积极引导社会资本参与到各种扶贫项目中，为这些项目提供较为充分的资金保障。在我国进一步推广PPP模式的大背景下，也可借鉴美国经验，在扶贫过程中广泛调动社会资本参与扶贫开发的积极性，通过税收优惠、费用减免等相关激励机制撬动更多的资源、吸引更多社会资本参与。同时，也要积极开辟扶贫项目新的资金渠道，多渠道增加扶贫开发资金。

（三）“输血”与“造血”双管齐下

美国在帮助农村贫困地区脱贫的过程中，资金投入力度较大，保障措施较有力，但十分注意把握提供保障的度，避免扶贫对象对这些保障形成习惯性依赖，而丧失了工作的积极性。这一点在扶贫过程中尤为重要，因此扶贫、减贫过程不仅应当“输血”，更应“造血”。一方面，充分调动扶贫对象的积极性和主动性，帮助其通过自力更生、辛勤工作脱贫；另一方面，加大智力扶贫的力度，对一些处于贫困的人群进行职业培训，帮助他们学习并掌握某些工作技能，为他们创造更多的就业机会，提高这些贫困群体的创收能力。此外，在扶贫过程中，既要有一些“短平快”项目，同时也要设计一些惠及长远的项目，多渠道帮助贫困地区脱贫。

（作者单位：财政部亚太研究中心）