城市规划公众参与制度化探索

【摘要】在深入分析龙岗曾经推行过的“顾问规划师制度”的基础上，总结经验和教训，并借鉴台北“社区规划师制度”，结合大鹏半岛发展实际，以及独特的“旅游城市化”模式，构建“社区规划师制度”，建立城市规划公众参与制度化的有效途径，搭建政府与民众之间沟通的桥梁，以此来深化完善城市规划管理和服务机制，引导基层社区规划建设。

【关键词】公众参与；制度化；社区规划师制度；规划管理；规划服务

中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：

1、龙岗“顾问规划师制度”的借鉴与反思

1.1 “顾问规划师制度”构建的背景

龙岗区自1993年撤县建区之后，城市建设和经济发展步入了快车道，区内的镇、村经济发展迅猛，经济实力和工业化程度迅速提高，加之龙岗区处于特区外，属深圳市的城市边缘地区，地域面积广大，在快速的经济发展和城市化进程中伴随而来的人口急剧膨胀、可建设用地的大幅度减少，以及粗放型的土地开发模式，给村镇建设和规划管理带来了严重的影响。尽管村镇组织有一定的规划意识，但缺乏高水平的规划能力和高效的规划管理实施机制，村镇建设质量仍然得不到保证，出现了大量无序建设和违法建设，给城市规划水平的提升和城市规划管理带来了极大的困难。

顾问规划师制度是龙岗区在既要面对快速工业化和快速城市化双重冲击，又要适应区、镇、村三层次行政管理体系的困难，对保障村镇规划实施机制的一次探索和尝试。

1.2 “顾问规划师制度”介绍

龙岗的“顾问规划师制度”构建于2001年，借鉴了台北“社区规划师制度”，以龙岗区城市规划委员会为主要责任部门，通过有效的组织方式，将区镇村各级政府、各职能管理部门、管理人员、专业技术人员和民众有机地联系起来。通过顾问规划师的工作，在镇村政府和规划管理部门之间、在村民和规划管理部门之间、在村民和政府之间架构一座协调和沟通的桥梁。

组织和工作方式上，顾问规划师由区政府聘选，基本上以熟悉各镇情况、编制过各镇规划的设计院的规划师为主，大多为各设计院的主要负责人，属于专家咨询性工作方式，且全部为志愿性质，不收取任何报酬，工作也不受任何约束。

工作内容上，顾问规划师向其所服务的镇、村提供规划建设的专业咨询服务；研究镇、村的经济发展现状，协助研究镇、村社会经济发展计划，协助研究镇、村的环境改造和规划设计构想，促进规划实施；参与城市发展课题的研讨；扩大对规划的宣传，促进规划意识的提高。政府通过协助、实施顾问规划师的提案，推进镇、村的规划建设。

1.3 借鉴与反思

“顾问规划师制度”经过一年的试点工作，基本达到了预期的效果，顾问规划师作为村镇建设的技术顾问，起到了指引村镇建设有序健康发展的“引导”作用，起到了连接村民和政府的“桥梁”作用。但是顾问规划师制度作为规划管理工作的一种新的尝试，在龙岗推行不久后即宣告“流产”，其原因包括：

1.3.1 城市发展阶段的制约

龙岗的“顾问规划师制度”是借鉴台北的社区规划师制度构建起来的，台北的社区规划师制度是在台湾城市规划发展相对成熟的阶段形成的，无论是城市规划公众参与制度还是公众参与意识都相对比较完善，这是社区规划师制度存在的重要基础，此外，台湾地区的非政府组织也相对比较成熟，成为推动社区发展的重要力量。“顾问规划师制度”构建之初的龙岗区尚处于快速城市化阶段，居民公众参与意识严重不足，政府公众参与的制度化建设也较为滞后，更没有专门推动类似运动的非政府组织的积极参与。

1.3.2 制度设计本身的缺陷

（1）缺乏制度保障。龙岗区顾问规划师制度没有得以推行下去的根本原因是仅仅作为一种村镇规划建设的指引和规划管理体制的补充的尝试，缺乏政府层面的制度保障，政府没有明确的政策法律条文作为顾问规划师制度的强力支撑，顾问规划师仅仅作为介于政府和民间的第三方组织的雏形，缺少法律意义上的定义和地位。这就容易造成顾问规划师在城市规划建设和各方利益代表的博弈过程中“名不正，言不顺”，顾问规划师的提案不能有效落实和实施。再加上顾问规划师是政府聘请来的，其首要任务往往变成“如何帮助政府解决难题”，而不是切实站在镇、村发展和民众需要的立场，成为各方利益的协调人，缺乏真正意义上的公众参与。

（2）缺乏人员保障——规划师被动参与。顾问规划师是由区政府聘选，基本上以熟悉各镇情况、编制过各镇规划的设计院的规划师为主。虽然熟悉各镇情况或者编制过各镇规划，但对其服务地区环境尚不具备相当深度的了解，对地域缺乏更深层次的“认同感”和自发地组织规划、发掘地方文化、参与地域的社会经济发展的热情。顾问规划师的职责往往是其负责区域的镇、村民众、政府或其他组织对自身规划建设的产生困惑的时候，予以宏观层面的“顾问”和指导，但顾问规划师往往不能亲自参与小到一个“小游园”和“一草一凳”的设计中来。同时，由于顾问规划师本身有自己更本职的工作，其参与镇、村规划建设的指导工作往往是受政府之邀，被动参与到镇、村规划建设中来，参与的层面仅限于对村、镇规划建设的宏观指导，其专业职能和素养难以全面发挥。

（3）缺乏经费保障。顾问规划师作为镇、村规划建设的义务工作者，其课题研究和活动经费缺少保障，是其开展研究工作的障碍；同时顾问规划师工作室的活动经费、顾问规划师网站顾问的维护费用等等都需要有效的资金保障。此外，规划师在提交一个好的提案后，能否实施，实施后的奖励措施的缺乏，使顾问规划师作为专业人员的自豪感和满足感难以满足。

2、大鹏半岛“社区规划师制度”介绍

2.1 独特的发展背景

2.1.1 社会发展阶段的变化——公众参与的需求日益强烈

随着深圳城市化水平的提高，居民素质和公众参与的积极性日益提高，更重要的是居民越来越意识到城市规划与自身利益的密切关系，在现阶段推行“社区规划师制度”，以此提高城市规划公众参与水平，具备了较好的社会环境。而且，深圳市作为我国率先实现全面城市化的城市，在城市规划上一直以制度创新和管理到位处于国内领先位置，在城市规划公众参与方面也做出了很大的成绩，为“社区规划师制度”的构建提供了优越的制度环境。

2.1.2 规划管理意识的转变——由“规划管理”到“规划服务”

随着我国民主化进程的推进，近年来深圳市规划管理部门已经率先放弃过去习惯的为民做主的思维方式和精英政治的行为准则，将公众参与作为一种制度深入到规划的实施和执行层面，逐步将政府“官”和“管”的观念转变为“服务”的观念，从而促进政府职能的转变，开始由“规划管理”向“规划服务”转变，社区规划师制度就是“规划服务”理念的重要体现。

2.1.3 独特的“旅游城市化”模式——保护与发展的矛盾日益尖锐

大鹏半岛位于深圳市东部，是深圳市旅游资源最丰富的地区，因此很长一段时间内都处于严格的生态保护要求之下，城市化进程相对缓慢，社会和经济发展水平较低，当地居民的强烈发展诉求和严格的生态保护要求之间产生了巨大的矛盾。在《大鹏半岛保护与发展策略》中，政府明确提出了大鹏半岛采取独特的“旅游城市化”模式，即以旅游度假、体验经济等消费型活动作为推动城市发展主要动力的城市化模式，既保障当地民众的切身利益，又保护良好的生态资源，实现大鹏半岛生态保护和经济发展的和谐统一。这种独特的发展模式意味着大鹏半岛的社区居民不能照搬深圳广大关外地区的“粗放式”土地开发模式，亟需专业技术人员的有效指导，同时加强对规划的宣传与教育，提升社区居民的生态环境和地方文化保护意识。