城市规划法范文

时间:2023-02-25 09:02:22

城市规划法

城市规划法范文第1篇

城市规划法调整的违法建设,顾名思义就是在城市规划区的范围内,违反了《中华人民共和国城市规划法》(下简称《城市规划法》)及相关配套的法规规章等的规定,所建设的各类建筑物、构筑物和其他工程的总称。从其定义可以看出,城市规划法调整的违法建设范围有以下两个特征:

(一)必须在城市规划区范围内。我们都知道,根据《城市规划法》第三条的规定,城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围,由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。这是城市规划法调整的违法建设范围的空间效力。

(二)必须违反《城市规划法》及其相关配套的法规规章等的规定,《城市规划法》及其相关配套的法规规章等均对在城市规划区内进行建设需办理的审批手续作出了强制性规定,无论违反那一项规定,均应作为违法建设处理。

二、城市规划法调整的违法建设的种类

根据现行法律、法规的规定,违法建设的种类有以下几种:

(1)在未取得建设用地规划许可证和未经批准的临时用地上进行的建设;(2)未取得建设工程规划许可证的建设工程;(3)未经批准的临时建设工程;(4)违反建设工程规划许可证的规定或擅自变更批准的规划设计图纸的建设工程;(5)违反批准文件规定的临时建设工程;(6)超过规定期限拒不拆除的临时建设工程;(7)城市规划行政主管部门不按照法律规定批准建设的项目。

对以上七类违法建设中可以进行概括归纳为以下四种:第一类是应办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的,而当事人两证均未办理或两证只办理一证就进行建设的;第二类是取得了建设用地规划许可证和建设工程规划许可证,却违反了两证进行建设的;第三类是应办理临时用地或临时建设工程规划许可证而未办理就进行建设的;第四类是办理了临时用地或临时建设工程规划许可证,却违反了审批许可的事项进行建设或逾期未拆除的。

三、对城市规划法调整的违法建设查处的法律依据

(一)《城市规划法》的相关规定。《城市规划法》对违法建设的查处主要有三方面的内容:一是必须取得“两证一书”。1、选址意见书:建设工程的选址布局必须符合城市规划管理,必须有城市规划行政主管部门的选址意见书。(参看《城市规划法》第三十条)2、建设用地规划许可证:在城市规划区内建设需要申请用地。土地部门划拨土地前建设单位和个人必须取得建设用地规划许可证。(参看《城市规划法》第二十九条、第三十一条)3、建设工程规划许可证:在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线等其他工程必须取得建设工程规划许可证。(参看《城市规划法》第三十二条)二是临时建设必须在使用期限内拆除,禁止在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施。(参看《城市规划法》第三十三条)三是不得占用城市道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线建设。(参看《城市规划法》第三十五条)

(二)《山东省实施<城市规划法>办法》的相关规定。《山东省实施<城市规划法>办法》是一部地方性法规,其中第三十七条第一款、第二款,第三十八条,第四十条第一款、第二款,第四十二条,第四十三条,第四十四条,第四十八条,第四十九条,第五十一条,第五十二条对规划法中的上述条款做了补充与解释,其它规定与《城市规划法》的规定大多相近,在此,不再详述。尤其值得注意的是第四十二条的规定:“城市规划区内的各项建设工程,必须符合城市建设用地布局和功能分区,保护和改善城市环境;不得占用风景名胜区、绿地、道路、广场、河道沟渠、市政管线等城市基础设施用地及大型公共设施的预留地。”这是对《城市规划法》第三十五条的完善,为界定严重影响城市规划的违法建设提供了有力的法律依据。第四十四条、第四十五条是对《规划法》的有关补充,它为在城市规划区内设置雕塑、建筑小品和大型广告牌等提供了强制性的规范即必须经规划行政主管部门批准,同时有为拆除非法设置的城市雕塑、建筑小品和大型广告牌等提供了执法依据。

(三)《山东省城市临时建设、临时用地规划管理办法》的相关规定。《山东省城市临时建设、临时用地规划管理办法》第二条、第五条、第六条、第九条、第十条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条、第十七条、第十九条对临时建设、临时用地审查、核发许可证及违反上述规定的法律责任作出了明确规定。

四、各行政机关查处违反城市规划法的违法建设的分工

相对集中行政处罚权实施后,有不少人认为只要是违法建设,查处权就是城管执法机关的职权范围,与其他行政机关无关,这种观点是错误的,理由是:一是相对集中行政处罚权只是集中了部分权限,另有部分如垂直管理部门的处罚权(土地等的处罚权)尚未集中;二是规划法中的处罚权在部分县市区也只是把严重影响城市规划的和临时建设逾期未拆除的建设处罚权集中到城管执法机关,而其它的处罚权仍在原主管机关,这就有必要对各行政机关的分工作一探讨:

(一)土地部门查处的范围。根据《城市规划法》,结合《土地管理法》,土地管理部门对违法建设的查处范围有:

1、建设用地。在城市规划区内,对未取得建设用地规划许可证或违反建设用地规划许可证的规定占用土地进行建设的行为进行查处;其中违反建设用地规划许可证的具体表现主要有以下几种形式:超过批准的数量占用土地;不按照批准的用途使用土地的;不按照批准的用地位置和范围占用土地的等。

2、非建设用地。

(1)非法占用基本农田建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田,毁坏种植条件的;

(2)在城市规划区内,占用耕地建窑、建坟;或未经批准,擅自在耕地上建设房屋、挖沙、采石、取土等。

(二)规划部门查处的范围。未实行相对集中行政处罚权前,根据《城市规划法》、《山东省实施<城市规划法>办法》、《山东省城市临时建设、临时用地规划管理办法》的规定,由城市规划行政执法部门行使查处权;实行后则由相对集中行政处罚权部门查处,未集中的职权,仍由规划部门查处。

(三)相对集中行政处罚权机关查处的范围。相对集中的行政处罚权不同,城管执法机关查处的范围不同,各县市区根据本市的具体集权情况进行处罚。

当然对第一种情形,也就是当事人未取得建设用地规划许可证,也未取得建设工程规划许可证的,土地部门处罚后,其它部门到底有没有权处罚?一种观点认为不能处罚:因为这违背了一事不再罚的原则;一种观点认为可以处罚只是应给予不同种类的处罚,特别是不能给予两次罚款的处罚。理由是一事不再罚原则在《行政处罚法》中只规定了对同一违法行为不能给与两次或两次以上罚款的行政处罚。而给予不同的行政处罚如限期拆除等仍然是可以的。还有一种观点认为,这是一个法条竞合问题,不应给予两次处罚,最多作为一个从重情节。

我们认为上述三种观点均是值得商榷的,理由如下:

1、一事不再罚是指对违法行为人的同一个违法行为,不得以同一事实和同一依据,给予两次以上的行政处罚。在行政处罚法中是指同一个违法行为不能给予两次罚款。一事就是违法行为只实施了一个违法行为,而未取得《建设工程规划许可证》和《建设工程规划许可证》即开工建设却是两个违法行为即一个违法行为是非法占地,另一个违法行为是违法建设,显然这种情况不是一事不再罚的调整范围。

2、法条竞合是指一行为人实施了一个事实上的行为,分别违反了不同的行政法律规范,从而在逻辑上构成数个处罚的违法行为。从法条竞合的定义可以看出它强调的仍是一个违法行为,显然不适用于上述问题。

3、关于给予两个不同行政处罚的观点。这种观点仍然是基于一个违法行为而得出的结论,而我们在前面已做过论述,未取得两证而进行建设是两个违法行为而不是一个违法行为,虽然在处理结果上城管执法部门、土地部门可能给予两个不同的行政处罚,如罚款或拆除,而只是一种巧合,其法理依据却是截然不同的。

(四)、其它机关查处范围。除上述机关外,还有县级以上人民政府、河道主管部门、电力主管部门、公路主管部门,分别在其划定的控制区管理范围内依据有关法律法规规定对违法建设进行查处管理。

五、其它问题

主要是对《城市规划法》第四十条影响城市规划,尚可采取改正措施的违法建设的认识。

影响城市规划尚可采取改正措施的违法建设指在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证或违反许可证的要求建设的、没有违反法律法规强制性规定的、后果不严重的一类违法建筑。在日常执法实践中主要存在以下几种情况:

(1)未取得建设工程规划许可证进行建设

此类建设虽未取得建设工程规划许可证,但整体建设符合城市规划,城市管理行政执法部门或规划部门可以责令其限期补办规划审批手续并视情况给予一定罚款。

(2)取得建设工程规划许可证,但未按规划证的要求进行建设

城市规划法范文第2篇

一、宪法视角看城市规划法

城市规划特别是城市总体规划必然在很大程度上要涉及到相应地方的人大、政府权力和公民社会经济权利的配置,因此,从宪法的角度看,以城市规划的制定和实施作为规范对象的《城市规划法》无疑应该属于重要的基本法律[1].但是由于立法较早,《城市规划法》没有象其他一些重要立法如《土地管理法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政诉讼法》等法律那样直接在法律文本第一条载明“根据宪法,制定本法”的规定,而仅仅是规定“为了确定城市的规模和发展方向,实现城市的经济和社会发展目标,合理制定城市规划和进行城市建设,适应社会主义现代化建设的需要,制定本法”。

宪法视角的欠缺,直接导致《城市规划法》在规划编制、审批等重要问题上对权利配置的规定与宪法精神不相符合。例如,《城市规划法》第21条第6款规定,城市人民政府(和县人民政府)在向上级人民政府报请审批城市总体规划前,须经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意。这种审查同意在法律上属于咨询性的?监督性的?还是议决性的?从宪法的角度来分析就会发现存在严重问题。[2]

如果将这种审查同意理解为咨询性,显然颠倒了权力机关与行政机关的关系:不能将咨询仅仅理解为对人大或其常委会知照性的客气和尊重。如果仅仅理解为客气和尊重的话,同样需要尊重甚至说更需要尊重的还有作为当地主人的人民群众和人民群众参加或组成的其他单位、组织和团体。

如果理解为监督性,虽然符合本级权力机关与行政机关关系的性质,但是此时的监督没有实质性意义,因为此时作为监督对象的政府并不具有“确定”城市规划的真实权力,作为监督内容的城市总体规划也只是一个形式上的半成品,真正需要监督的对象和内容乃是上级政府和上级政府审定的城市总体规划,但下级别地方的人大及其常委会显然不可能再对上级别的政府进行任何形式和意义的监督了。

如果理解为议决性的,那么,(1)当上级政府不同意总体规划方案或对总体规划方案提出修改意见时,应退回下级政府重做或修改完善后再交由该同级人大或其常委会重新审查。事实上很少也很难这样做。(2)人大或其常委会议决的事项要由行政机关来审查和审批(尽管是上级,但不是人大的上级),这不符合宪法对权力机关和行政机关权力和职责分配原则:宪法只有规定权力机关对行政机关的决定事项有权审查,没有反过来规定行政机关审查权力机关。

在宪法观念上,制定法律应该根据“母法”宪法,这是毫无疑问的。这在当今法律界属于常识和共识,不过对于没有一定法律专业素养的一般人多数未必会有这种观念。明示根据宪法来制定法律,突出宪法“母法”的地位,彰显法律与宪法的“子法”与“母法”的关系,有利于引导人们包括执法者本身自觉地以宪法为标准对法律和执法行为进行评价,养成尊崇宪法的观念。所以,笔者建议,在今后的立法上需根据宪法的精神重新理清权力机关、行政机关、公民或公众三者之间的权力或权利关系,并在立法依据上直接地载明“根据宪法制定本法”的字样。

二、城市规划法的功能

《城市规划法》在法的功能定位上的最大缺陷是混淆了城市规划功能与城市规划法的功能。这是一个粗看不显眼但却很致命的问题。

《城市规划法》第一条规定:为了确定城市的规模和发展方向,实现城市的经济和社会发展目标,合理制定城市规划和进行城市建设,适应社会主义现代化建设的需要,制定本法。立法赋予了《城市规划法》计划经济法(现在称宏观经济调控法)的功能[3].实践中这一功能在规划法实施过程中的作用并不显著。确定城市的规模和发展方向,是城市规划特别是城市总体规划的功能,属于规划编制、制定上决策范畴要解决的问题。这不是法的功能要解决、能解决的问题。实际上,城市规划法的功能是为制定城市规划的参与者提供一些原则和规则(有些规则是强制性的,有些规则是非强制性的),同时为已制定的城市规划的实施提供法律上的保障手段,属于为决策和执行决策服务的范畴。能不能合理地确定城市的规模和发展方向,完全取决于制定规划的参与者之间的力量对比,并不取决于规划法。这正如比赛规则只能规范参赛人员的行为,不能规定出比赛的结果。规划的制定在程序上有规划法的轨迹,但实质过程乃是规划法以外的搏弈。规划法本质上不具有确定城市的规模和发展方向的功能。基于同样的道理,各种具体的城市规划的确定也不是规划法的功能。在各种不同形式的政府主导或遵从的经济目标和发展目标面前,根本不能指望城市规划法可以发挥宏观经济调控法的功能,也不可能以规划法去决定、改变或者阻止某个项目的形成和实施。

《城市规划法》的立法定位偏差还在于过分偏重行政管理法的色彩,比较倾向于维护行政权力,对政府或政府部门的可操作性的制约和对公众及作为行政管理相对人的公民、法人和其他组织的保护性规定非常薄弱。应该说《城市规划法》立法的时期偏重于维护行政权力是符合当时现实需要的,后来其他许多以行政部门为执法主体

的法律也是这种立法取向,这本来没有错。[4]但是《城市规划法》不同于其他立法的地方在于,由于规划与规划法功能的混淆,使法律的实施者执行者假定了维护城市规划法就是维护城市规划,维护城市规划是维护城市规划法的经济目标。这导致在城市或城乡规划建设中地方政治强力以经济目标为唯一“合法性”宣告,取代了以规划和规划法对项目建设的合法性评价,以至于在规划制定和实施中随意性较大的问题没有办法从法律上有效减少、防止和纠正,引发各种社会矛盾和问题,有些矛盾和问题已经影响到社会的稳定,从根本上动摇了人们对城市规划法律乃至其他法律的基本信仰。

由于混淆了规划功能与规划法功能,《城市规划法》实施、执行部门在反思规划法实施中的问题时往往不是从法律的角度去寻找对策,而是从规划法的经济功能(实质是规划的经济功能)上去寻找对策。这种思路的对策结果必然是要提出涉及土地资源管理、经济管理等部门权力向规划管理部门调整的措施。这种角度显得非常狭隘,在操作实务上也极大地增加了修法启动和被认可的难度。区分规划与规划法的功能,有利于从根本上走出修法的认识误区,增强修法的可行性与科学性。修法涉及的各方面必须充分认识到,城市规划编制的原则、程序在法律上的修改完善,仅仅是为更科学地制定城市规划提供更好的程序法上的保障而已,并非必然地意味着规划行政主管部门能获得或者会失去更多的行政权力(这一点结合城市规划编制权、审批权、公布权的配置问题来观察会看得更透彻)。

三、城市规划的编制权、审批权和公布权

城市规划的制定是《城市规划法》规定的最重要的内容。城市规划的制定除了一些原则性和技术性的要求以外,主要涉及城市规划的编制权、审批权和公布权的问题。这是城市规划的三大基本权力。三大权力的配置当中还要相应地涉及到人大或其常委会的法律职能的定位问题。

《城市规划法》第12条规定,城市人民政府负责组织编制城市规划。第21条第7款规定,城市分区规划由城市人民政府审批,第8款规定,城市详细规划由城市人民政府审批;编制分区规划的城市的详细规划,除重要的详细规划由城市人民政府审批外,由城市人民政府规划行政主管部门审批。第28条规定,城市规划经批准后,城市人民政府应当公布。对照这些规定之后会发现两个问题:一是城市分区规划、未编制分区规划的城市详细规划、已编制分区规划的重要的详细规划,由城市人民政府自己编制自己审批自己公布。二是已经编制分区规划的城市的详细规划(除重要的详细规划由城市人民政府审批外),由城市人民政府编制,由城市规划行政主管部门审批:上级编制下级审批上级公布!

这两个问题的存在反映了规划编制权、审批权和公布权设置和配置上的不科学。既然法律上把规划编制权、审批权和公布权分别做出规定,逻辑上说三种权力之间就必然要有分工,有制约,否则完全可以统一规定为城市人民政府对城市规划的“决定权”。所以,不应该做出导致城市人民政府可以自己审批自己编制的规划,自己编制规划由下级审批的规定来:“任何个人都不能做对自己案件的裁判者”是一条最基本的法治原则;而下级审批上级编制的规划,哪怕是授权审批,也是不符合法理,不符合政治伦理的。

产生这些问题的原因可能在于对规划编制权的误解,没有把城市人民政府负责组织规划编制看成是政府的编制权,而是把具体组织规划编制的规划行政主管部门作为规划编制部门,甚至把具体做“编制”事务任务的规划设计单位也视为规划编制部门。正确的理解是,法律规定城市人民政府负责组织编制城市规划,就应该认定规划编制权属于城市人民政府,这是公权力,也是城市人民政府的职责,不能在法律规定之外转给其他的主体。城市规划行政主管部门受城市政府指派或委托具体组织规划编制工作,不能据此认为是拥有规划编制权。规划设计部门受委托进行具体的“编制”属于技术性、服务性活动,属于民事性质的,更不能视为是公权力性质的规划编制权。

认清规划编制权的公权力性质和权力归属的主体,不仅说明从政府行政权力方面重新科学配置规划编制权、审批权和公布权的必要性,同时说明在城市规划制定问题上给城市的地方人大或其常委会配置符合权力机关性质的议决性和(或)监督性的职权不仅必要而且也是合适的。笔者建议在立法上作如下安排:

1、总体规划属于上级(或者直至中央)政府审批决定的,仍由城市人民政府组织编制,可以不作规划上报前由城市人大或其常委会审查同意的规定(其相关意见的吸收可以在听证程序中解决)。

2、分区规划由城市人民政府组织编制,由人大或其常委会审查批准。这与宪法第99条、104条规定的人大及其常委会对重大计划、事项的决定权范围相衔接。[5]

3、详细规划已属比较具体的业务工作,事务性比较强,可以规定由规划行政主管部门组织编制,城市人民政府审批,报人大常委会备案。但未做分区规划的,重要的详细规划仍须由城市人民政府提请人大或其常委会审查批准。

4、城市规划经批准后均由城市人民政府公布。未经批准和公布的规划不得实施(统一由城市人民政府公布,有利于强化政府受约束的意识,也方便社会查阅和监督)。城市人民政府公布的城市规划具有法律效力,与此相抵触的一切建设行为及规划行政许可行为均为违法。

5、城市规划的修改,依上述原则、权限和程序进行。非经法定程序修改和公布的规划为无效。相关的监督机关都可以有权对该规划修改(改变)作出无效的确认。[6]

上述对规划编制权、审批权和公布权的配置在保障城市规划工作置于中央政府统一领导的前提下,体现了地方权力机关和行政机关关系的法律性质和特点,也照顾到行政机关内部的适当分工,且贯穿了分工制约的原则,相对于当前城市建设和规划执法状况而言,更是有针对性地强化对行政权力的制约。这对地方及城市政治文明和法制文明的催生无疑会有重要的作用和深远的影响!

四、公众权的保护

国外城市规划管理一般都比较注重社会参与和全民参与,即在规划编制、实施和管理过程中,公众全程参与,并通过立法和机构设置保障全民监督的实施。[7]如法国《城市规划法》规定,地方当局在进行城市规划和建设之前必须征求市民意见。大型城市基础设施建设项目必须先做一个方案,表明性质和工程造价,在新闻媒体上公布,让公众发表意见,并备有替代方案。申报重要建设工程和开发区的项目需附有供公众查询的有关环境、社会、经济利害冲突报告,建设许可文件必须张贴公布。为了在城市规划中体现多数人的意志和利益,公众可以自发成立协会,派驻代表参与监督城市规划工作。个人、企业和协会对政府有关规划工作的决定持有异议时,可向

行政法官,并且不需要付费。

反观我国的《城市规划法》及各地的城市规划管理法规,立法定位上偏取行政管理法的功能,缺乏对公众行使权利的规定,规划实际工作中也不注意公众权保护。这一方面是因为立法和执法工作主要都是基于国家本位或行政权力本位的基础,没有形成和体现公众权利的法律观念,更谈不上有公众本位的法律思想基础,[8]另一方面更直接的原因是基于对报建人特别是房地产开发商商业信息和利益保护的考虑,忽视了城市规划制定和实施的公共资源分配和使用的性质。由于缺乏公众权利的法律保障,一些地方偶尔将城市规划对社会公众展示征求意见未必见得有多少实际效用;一些规划部门有时甚至不自觉、不正当地成为长官意志或者开发商的附庸,在规划实施、管理中随意、故意或过失侵害市民、行政相对人和利害关系人权益,受侵害者很难找到有效的救济途径。[9]

我们认为,虽不应也不可能完全模仿法制成熟国家的做法,但根据我国实际情况的需要与可能增加一些公众权利保障的立法规定和管理措施是必要的。为此,建议:

1、在规划制定程序中增加公众参与的内容。如规定城市人民政府或规划行政主管部门编制的规划确定方案确定报批前要举行听证,听证记录情况随文报送审批机关作为审查依据。法定的听证程序以制度化的方式听取各方面的意见和建议,任何性质的部门和单位都可以参加听证。允许公众以个人或以合法的组织形式参与。现在实际工作中采取专家论证的方式固然重要而且要坚持,但参与论证的专家都是审批部门选择邀请或聘请的,其工作的性质和作用均与听证不同,不能相互取代。

2、为保护城市建设中被拆迁人的生产生活免受突如其来的拆迁冲击,建立规划实施的准备期制度。如规定修建性详细规划如涉及居民拆迁的,须在规划公布6个月后始得实施。如涉及公共利益需要,在此期限之前即实施的须经同级人大常委会批准。

3、规范总平图的审批管理。总平在《城市规划法》中是包括在详细规划内容里的,在规划经过编制、审批、公布程序后,总平成为向社会公开的公共资源信息和政务信息。在实际的城市规划行政管理工作,有的把总平作为核发建设用地规划许可证的审核内容,[10]有的把总平作为办理建设用地规划许可证或者办理建设工程规划许可证的前置条件,并且异化为一项独立的审批事项来实施管理和收费。这样容易把公共资源的配置行为变成审批部门与建设单位之间的交易行为,公众的权利和利益难以保障。按照《行政许可法》的规定,这种在法律规定以外又给行政许可附加条件的做法也是不合法的。必须将总平回归到详细规划的内容进行管理。

4、建立健全规划行政许可听证制度。[11]一是通过立法明确规定涉及公共利益或其他重大的建设工程在规划行政主管部门审批核发《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》前,要向社会公告并举行听证。这些许可审批的结果亦向社会公开。二是规定规划行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利害关系的,应当在决定许可前告知申请人、利害关系人享有听证的权利,申请人或利害关系人提出听证要求的,规划行政主管部门应该组织听证。

5、规范规划实施的监督检查制度。《城市规划法》仅仅规定规划行政主管部门有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行检查;可以参加重要建设工程的竣工验收。[12]这种规定不但显示规划监督检查的范围非常小,而且“有权”、“可以”这种用词表明检查、验收并非规划行政主管部门的法律义务和责任,规划实施环节上公众权利无从反映,更不要说保护了。[13]《行政许可法》第61条把建立健全监督检查制度作为行政机关的义务和责任,要求行政机关对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时应当将检查的情况和处理结果予以记录归档,公众有权查阅。规划管理必须与此相衔接。

五、规划行政主管部门的执法权

城市规划实施的行政管理是由规划行政主管部门负责的。《城市规划法》规定的主要审批管理手段是执行“一书两证”制度。这在计划经济色彩还比较浓的年代或者城市建设管理秩序很规范的情况下无疑是有效的规划管理手段。但在城市扩张、经济扩张和个体、单位利益驱动机制作用明显的地方,违法建设[14]的问题就比较突出,除了违法建设的普遍化[15]之外,最令人头疼的是在被管理者(相对人)违反城市规划、拒不服从规划行政管理强行抢建的情况下,按照现行《行政处罚法》的处罚程序从立案,调查取证,作出处罚决定,送达,申请法院执行,到法院强制执行,时间长而且在整个执法程序中没有法律强制手段对违法建设行为予以及时制止。这些影响规划的违法建设往往最后难以执行拆除,或者即使拆除,费用成本也很高,真正执行率很低,直接危害法律的权威和执法的严肃性。规划执法部门有时迫不得已在没有法律授权的情况下自行采取强制措施制止违法建设,一来影响执法形象,二来承担的法律风险太大[16].当大量的违法建设严重影响城市建设时,只能采取所谓综合整治的办法由城市政府组织实施大范围大强度的拆除,但这种办法往往在法律要件和法律程序上都存在重大欠缺,对政府法制形象有较大的负面影响,也容易埋下社会不稳定因素的隐患。

上述问题实际上是《城市规划法》对规划执法权的规定存在重审批轻管理的问题造成的[17].这是当时期条件下立法的共性现象。没有法律的要求和保障,实践中由于指导思想和执法队伍配备等问题,规划部门很难做到审批和监管同重。要有效地打击违反规划建设的违法行为,净化城市建设环境,必须强化监管。强化监管除了依靠加强规划执法队伍建设外,必须强化规划行政执法权,特别是为了及时制止违法建设的需要,通过立法明确赋予规划行政执法部门拆除违法建(构)筑物的行政强制权。笔者考虑可以在两种方案中选择一种:

1、司法方法。当发现违法建设口头制止无效时,由规划行政主管部门向法院申请禁制令状,责令停止违法建设。行政相对人必须停止违法建设行为并接受规划行政执法部门依有关行政程序进行处理或处罚。对处理或处罚的异议及不服,按行政复议和行政诉讼程序处理。如相对人继续抢建的,则由规划行政执法部门向法院申请执行令,凭法院颁发的执行令直接拆除违法的建(构)筑物。

2、行政方法。直辖市和设区的市,规划行政主管部门有权决定并执行包括拆除违法建(构)筑物在内的强制措施;其他城市或县规划行政主管部门经人民政府批准可以采取包括拆除违法建(构)筑物在内的强制措施。行政相对人对该强制措施可以申请行政复议或提起行政诉讼,但复议或期间不停止执行。

上述两种方法中,行政方法比较符合当前行政机关执法管理的现状和习惯,属于一般性立法的内容,在立法程上比较简单,只通过全国人大常委会的立法程序即可,但在实际执法中缺乏对行政执法机关的监督,事后的监督程序无法有效防止和阻止行政机关的权力滥用。司法方法能兼顾执法效率与执法公正的需要,强化司法机关对行政机关的制约,有利于树立行政执法权威与司法权威。司法方法涉及到诉讼制度的重大创新,应作为全国人大的立法范围。规划法主要是管政府、管领导的法

,通过立法程序可以对全国大多数作为会议代表实际为各级党政机关、各部门、各条战线主要负责人的领导们进行法律和司法观念的灌输和动员,其立法效果和实施效果将会大大提高。笔者倾向于采取司法方法。

参考文献:

[1] 《城市规划法》现系全国人大常委会制定的普通法律,笔者建议应该由全国人大制定新的《城乡规划法》时废止《城市规划法》。

[2] 这里暂时从提出问题的角度把《城市规划法》纳入宪法的视角,为平衡文章结构及便于文章内容的组织,城市规划编制、审批与公布权的具体配置问题,本文将在后面第三部分里专门分析。

[3] 《城市规划法》立法时的1989年虽然已经处于“建设社会主义市场经济”阶段,但立法内容上并没有体现市场经济特点的内容。

[4] 当前以《行政复议法》、《行政许可法》为代表的法律出台实施标志着偏重维护行政权力的立法取向已经转变为更注重维护公民、法人和其他组织的权利。

[5] 相应地,政府实施城市规划及行使与此相关的规划行政管理职权是属于宪法第105条、107条规定的权力机关的执行机关管理城乡建设事业的工作性质。

[6] 这不需要任何规划专业知识,也不需要权威专家,纯属简单的程序性工作。

[7] 朱文华:《谈我国城市规划管理体制改革》,载《规划师》,2003年第5期,第10、11页。

[8] 关于国家本位和公众本位的法律思想问题,可参阅张萍著《从国家本位到公众本位—建构我国城市规划法规的思想基础》,载《城市规划汇刊》2000年第4期,第21-24页。笔者认为,虽然要确立公众本位的立法思想尚需在理论和实践上进一步探讨,但随着《行政许可法》的制定实施,公众权已有了较大的发展和保障。

[9] 当今建立起来的制度、行政复议制度、行政诉讼制度无法满足公民行使权利的需要。基本上是转办制,总体上没有尊重公民权利(例如,收到人民来信的机构作为公民的通信对象未经通信人同意、违背通信人意愿即将信件材料转给通信关系以外的人和机构,侵犯宪法40条规定的公民的通信自由和通信秘密)。行政复议制度设计公正、公开、及时、便民的原则,特别是受理复议申请几乎是规定了自动受理制,可以认为这是当今我国所有行政立法中最先进的制度,但是由于复议机关和被复议机关的工作联!系和利益联系普遍过于紧密,该制度功能仍然有限。行政诉讼制度由于对原告、被告资格审查过于复杂和苛刻,加上不合理的诉讼费用负担,对普通民众经常需要的权利和利益保护不但几乎没有作用,相反在寻求法律保护的时候感觉先要打赢法院才行,又破财又受气。

[10] 如《广西壮族自治区实施办法》第31条规定,城市规划行政主管部门核查用地单位或者个人提供的规划设计总图或初步设计总平面图后,对符合城市规划要求的,核发建设用地规划许可证。

[11] 这是实施《行政许可法》第46、47条的措施,既是保护公众权的必然要求,也是规划行政主管部门避免和减少因不恰当的行政许可卷入不必要的行政纠纷的有效办法。

[12] 详见《城市规划法》第37、38条。

[13] 个别地方立法对此问题有所完善,如1997年实施的《南宁市城市规划管理条例》47、48条规定:规划行政主管部门及其规划管理监督检查机构负责城市规划实施的监督检查;监督检查的内容包括了建设用地规划许可证的合法性及其执行情况,建设工程规划许可证的合法性及其执行情况,所有建设工程的竣工规划验收等。但是公众权问题尚无明显反映。

[14] 违法建设作动词性使用是指违法建设行为,作名词性使用时是指违法建设行为的结果,即违法建(构)筑物,公众一般习惯称违章建筑。

[15] 笔者曾对所在城市违法建设情况进行分析,除了城郊结合部乱占乱建比较突出以外,房地产开发商、党政机关、企事业单位违法建设的现象也很普遍。详见《南宁市违法建筑现状及对策》,载《广西房地产》1999年第1期。

[16] 没有合法依据或授权情况下采取强制措施制止违法建设,被申请行政复议或被提起行政诉讼时将会被认定为行政行为违法。

[17] 前文提到的《城市规划法》缺少对规划实施的监督检查制度的规定的问题,实际上就是重审批轻管理立法思想存在的反映。因为重审批轻管理,所以立法上就没有规定相应的执法保障措施。

城市规划法范文第3篇

关键词:城市规划;法治化;区域法律合作

中图分类号:F29 文献标识码:A

原标题:公民参与和区域合作视域下的东北城市规划发展

收录日期:2016年6月13日

东北城市规划正在经历从资源消耗型到节约型,从同质竞争到协调发展,从城乡二元分割到城乡统筹规划,从注重物质形象到关注民生和谐的转型。在法律层面,城市规划管理手段的行政属性向着具有公共决策的公共利益属性进行转变,东北城市规划法治化管理的水平需进一步提升,助力东北三省社会经济的良性发展。

一、东北城市规划存在的主要问题

(一)公民参与度不高。总体上来看,东北三省城市规划中的公众参与程度仍然较低,处于起步阶段,主要表现在以下三个方面:首先在规范层面,虽然《城乡规划法》及一系列地方性法规确认了公众参与权,为该权力的实现提供了制度保障,但尚存在参与的范围受限(如公众参与被排除在规划决策环节之外)、参与的效力不足(如书面异议无约束力)等问题,同时由于相关规定比较原则,缺乏可操作性,影响了公民参与的广度与深度;其次在程序层面,对公民参与方式的规定较为单一,目前以公告、提出书面意见为主而缺少其他具体的程序性权力,对城市规划过程中的程序性瑕疵缺乏救济手段;最后在实效层面,一方面由于公众受自身条件所限,导致参与的主观性、随意性和盲目性较大;另一方面相关管理部门也缺乏促进公众参与的动力。这些原因导致在城市规划过程中公民参与的比例较小,仍停留在象征性参与层次,公民参与度较低的现状在一定程度上直接影响了东北三省城市规划管理过程中的民主性价值的实现。

(二)监督权威性不强。目前,东北三省城市现行的规划管理监督体制在制度设计与运行方面距期望尚存在一定距离。根据现行体制及法律相关规定,城市规划管理监督主要有人大监督、行政监督、公众监督与司法监督等四种基本形式,在具体的实施过程中,存在事前事中监督相对薄弱、监督权行使缺乏独立性、公众监督流于形式、司法监督局限性大等问题,导致监督的总体效力有限,不能完全杜绝城市规划管理过程中的权力滥用现象。同时,由于城市规划的专业性强,涉及面广,导致监督难度较大,监督效率偏低。未来尚需进一步合理配置监督权力,改进监督方法,拓宽监督渠道,提升监督的权威性。

(三)区域合作度有待提升。区域经济一体化客观上要求区域法律的一体化,特别针对一些跨省域的规划项目更有赖于相关法律、制度、组织与财政等方面的保障。在区域立法、执法、司法合作方面,东北三省区域法律合作机制构建时间较早,运行多年,但在城市规划管理方面却未能充分发挥其制度优势,区域规划在组织编制、落实实施、监督检查等方面作用有限,区域规划的整体功能未充分彰显。统一、系统的区域规划体系的形成需要长期的过程,在尚无单行的《区域规划法》的前提下,东北三省区域城市规划管理法律合作机制应先易后难、循序渐进、持续创新,着力提升区域合作度。

二、从单一封闭到开放协同:完善城市规划的公众参与机制

(一)发挥地方立法优势,将公众参与的原则性规定变为可操作性规定。党的十八届四中全会公报提出:“健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。”就城市规划领域而言,公众参与向来是建构依法决策机制的薄弱环节,《城乡规划法》中虽确定了公众参与规划的基础性制度框架,并就参与的对象、范围、权利、义务及法律救济等方面做出了原则性规定,但从总体来看相关条款仍很模糊,操作性有待提高,在参与主体、参与方式、参与事项及参与效力等方面需进一步予以明确规定,这为东北三省相关地方性立法提供了广阔空间。从我国城市规划法律体系的发展路径来看,地方性立法始终扮演着重要角色,带动了国家层面相关法规的完善,东北三省相关有权立法部门应在不违背上位法基本原则的前提下,通过在条例中增加专项条款的方式,进一步完善公众参与的法律制度规定,完善公众参与的法律程序细则,完善公众参与的司法保障机制,增强公众参与的实效,使其发挥应有的作用和效能。

(二)将公众参与贯穿城市规划的各个环节,实现公众对城市规划的尽早与持续参与。在规划编制阶段和规划草拟阶段,应赋予公众及利害关系人对相关地块规划目标与资讯的知情权,将公众参与适度前移,有助于改变公众参与缺位的现状,防止由于信息壁垒导致的暗箱操作及腐败行为,提升规划决策的质量。在规划方案的确定与实施阶段,相关部门及大众传媒的公布、宣传与反馈机制的成熟与否在很大程度上决定了公众知情权、表达权、参与权与监督权的实现水平,应在法定的公布机制基础上,完善对宣传机制和反馈机制的制度设计。

(三)丰富公众参与方式,细化公众参与流程,使不同利益主体的意见能得到有效的反映。没有最好的公众参与方式,只有最适当的公众参与方式。应针对不同的参与事项及不同的城市规划阶段规定适当的参与方式,在加强听证会、说明会、研讨会、民意调查等传统参与方式的实效基础上,根据参与主体的能力与成熟度进一步拓展公众参与方式的形式与内容,综合运用单向度的通知反馈式、互动型的咨询协商式、合作型的深度介入式等公众参与方式,健全多层级的公众参与机制。针对一般性公众参与的“个人参与”特点,相关部门在提供必要的技术支持的同时,应在规划委员会中规定增加公众代表,增设公众席位,加强引导、扶持社区及相关非政府组织,确认其在城市规划过程中的地位,避免公众参与流于形式,保障公众参与落到实处,实现不同利益主体分歧的协调,达到合理分配公共资源的目标,减少实施中的矛盾。

城市规划法范文第4篇

【关键词】法制规划 问题分析 城市规划法

中图分类号: TU984文献标识码:A 文章编号:

《城市规划法》是建设系统的一部大法,是搞好城市规划、城市建设和管理的法律依据。城市规划法的执行好坏。是城市规划能否真正做到有法必依,违法必究的关键。目前《城市规划法》在执法过程中有一些突出问题需要解决,从而确保城市规划的顺利实施。

近几年来,我国大部分城市在规划建设中都没有按基本方针的指导来进行,进而不断出现了一些与方针背道而驰的现象,由于规范的脆弱这些现象也屡见不鲜。为此,我们的国家、政府和城市居民已付出了沉重的政治和经济代价,对产生这些现象的根本原因进行深入研究,尽快找到解决问题的机制已刻不容缓。

我国的法律体系包括以下法律部分:宪法、行政法、民法、经济法、劳动法与社会保障法、环境法、刑法、刑事诉讼法、军事法。其中行政法又分为一般行政法和特别行政法,无论是一般行政法还是特别行政法又都可以分为行政实体法和行政程序法。

1、 实施阶段的问题

在社会现实生活中,法律的实施就是法律在生活中的具体应用,从而实现目的的行为。是法律运行的一个十分重要的环节,这对于法律也有着十分重要的意义。法律制订的最终目的就是通过法律的实施,实现法律中涉及的公民的权利和义务,使法律意志得以明确的实现。美国著名的社会法学家庞德曾指出:“法律的生命在于它的实行。”中国古人徐干说:“赏罚者不在于必重,而在于必行。必行,则虽不重而民肃。不行,则虽重而民怠。”

1.1 从国家机关及其公职人员的执法活动方面来看

因为没有成套的法定方法和步骤即程序法,由于它对各级政府部门制定的城市功能体现、发展方向的明确、建设目标方向等是否符合城市规划法规定的原则和方针进行科学的评价,这样一来就较易受到领导和执行者个人行为的影响和干扰。

1.2 从守法方面来看

由于规划设计单位是受政府部门的委托和管理,当政府部门的执法过程出现偏差时,设计单位和专业设计人员往往难以用基本方针去说服上级主管和政府部门的领导对这种偏差进行纠正,也就是说,城市规划设计人员的守法行为缺乏基础,从经济和体制上也不可能按照规划法规定的原则和方针来编制城市规划文件。

2、执法中的若干突出问题

2. 1城市规划行政主管部门的管理权限亟待明确

《城市规划法》第九条规定:“县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。”第二条则规定:“制定和实施城市规划,在城市规划区内进行建设,必须遵守本法。”这使得行政主管范围与法定实施范围不一致。而且对于城市规划区的确定,则显得法律严密性不足,随意性较大。在每次城市总体规划的修编中,都需要对城市规划区的范围进行调整。近年来出现的城郊结合部、规划区与非规划区的边缘建设管理失控,出现了许多违章建筑;属于不一定分布在规划区范围的工程建设,如航空港、码头、铁路枢纽等等的合理布局规划,往往失去有效的规定管理。这些问题在一定程度上与上述因素有关。

2.2 加强对城市范围内违法用地和违法建设的行政处罚力度

按现行《城市规划法》第四十二条规定 从停工处罚— — 行政复议或法院诉讼—— 裁定或判决—— 申请法院强制执行起码要数月甚至几年,这样规划部门只能眼看违章建筑从基础开始直到整栋搂层差不多完工而不能直接拆除,等到执行时劳民伤财,损失惨重。这种有法不能执行的状况,加大了规划执法的难度。这就需要法律规范在结构上包含有能够作出迅速、有效、有力的强制处罚的内容。法律必须赋予规划部门能将违法违章建设工程消灭在萌芽状态中的权利。

2.3 对严重影响城市规划或影响城市规划的处罚依据必须重新界定

我国《城市规划法》规定,对违法建设行为的行政处罚可视其对城市规划的影响程度归纳为两类:一类是严重影响城市规划的,责令停止建设,拆除或没收违法建筑物、构筑物或其他设施;另一类是影响城市规划,尚可采取改正措施的.责令限期改正,并处罚款。由此可见,对违法建设行为进行处罚的唯一依据是影响城市规划的程度。但是,由于《城市规划法》对违法建设行为影响城市规划的程度规定过于原则,对违法建设行为中哪些属于严重影响城市规划,哪些属影响城市规划没有作出进一步的详细定性,只是在第三十五条规定:“任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设。”这可视为严重影响城市规划的情形。很明显,这样的规定不具有可操作性。许多地方制定颁布的地方性法规、规章中,对属于“严重影响城市规划”情形的规定也同样较为原则,难以操作。

规定指出:1、对用地性质、城市景观、城市环境、文物保护、风景名胜、重要工程实施造成严重影响的违法建设;2、侵占学校、医院、体育和公共活动场所用地的违法建设;3、侵占道路、广场、停车场、绿地、管线、人防、消防或防洪排涝通道及设施、规划保留或保护的水体、广播电视或电讯通道及设施,高压供电走廊的违法建设;4、侵占市政设施或基础设施用地的违法建设。实际上,这些行为属于“严重影响城市规划”的违法建设是不言而喻的,因为上述情形中违法建设者进行的建设活动往往发生在公共或他人用地上,而不是发生在自有用地上。在实际生活中,违法建设行为大多是由于经济利益的驱使而在自有用地上进行的。因此,对严重影响城市规划情形的法律规定应更多关注自有用地上的违法建设行为。唯有这样才能为查处违法建设行为提供更加丰富的法律依据。

3、实施监督的问题

在当今社会,法律监督制度有待加强和完善,它是人类文明发展的产物,是维护法律最严的重要制度之一,是制约权力集中、抵制、保护公民合法权益的有效手段。我国目前的城市规划的制定和管理体制中,没有任何专门机构能够政府在能否按规定行事中行使执法并对其是否科学进行评估,司法机关只能对其是否违法进行监督,对其是否按原则和方针办事则是无能为力的。

从事设计的单位人员在设计过程中主要根据任务书进行方案设计和规划。在这个委托直至审查通过的范围里,对守法的监督主要体现在政府和职能部门根据有关法律法规对设计单位和设计人员的设计资质和执行规程规范方面进行审查,但在任务书的内容违背城市规划的原则和方针时,整个设计和方案审批的过程却没有一个步骤来对此进行监督和评价。

从法制的角度来看,上述原则和方针并没有很好有效地落实,也没有什么监督机制和体系,更谈不上相应的处理措施了,所以单单只靠执法者和守法者的自觉是远远不够的,更不能为贯彻实施方针和原则作保证,由此可见,城市规划法规定的一些原则和方针在具体实施过程中还有待加强,这种情况下出现偏差也是在所难免的。

结语

我们应该在社会主义法制的基础上,认清全球化、外来资本和文化对我国空间规模和生产效率的影响,避免我国已经存在的地理空间不平衡进一步扩大,通过执行城市规划原则和方针,提高我国的城市空间效率,促进构建和谐社会的进程。我们认为,我国的城市规划法制建设必须按照以人为本的科学发展理念、体现正当法律程序的精神和彰显城市个性与文化特色的新思路进行整体性的理性变革与重构,从而重新界定与配置政府的规划职能,以推动中国现代化建设的历史进程。

参考文献:

[1]罗毫才.中国行政法讲义[M].北京:人民法院出版社,1993.

[2]我设(城市规划法)修改[J].城市规划,1998,(3-4 5 6)

城市规划法范文第5篇

在城市发展中,城市规划面临各种问题,一个好的城市规划不仅是解决城市发展现阶段的难题,更能对于城市发展起到再生作用。本论文通过对实例的分析,导入立体城市规划法这一新概念。从而引导和促进我国城市规划全面由2次元向3次元转变。

关键词:立体规划,城市再生,3次元规划

Abstract:

In urban development, urban planning faced all kinds of problems, a good city planning is not only solve the problem of urban development at present, more can a role for urban regeneration. In this paper, the analysis of examples, into three-dimensional city planning this new concept. Thus guide and promote our country city planning by 2 times to overall $$3 times change.

Keywords: three-dimensional planning, urban regeneration, three yuan planning

中图分类号:F291.1文献标识码:A 文章编号:

研究的背景

伴随改革开放下经济的飞速发展,我国城市化也进入到一个高速发展时期,随之而来的住宅供给不足,生活环境恶化,城市无秩序的扩大等一系列问题显现出来。面对这些问题,我们试图通过郊外地区的开发,新城市的建设来得以解决。然而,我们发现,随着人口的增加、城市活动的分散,汽车使用量及交通量持续上升,自然环境急速性被破坏、城市中心附加值衰退等系列新问题大量产生。因此,一味的采用扩大城市、开发郊区的平面规划法,受到了一定质疑。在此背景下,在现有城市基础上,通过土地资源的有效利用来压缩城市的立体城市规划法受到关注。

相比城市平面性扩大开发中面临的民居拆迁、耕地占用、环境破坏等问题,在现有城市设施及建筑物的基础上进行立体、综合型开发及整理不仅能有效扩大城市空间,更能提升城市的竞争力。所以立体城市规划法的导入势在必行。立体城市规划法不仅表现于立体道路的建设、超高速通信网的埋设、地下物流设施规划、电缆集中化等城市规划设施的立体化,它其中的一个重要概念就是大众交通中心型城市开发(TOD)。而这一概念的实现就需要以换乘中心等主要交通设施为中心,居住、商业、业务、文化等多样城市机能的集中化程度的提升。

立体城市规划的理论及发展

广义的立体城市规划就是为了城市土地的合理利用,从空间层面上看以某一点为基准,进行向下向上的多形态,多用途的综合性开发。狭义的立体城市规划是与城市规划设施的重叠铺设及城市规划设施和非城市规划设施的立体性整合相关的概念,即,在基准单一土地上各种用途综合性设置的基础上逐步发展达到道路等基础设施和各个建筑物的立体综合规划。这一规划不仅是对基础设施所需财力的节约、城心土地不足问题的解决、各种环境污染的防止,更重要的这是对土地资源的合理性、效率性利用的规划。

立体城市规划法的发展根据各国的国情不同,发展的方式、程度都有所区别。但是,纵观立体城市城市规划法的发展,我们可以总结为4个阶段。

一、为了便利城市交通,高架铁路、高速公路等的修建。可称之为1次元的规划。

二、高架铁路、地下公路、地下铁等空中和地下的立体开发。可称之为2次元的规划。三、与周边建筑物相连接的综合性开发。可称之为3次元的规划。

四、既考虑到城市景观和历史建筑物等又力求精练的立体城市开发。可称之为4次元的规划。

以H市为例,浅析立体城市规划法

H市现有一条南北方向的主干道,及部分次干道和区间路。东部地区为居住区。现在计划在城市西部地区建立商业贸易区,从而把H市打造为以商业贸易区为中心,商业、居住、文化等综合化及大众交通快速化综合化的新城市,因此,我们将导入立体城市规划法来进行规划。

道路的立体化

H市西部地区为商业自由贸易区,东南方向及东北方向分别与港口城市Y、Q相连接,为了商业的发展,需要在东西方向建造一条高速公路,来缓解交通量的增加,提升物流速度。若要实现东西高速的直线化,则需要与现有的南北快道相交叉。但是高速公路的修建势必影响城市道路的贯通性,影响城市的进一步发展。因此,南北快道及东西高速公路的修建全部采用地下化。假设东西高速建在地下3层,南北快道建在地下2层,那么两条道路的衔接方式就不能采用一般形态下的立交桥法。采用地上半圆循环形态的道路体系(Center Loop)来代替立交桥,不仅能连接两条道路,还能有效利用地面路段,缓解交通压力。

大众交通设施的综合化

H市主要大众交通是一条东西通向的BRT路线,以及一条南北通向的LRT线路。考虑到城市交通及乘客的换乘的方便性、效率性,南北通向的BRT路线及换乘站规划建于地上,南北方向的LRT规划建于地下2层,考虑到乘客BRT与LRT换乘的安全性,及对于路面机动车交通的无阻碍性,BRT与LRT的换乘站将规划与位于他们之间的地下1层。同时,地下2层除了LRT车站外还将设置出租车停车场、公用停车场等通过多种交通方式的综合来增强换乘的方便性。

公园及商业设施的综合化

既然我们规划了BRT与LRT的换乘在地下1层,那么自然而然的步行活动我们也规划在地下1层。地下1层连接换乘广场规划大规模购物区和文化区。考虑到地下空间的采光、换气、开放感等舒适性,在步行通道连接处的规划应注重大规模的清爽空间。同时与地上建筑的规划应相一致。例如,如果地上部分的规划为住宅区,那么考虑到居住者和来访者地下的规划多为休息空间和文化空间。

非城市规划设施的综合

东西高速及南北快道建成后,在其辅道周边地区规划建居住、商业、办公等非城市规划设施。从而使城市规划设施和非城市规划设施得到综合协调发展。具体来看,东西高速和南北快道相衔接的地上部Center Loop的规划不仅能缓解过度的交通量。更应考虑到人性化的亲和性。也就是说在这些辅道设置后,通过这些辅道可以使商业集中区周围建筑物的地下停车场方便快捷的直接进出。同时,考虑到交通的安全性,车辆进出时,在这些地下通道内将禁止超车、车道变更等。

结论

本论文以H市的东西高速直线化规划角度入手,通过道路、停车场、公园、换乘站等的综合规划使土地得到有效利用,从而实现城市的立体规划。特别是以换乘站为代表的大众交通设施的规划,不仅缓解拥挤的交通状况,更能与周边建筑相连接,有效促进商业经济的发展,方便居民的生活。

在立体城市规划概念的导入过程中,相对于城市设施与非城市设施规划的综合,我们现在最常用的为城市规划设施的综合。随着经济的发展,城市规划由2次元向3次元规划发展将是必然趋势。本论文以H市规划为实例,通过具体分析,为其他城市立体规划的导入,提供一定借鉴。

参考文献:

【1】张庭伟.中美城市建设和规划比较研究,2007.

【2】H. W. Richardson,Regional Growth Theory, London: Macmillan,1973.

【3】李学东 “城规划的必要性及适用方向” [城市情报] 225卷

城市规划法范文第6篇

内容提要: 我国以城乡规划法为代表的法律中存在大量土地使用限制的法律规范。本文以土地使用的权利与规划权力关系为视角,对于德国城市规划法进行体系性解读,为我国提供制度的借鉴和研究的框架。本文揭示了德国基本法赋予立法者确定所有权内容和限制的权限,基于土地所有权的特殊社会义务,构建了关于土地建设性使用的建设法体系;考察了城市规划法的内外部结构及其基本制度,指出空间规划法、建筑秩序法和以《建设法典》为核心的城市规划法构成了公法建筑法。城市规划法的核心制度是市镇制定的建设管理规划,可分为土地利用规划和管建规划。其中营建规划作为建筑许可审查的依据约束着土地的私人使用。市镇在特定的条件下能够根据其对土地所有权人颁布城市建设性命令。实现营建规划能够成为征收的合法目的。私人通过建设管理规划制定过程中的双层次的参与程序或针对规划合法性提出规范审查或附带审查来控制规划权。针对土地使用的规划限制,土地的权利人在特定的条件下可以要求给予规划补偿。

引言

随着我国土地利用制度的改革,土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等权利逐步建立。对于私主体而言,土地及房屋上的权利是其财产权利的重要形式;对政府而言,在现有的财税制度之下,国有土地使用权出让金成为地方政府重要的收人来源。因此,在城市化进程中,围绕着土地及土地上的房屋产生了大量的社会问题,成为众多利益博弈的领域,备受社会关注。

根据我国宪法和法律的规定,为了公共利益,可以征收土地和房屋。然而,我国即使在对土地和房屋保有使用权或者所有权期间,绝对占有的权利和绝对所有权也都是不存在的,因为对于土地和附着其上的房屋使用的限制散见在我国许多法律之中:比如《城乡规划法》设立了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证制度限制城乡的私人建设行为,使得建设活动需要遵守控制性详细规划、乡规划、村庄规划等城乡规划所建立起来的公共秩序;[1]《物权法》第89条规定建造建筑物,不得违反国家有关工程建设标准,妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照,可见国家工程建设标准也是对于建设行为的限制之一;根据《民用建筑节能条例》的规定不得在建筑活动中使用列入禁止使用目录的技术、工艺、材料和设备,否则将无法获得建设工程规划许可证、施工许可证和竣工验收,由此对于建设行为方式和建筑材料都有着法律上的限制。[2]以上仅是我国法律关于土地使用的公共限制的一小部分,相比起征收引发的物权的丧失,法律对于土地使用权利的大量限制更为广泛地影响着日常的私人土地利用活动。就我国现行的法律制度来看土地所有和使用的权利已不再是绝对的权利,而是在私法的限度之外,有着大量的公法规定。

相较于私法上物权的研究,我国对于土地使用中的公共限制的研究相对较少,有待深入。[3]随着土地和附着其上的房产的财产权利的重要性日益凸显,如何梳理和研究散见在各法律条文中的庞杂的法律规范,形成框架和体系,将成为今后相关法学研究的一个重要课题。然而在纷繁的土地使用的法律限制中,城市规划是其中重要的类型,并已有了制度的框架和实践,[4]因而城市规划是研究和认识土地使用公共限制的重要领域和极好样本。

我国现行城乡规划法的核心—控制性详细规划的方法最早起源于德国,[5]德国也已形成了以《建设法典》为核心的城市规划法律体系,是当今城市规划法制体系最成熟,研究最发达的国家之一。规划学界对于德国城市规划法的研究起步较早,[6]其关注点在于德国城市规划法制度的历史发展过程、城市规划法的框架、内容以及与中德两国现行城市规划法差异的比较。[7]这些研究介绍有助于了解德国城市规划法制度的概貌,但是缺乏法学所注重的“权利一义务”研究框架,并且尚无法认识城市规划法在整个德国法律体系中的基础、地位以及与其他制度之间的关系。相较于规划学界,法学界对于德国城市规划法的研究相对较晚。《城市规划行政法》一书作为对于城市规划法的专题研究,其中有关德国城市规划法律的介绍在已有研究中是比较全面具体的,[8]但是体系性略显不足。在关于行政规划和城市规划的法学研究中,有部分论及德国城市规划法的具体问题,如德国城市规划的法律性质问题,公众参与程序问题以及规划程序问题。[9]已有研究将德国作为城市规划法比较研究的典型国家,作出了有益的探索,但未从土地使用权利与规划的公共限制间关系的角度对于德国城市规划法做全景式的法学研究。

因此,笔者试图以土地使用的权利与规划权力关系为视角,对于德国城市规划法进行了体系性地解读。一方面,这对于我国城市规划法制建构有着一定的借鉴意义。另一方面,由于一般将城市规划法归入行政法的范畴,我国的行政法学受到德国的影响很深,而本文采用了德国城市规划法学研究的一般体系和研究角度,这对于我国城市规划法研究体系的建立可能也将有所助益。

本文首先将从土地使用公共限制的合法性为切入点,特别揭示所有权与城市规划法之间的关系,之后讨论在土地使用的公法限制的体系中城市规划法的定位以及城市规划法与其他公法限制之间的关系,接着考察城市规划法内部的结构和内容,最后着重从权力—权利的角度探讨制定和实施城市规划的权力与受到限制的土地使用上的权利间的制约机制。本文将从体系性的角度和权力与权利关系的框架下认识和解读德国城市规划法的基本架构。

一、土地使用规划限制的宪法依据

(一)宪法中所有权的性质—基本权利与法律制度

《联邦德国基本法》(以下简称《基本法》)第14条第1款规定:“财产权和继承权受到保障。内容和限制由法律予以规定。”德国学者对于该条文的主流解释认为,宪法上的所有权“不同于其他的基本法中的基本权利,其他这些基本权利被认为一方面是先于法律存在基本权利的内容架构,另一方面授权进行例外性限制的法律保留;相对而言,如果没有立法者的活动,所有权是无法想象的:其是在法律框架之下的所有权,谁能够在什么形式下,在什么条件下,在什么边界之内,以什么样的物为载体,这些都是由法律规范所确定的。”[10]

这也就是说,《基本法》第14条第1款的规定蕴含了所有权两方面的特质:“一方面宪法在该款的第一句中直接地将所有权作为基本权利也就是主观权利,进行保护;另一方面随后即在第二句中将所有权的内容和限制的确定分配给了立法者。这意味着所有权既不是一个能先行察觉的、脱离于法律已经成立的自由,而是其能被法律事后确定和限制的;同时所有权也不是仅由普通法律设置的法律地位。第一个想法低估了财产自由对于法律秩序的依靠,并且误解了宪法给予立法者的立法委托。后者轻视了宪法的自身的作用,并且排除了普通的所有权规定是否符合基本权利的审查。”[11]

根据上述对于《基本法》第14条第1款的理解,宪法上的所有权同时有以下两方面的内容:一是由宪法所保护的(私人所有权的)自由可能;二是立法者在所有权内容上的塑造的自由。[12]也就是说宪法确定的是既作为基本权利又作为法律制度的所有权。[13]

这也就是说,立法者通过制定法律设定了所有权的具体内容和限制,使作为基本权利的所有权的内容得以完整。传统的自然法理论认为,私人财产权是自然权利、先于国家的绝对权利,而基本法的规定和解释却明确了宪法所有权的基本权利和法律制度的双重性质,表明了所有权概念对于法律的高度依赖,只有依据法律的具体规定,才能清楚确定所有权的具体内容;所有权不是自然权利,天赋的权利,不存在脱离了实定法律制度的所有权。

(二)所有权在土地领域中的特别社会义务—不可再生和不可或缺性之下的公共利益

虽然《基本法》第14条第1款的规定表明了立法者有权制定法律,设立所有权的内容和限制,但是立法者在塑造所有权时也并不完全自由,其受到宪法总体上的限制,也就是要求立法在形式和实质上都不违反宪法。这些限制在法定原则上体现为比例原则、平等原则、信赖保护等。[14]

当然,立法者还受到了来自于《基本法》第14条第2款、第3款的限制,尤其是其中该条第2款中规定的所有权的社会义务,也就是所有权的行使应该同时要服务于公共利益。因此当立法者规定所有权的内容时,需要考虑公共利益。现在所有权塑造中,立法者不仅有权也是义务注意到所有权的社会义务。[15]

正如联邦曾强调的,土地所有权有着特殊的社会限制,“不可再生和不可或缺的土地不允许听任于个人的自由意志和自由力量的竞争”,“公共利益相较于在其他的财产权上应该更强程度地适用”。[16]也就是说,由于土地的有限性和对于每个个人生存的不可或缺性,土地的使用不仅对于所有权人存在意义,同时其中还包含着更为复杂的社会关系。比如在德国多数人依赖于租赁他人所有的房屋作为自己住宅,这就要求通过社会福利性的租赁法给住宅所有权人设置义务。[17]对于租赁房屋作为住宅的租赁人的权利,立法需要作出区别于一般的租赁的特殊考虑,这种考虑明显注意了其中社会福利的性质。为此立法设置了这类房屋的所有权人的特别义务,这些可能对于别的租赁法律关系来说是不需要的或者说是不正当的。因为此时所有权的社会义务要大于一般租赁关系中的社会义务。由此不难看出,社会义务在土地所有权的塑造中有着相比其他所有权的立法而言更加重要的意义。

立法者在设定土地所有权的内容和限制时,相比起其他所有权立法更需要考虑所有权人在该物使用上的可能性以及社会需要,在比例原则的帮助下达到一个平衡。当然,并不是每个公共利益都能使针对土地和房屋权利的限制合法化,是公共利益在宪法上的重要性决定国家塑造(所有权)职权的范围。[18]

(三)土地所有权的内容和限制之一—城市规划法

宪法中所有权的规定决定了不存在任意使用土地的自由,也就不存在任意建设的自由。由于不存在任意的“建设自由”( baufreiheit),人们只能在法律的框架下在土地上进行建设活动。同时,基于土地特殊的社会义务的宪法认识,土地所有权的内容和限制在法律规定上表现出特殊性并且复杂于一般的所有权规定。因此,土地所有权成为立法者最重要的日常工作领域。[19]由此形成了体系庞大的有关土地建设的法律制度,在德国统称为“建设法”( baurecht),其是重要的法律部门,描述着土地所有权的内容和限制的边界。

在公法私法两分的视野下,建设法被归为公法建设法(offentiliches baurecht)和私法建设法(privates baurecht)。私法建设法是处理私法主体之间的土地建设使用中的问题,确定在什么样的范围内一块土地允许在不利于私的第三方之下被建设性使用。[20]例如关于土地所有权和相邻权的《民法典》的规定(《民法典》第903条及以下)属于私法建设法;侵权法(《民法典》第823条及以下)也有建设法上的意义;此外基于《民法典实施法》第124条所颁布的联邦州的相邻权法,包括了关于建筑物的边界间距、窗户采光权、日照权、邻里围墙和界墙的规定,这些规范通常也被归入私法建设法。[21]

公法建设法则是指在公共利益之下的土地的建设和其他使用应服从的规范和限制。其是指在建设性设施的建设、符合规定的使用、拆除和改建中关系到土地的建设性使用的允许、边界、秩序和促进的相关法律规范的总和。[22]城市规划法则是典型的公法建设法的体系的一部分,是立法者试图根据土地之间的位置关系,平衡土地之上的使用权利和其承载的特殊的社会义务的结果。

二、城市规划法的内外部体系

(一)城市规划法的内部体系—法律渊源及内容

城市规划法(stadtplanungsrecht)在德国通常被称为“建设规划法”(bauplanungsrecht) 、“城市建设法”(stadtebaurecht),主要是关于土地使用的地方性规划的规范。[23]城市规划法设定了城市规划,而通过规划明确了土地使用中的法律上的权利义务,从而规范了地块的建设性使用和其他使用的准备和引导。[24]其是根据城市建设的视角针对市镇内的空间形态和空间利用的法律规范。[25]

城市规划法主要的联邦法的法律渊源是《建设法典》(baugesetzbuch)。《建设法典》既规范了作为过程的城市规划,也规范了作为结果的城市规划。[26]具体而言在其第一章“一般建设法”中规定了市镇(gemeinde)制定建设指导规划(bauleitplan)时的程序性和内容性要求,建设指导规划又分为两个层次,即土地利用规划(flflchennutzungsplan)和营建规划(bebauungsplan)[27]。之后建设法的规定围绕着根据建设指导规划一块土地是否是可建设的,并根据城市规划的观点应如何建设,比如确定使用性质、楼层数等问题展开。一般建设法中还包括了规划补偿法的内容和大量的土地秩序的规范,这些规范服务于确定的规划想法的实施,比如土地重划(umlegung)、征收(enteignung)、土地开发准备(erschlie3ung)以及自然保护的措施(naturschutz)。

针对特别的城市建设问题,《建设法典》制定专章—“特别建设法”,设定了一系列的措施,包括在更新措施的帮助消除使用陈旧建设材料的城市建设的不良状况;在发展措施的帮助下扩建、发展和新建定居点;通过城市重建措施和社会福利城市的措施,保障持续的和社会福利适当的城市发展。[28]

除《建设法典》和散落在其他法律中补充建设法的事实构成的法律规范比如《联邦环境保护法》(bundes-immissionsschutzgesetz) 、《联邦自然保护法》( bundesnaturschutzgesetz)等之外,根据《建设法典》第9a条的授权,交通、建设和城市发展部部长可制定法规命令,这些法规命令也成为城市规划法重要的法律渊源,比如《建设使用法规》(baunutzungsverordnung)和《规划图例法规》( planzeichenverordnung )。前者确定了各土地利用类型的概念和具体,规定了重要的控制指标的概念,比如建筑密度、容积率、建筑体积率、建造方式等,这些规定细化了建设指导规划的内容,此外还针对各土地利用类型,确定了部分控制指标(建筑密度、容积率、建筑体积率)的上限参考数值,使得建设指导规划的内容得到了具体化和补充。《规划图例法规》则是规定了在建设指导规划中的规划资料和规划图例以及其在实践中的意义。[29]

在《建设法典》等法律中授权市镇制定规章,由此管理土地使用这一地方的事务。这其中最典型的方式就是城市规划中的营建规划,这被认为是市镇自治权的核心领域。[30]其包含了对于城市建设秩序有法律约束力的规定,它针对居民的土地使用进行法律的规制。[31]以规章形式出现的营建规划构成了城市规划法在地方法中的重要渊源。[32]

(二)城市规划法的外部体系—土地所有权的其他公共限制

除城市规划法外,在公法建设法中还存在着其他的对于空间形态或建设行为进行规制的法律制度,这主要包括空间秩序法和建筑秩序法,它们与城市规划法有着密切的关系,但又发挥着不同的功能。

1.空间秩序法(raumordnungsrecht)

《空间秩序法》(raumordnungsgesetz)是制定联邦、州和地区层面的空间秩序的联邦法律依据。根据1945年的《基本法》第75条的规定,联邦在《基本法》第72条的前提下对于空间规划有框架立法权,之后在1954年的联邦的法律意见中,明确了联邦对于整个国家的空间进行规制的权力,但是联邦并没有制定针对全国范围的空间规划,而只是在1965年制定了联邦空间秩序法。该法设定联邦空间规划的原则和各州制定空间规划的目标和州规划的义务。随后在20世纪70年代各州相继制定了州规划法。[33]虽《空间秩序法》至今几经修改,[34]但并未改变联邦空间秩序法和州规划法所建构的在联邦层面的全国空间规划目标和原则、在州层面的州规划与州与地方市镇之间的区域规划的三级规划体系。

空间秩序规划的核心内容就是定居点、开放空间和基础设施的空间布局安排。[35]它涉及联邦、州、市镇的空间意义的规划和措施之间的协调。根据《建设法典》的规定,城市规划也要符合空间规划的目标。从这个意义上说,通过上下层级之间规划的相符的要求使得空间规划和城市规划等不同层次的规划结合成一个紧密的规划体系。[36]

此外,空间规划还可能影响城市建设中建筑许可,因为根据《建设法典》第35条第3款的规定,城市规划不覆盖且不是建成区的地区为地区,在其中进行建设的私人申请者有义务遵守空间规划的目标。

可以看出,空间规划法建构起来的空间规划约束着城市规划制定者并且在特定的情况下也影响着私人的建设行为。空间规划法的目的在于超越地方的层面全局地协调个人和集体的关于空间使用的不同的要求,因此与城市规划的地方性不同,空间规划侧重于跨地方性;空间规划对于私人行动的直接约束力小于城市规划,空间规划的约束主要通过规划之间的约束实现,只在极少数情况下,直接对私人产生作用。

2.建筑秩序法(bauordnungsrecht)

城市规划对于私人的约束具体到城市的具体地块上,而建筑秩序法则是针对建筑物的普遍适用的规定。建筑秩序法的主要目的是危险的防止,提出关于建筑形态的要求以防止外观丑陋以及社会福利上的和环境生态学上的标准的保证。[37]比如为了危险防止的目的,建筑秩序法规定了对于建筑设施的防火、防潮、防害虫或者防止其他化学、物理或者生物的侵害的要求;为了防止外观丑陋,大多数的建筑秩序法要求建筑符合通常的建筑艺术的标准,对于户外广告提出要求等;为了实现社会福利的标准,规定建筑设施便于残障人士出入等。

至今,所有16个州都参照联邦协助各州达成的“标准建筑秩序”(musterbauordnung),制定了各自的建筑秩序法,其中包括了规范行政机关的组织、职权以及程序,特别是建筑许可颁发程序的程序性建筑秩序法;还包括了建筑的实体内容性要求。这些建筑秩序法还为大量的行政法规命令所补充。[38]

建筑秩序法和城市规划法在实体法上相互交叉并且在程序上相互衔接。涉及具体土地的城市规划法对于具体地块之上的建筑物会提出实体法律的要求,而涉及建筑物的建筑秩序法也会对建筑物的建设形成要求。因此当个案中城市规划的规定和建筑秩序法的规定涉及同一个规范对象而又不一致时,就会出现应该如何适用法律的问题。比如在规划关于土地的可建设面积的规定和建筑秩序法的关于保持不建设的间隔规定之间存在冲突的可能。这样的冲突需要根据总则性(《基本法》第31条)和特别性(《标准建筑秩序法》第6条第1款第3句)的冲突规范来得以解决。在具体的建筑计划申请许可和行政机关进行建设监督时,城市规划法和建筑秩序法还存在程序上的关联,也就是在一个建筑计划的合法性审查过程中,行政机关需要确定计划在城市规划法和城市秩序法两个方面都符合规定。[39]

3.公法建筑法的立法权限分配

如前所述,《基本法》第14条第1款授权了立法者制定法律,塑造所有权。然而,这一抽象的立法权力需要在联邦和州立法之间进一步分配。

根据基本法规定,联邦和州立法权限分配的基本原则是如果没有将立法权授予联邦时,则州有权立法;同时基本法明确规定了联邦的专属立法权以及联邦和州可竞争立法的范围。在专属于联邦的立法权事项中不涉及公法建设法的规定;而城市建设性土地交易和土地法立法(第74条第1款第18项)、土地细分(第74条第1款第30项)和空间规划(第74条第1款第31项)则属于第74条规定的竞争立法领域;但针对土地细分和空间规划问题,《基本法》第72条第3款第3、 4项规定了州的背离性权限,即州有权就此制定与联邦法律不一致的州法律。

然而对这些权限条款并不是完全清晰且没有异议的。联邦立法机关最初试图通过联邦建设法在全联邦内一体性统一规定规划法、土地法、道路相邻人法和土地重划法。为了澄清联邦的权限范围,联邦众议院、参议院和联邦政府要求联邦作出法律意见。联邦在1954年6月16日的答复[40]中解释了当时《基本法》第74条第18项中的“土地法”概念。[41]其认为“土地法”不应被理解成为私法上的法律规范,而应该是城市建设性规划、建设土地重划、土地合并、土地评估、土地开发准备[42]和土地交易法[43]。由此城市规划法成为了联邦和州竞争立法的领域,此后联邦在1960年制定了《联邦建设法》,排除了州对此的立法权。

同时该联邦的意见还解释了当时《基本法》第75条第4项的规定,认为联邦由于事务的本质而拥有一个专有的完全的对于全国的空间的规划权限,对于此外的空间规划(州规划)联邦仅有框架立法权。但联邦并未制定全联邦的空间规划,仅于1965年4月8日制定了空间秩序法,规定了州空间秩序的框架。在2006年的基本法修改中,空间规划划属竞争立法领域,而在联邦空间规划法之下的州规划的权力仍然属于州。[44]

建筑秩序法的立法权限相对比较清晰,由于没有明列在专属和竞争立法权中,因此有关建筑秩序立法事项属于各州所有。

三、城市规划法的基本制度

(一)城市规划法的核心—建设管理规划

德国城市规划法的核心是建设指导规划制度,其又分为“准备性的建设指导规划”—土地利用规划和“约束性的建设指导规划”—营建规划。《建设法典》第一章的第一部分(第1~13a条)就是关于建设指导规划的内容、制定等,第二部分(第14~28条)是关于建设措导规划的保障实施。其他大量的城市规划法的制度也都是以建设指导规划为基础的,比如土地重划、征收和土地开发准备。[45]因此建设管理规划被称为“现代城市建设法的核心部分”。[46]

建设指导规划的功能在于市镇之内的土地建设性和其他使用的准备和引导。第一层次的土地利用规划,是根据市镇的考虑城市发展预计的需要,对整个市镇内的土地框架性地确定预计的土地使用的用途,[47]它有着承上启下的作用,它一方面要将跨地方的空间秩序转化到市镇的范围内,另一方面也是对营建规划的控制。

“约束性的建设管理规划”即营建规划确定了市镇部分土地将用于建设并且明确了在营建规划适用范围内允许的土地建设性使用的种类和规模,由于建设法明确了其法律性质为规章(satzung) ,[48]也就是说营建规划的规定是直接有对外的法律约束力。同时《建设使用法规》细化了营建规划中使用用途种类和规模的指标以及设定了部分指标的上限。[49]这些规定随着营建规划将具体土地的归人不同的土地利用类型,落实到市镇的具体土地上,形成了土地使用的限制。[50]依法作出的营建规划通过建筑许可(baugenehmigung)中体现出实际的约束力,也就是说在存在营建规划的, , 范围内,只有不违背营建规划的建筑计划才能被许可,营建规划是建筑许可的依据,是市镇控制建设行为的重要工具。

(二)建设管理规划对于私人土地的作用—使用的限制和所有权的影响

1.使用的限制—建筑许可的依据

建设管理规划描绘了土地未来使用的蓝图,其也意味着对具体的私人土地所有权设置了内容边界或者说限制,其通过建筑许可制度约束着土地的使用。

土地利用规划虽然通常是营建规划的依据,但是其法律性质与营建规划不同,它没有被明确规定为规章,只是市镇议会的决议。通说认为土地利用规划不是对每个人都有约束力的法律规范并且也没有为所有权人设立权利义务,因此也不认为其是行政行为。[51]一般可认为是内部行政规定(verwaltungsvorschrift)。该规定约束着其他的规划制定者,比如专业规划和营建规划的制定者。但是在地区中,土地利用规划将构成审查建筑计划是否损害或者阻碍公共利益的依据,从而可能使得建筑计划不予许可。[52]这种情况下土地利用规划不是通过营建规划而是直接在建筑许可中对私人的土地使用直接产生了对外的法律效果。

作为市镇规章的营建规划具有法律规范的性质,通过建筑许可直接约束着土地使用活动。根据《建设法典》,建筑许可在规划法上分成以下几种类别:第一种是在合格的或者计划相关的营建规划适用范围内的许可;第二种是在营建规划外的建成区相关的计划许可;第三种是在地区,也就是第一种和第二种地区之外的建筑许可的颁发。[53]

在第一种类别中,建筑许可又存在三种可能:一是建筑计划在符合条件的营建规划的范围内,只有符合营建规划才能够被允许;二是建筑计划在仅涉及该建筑计划的营建规划范围内,也必须符合营建规划才能够被允许;三是建筑计划在简单营建规划的范围内,由于简单营建规划可能缺乏建设类型、大小或者允许建筑面积的规定,建筑许可则按照建成区或者地区的许可要求来进行。

可以看出,营建规划所设定的建设类型、规模、允许建筑的基地面积等指标是确定时,营建规划原则上约束着建设开发行为,也就是设定了土地所有权者如何使用土地的秩序、规则;违反了这样的秩序、规则,将无法获得建筑的许可,由此建设也不得进行,即使进行了也将构成违法建筑(schwarzbau)。当然约束业存在法律上的例外,《建设法典》第31条就规定了建筑许可不适用营建规划的例外和豁免;第37和38条规定了不需要获得建筑许可的建设行为。

在营建规划之外的建筑许可中,对于建成区的建筑许的主要原则是必须与周边的环境特征相符合;在地区的许可则有比较多的限制,考量的标准主要是不能违反公共利益,限于一些非工业的相对低强度的特定的使用用途。虽然营建规划未覆盖的地区也并不意味着没有约束,公共利益是颁发许可的重要考量。

2.使用的限制—城市建设性命令

在申请建筑许可时,营建规划对于土地使用的约束是严格的。然而除此之外,营建规划还在其他方面影响着土地使用或者所有权。市镇还可以依据营建规划主动作为。具体而言,当出于城市建设性理由需要立即执行营建规划时,市镇能够颁布城市建设性命令,比如建设命令、现代化和修缮命令、种植命令和清除命令。这些命令使土地所有者或使用者丧失或者部分丧失土地使用的自由,需要按照营建规划或者建成地区的情况使用土地。[54]虽然符合一定的条件时,一方面所有权人[55]可以要求补偿[56]或者补助[57],也可要求市镇接管土地得到补偿,另一方面市镇在所有权人不履行命令的情况下可以征收土地。[58]

3.所有权的影响—规划附属性征收

在私人按规划进行建筑和行政积极做出城市建设性命令之外,还有一个重要的实现城市规划的制度,这就是征收。[59]合法的征收目的之一就是实现营建规划,这类征收在理论上被称为规划附属性征收(planakzessorische enteignung)。当然,与营建规划不一致的土地使用,并不必然引起对该土地的征收,因为根据《建设法典》的规定,征收的目的之外还有其他的征收允许的构成要件,其中重要的一条就是在征收个案,征收的目的在其他的合理方式下无法实现,个案的情况要求此时必须进行征收。[60]营建规划在制定时综合权衡了公共利益和私人利益两者相互之间和各自内部之间的重要性,在第一层面抽象地实现公共利益;而在决定征收之前根据“必要性原则”对于具体征收的个案进行判断,是否此时必须要征收,这是将公共利益的判断进一步具体化。[61]

不符合营建规划的使用并不是规划附属性征收的充分条件,而是其必要条件。从这个角度说营建规划对于所有权人是否能够继续保有土地存在着不可忽视的影响。

(三)私人对于建设管理规划的制约—规划权的控制与规划补偿的可能

《建设法典》对于土地的建设性和其他使用建立了规划,也就是设定了建设活动的限制,这使得建设自由成为一种“潜在”的自由。[62]但受到制约的不仅是建设自由,同样还包括制定规划的权力本身。

1.公众参与的过程控制

建设管理规划的制定需要考虑一系列在《建设法典》第1条第6款列举的公共性的利益,还需要根据第7款在私人利益和公共利益相互之间做一个公正的权衡,其中,所有权保护是最需要衡量的私人利益,要考虑这些规划性的规定将给土地所有权和它的使用带来什么样的后果。[63]此外,还存在别的需要考量的私人利益,比如作为被规制的土地的邻里的利益。

在公共利益之间、私人利益之间和公共与私人利益之间三方面的权衡中,公共利益或私人利益都没有绝对的优先性。为了实现公正的权衡,建设指导规划的制定程序设置了详尽的公众参与和机关参与的制度,特别是规定了双层次的公众参与,即规划草案形成前的参与和规划草案形成后的参与。[64]

《建设法典》第3条第1款规定了早期的参与,此时并不存在建设指导规划的草案,但市镇对于规划的总的目的和目标已经有了成熟的考虑。参与者不受是否与规划相关的限制,市镇应该告知规划的目的和目标,不同的方案以及规划可能产生的不同效果,由此参与者可以提出建议和批评,目的是为了使规划材料更完善。

第二阶段的参与是在规划草案以及理由的公示阶段。根据《建设法典》第3条第2款的规定,在一个月的公示期间内,任何人都可以表达对于草案的意见,市镇应对这些意见进行审查,并告知审查的结果。这并不不意味着期限后不能够再提出意见,而是没有在期限内表达的意见,可以在规划制定决策中不被考虑;并且在草案形成参与中应该能够提出但是实际没有提出意见的,根据《行政法院法》第47条的规定,之后又申请规范审查的,申请将不被接受。

2.司法的控制

除了制定程序的控制外,建设指导规划作为城市规划过程的结果通过不同的方式受到法院的审查。

首先根据《行政法院法》第47条第1款第1项的规定,高等行政法院能够针对依据《建设法典》颁布的规章,根据申请审查其有效性,这就是所谓的规范审查(normenkontrolle)。作为规章的营建规划由此能够成为高等行政法院规范审查的对象,而土地利用规划由于不属于规章因而不在规范审查范围之列。

根据《行政法院法》第47条第2款的规定,规范审查的申请可以由自然人、法人甚至行政机关在规范颁布后一年内提出。只有因法规或其适用而遭受损害,或在可预见时间将遭受损害的自然人和法人才能够提出审查申请。也就是说与营建规划直接相关土地的所有权人和使用权人可提起外,在利益权衡中认为其权利被损害的也可以作为申请人。

规范审查依据联邦法、州法,对营建规划针对其程序和实体两个方面进行审查:其中包括是否遵守关于营建规划制定、批准、公布等程序要求;在实体方面是否符合了土地利用规划,是否遵守了建设指导规划的原则性要求,是否遵守了权衡各种利益的规定。法院认为营建规划不具有有效性的,宣布其全部或者部分无效;对于存在瑕疵的,可以通过增补程序进行补正。

在规范审查之外,还存在针对规划的合法性的附带审查(inzidentkontrolle)机制,这是指在具体行政争议时,营建规划作为一个先决问题来处理。如在义务之诉中,原告提出营建规划违法而无效,由此依据营建规划的不予许可也是违法的,这就产生了对营建规划的审查;在撤销之诉中,原告认为营建规划违法,要求撤销据此颁发的建筑许可,这时也可审查该规划是否合法有效。[65]附带审查的审查范围与规范审查相当,但是审查效果只是针对个案,审查对规划作出的否定性评价没有普遍的约束力。[66]

行政法院的规范审查和附带审查使得当事人可以对已发生效力的规划限制付诸司法,获得救济。虽然两者对于规划效力的阻断有所不同,但都从一定程度上制约了建设指导规划的制定和实施的权力。

3.使用限制的平衡—规划补偿的可能

规划制定的参与和司法审查试图保障过程和结果两个层面的规划的合法性,但并不意味着所有的规划限制都是无偿的。《建设法典》第39条至第44条系统地规定了规划补偿问题。

第40条规定了为了公共利益的使用,比如交通用地、公共绿地等,如果造成了保有土地或者继续现有使用的经济上的不可接受或者困难时,在一定的条件下,土地所有权人可以要求市镇给予金钱补偿并接管土地,或者要求建立共同所有权或某项他物权,又或者保留所有权但给予一定的金钱补偿。这种补偿制度的设定实际上是在土地未被市镇征收前,弥补土地所有权人的财产价值损失。因为规划发生效力并不意味着现存的使用方式或者不使用违法,也就是说先前的使用状态仍能继续但是规划可能导致经济上或者事实上的价格的实质减损或者使用性的丧失。宪法允许基于公益制定规划,但并不排除其需要公正的补偿。[67]

与第40条规定的营建规划设定补偿相类似,第41条第1款规定的为了他人在土地上设定通行、行车和管线权利时,土地所有权人可以要求补偿。[68]第41条第2款则规定了市镇做出种植命令时,由此产生的非必要的费用以及造成土地价值实质性减损的补偿。第39和第42条确定的是营建规划变更或者终止时,应当进行补偿的情形。

结语:我国法的借鉴角度

德国作为城市规划法制发达国家,城市规划法体系相对于我国而言十分完备,甚至可以认为精密而复杂。

德国土地使用的法律问题早已突破了传统的民法中所有权、使用权和相邻权的讨论。以城市规划法为代表的公法建设法已经形成了结构严谨、内容丰富的法律部门。这些起始于对于所有权认识的深化:基本法对于所有权的规定和法律研究的共识确定了作为基本权利的所有权对于法律秩序的依赖,同时作为基本权利的所有权对于权力的制约。在此大前提之下,土地使用的公法限制的各项制度得以展开。其中城市规划法以解决土地使用权利和公共规划权力之间关系为脉络展开,基于土地的社会义务对于土地使用权利干预边界的确定和机制的建立成为城市规划法的核心问题。

德国城市规划法关切的城市建设性使用的规划限制的正当性和正当性保障机制的问题,能够使我们清晰地认识到土地使用早已脱离了绝对自由的状态,公共限制已经成为法律共识和常态,问题转化成为解决公共限制的正当性和边界的确定。而这个问题转化的基础是对于宪法上所有权的认识。我国的土地所有和使用制度正处在改革深化的过程中。如何认识和把握土地权益,尤其是如何看待来自法律的限制,成为时代的重要课题。德国的经验提示我们研究土地使用的公共限制、城市规划法时,必须加深土地所有权、土地使用权研究;在认识和把握土地使用权利和土地所有权时,需要关注以城市规划法为代表的公共限制对于土地权益的构成作用。同时,德国法讨论城市规划的公共限制对于土地使用权利的作用和土地使用权利人对于规划的制约的角度对于构建我国城市规划法研究的框架也有着重要的意义。

注释:

[1]参见《城乡规划法》第40条、第3条和第41条。

[2]参见《民用建筑节能条例》第11条第3款、第12条第3款、第13条和第17条。

[3]例如利用中国期刊网中跨库检索,在“政治军事与法律”目录下,在“摘要”中以“土地”以及“限制”搜索,得出论文795篇;在“摘要”中以“土地使用”以及“限制”检索,得出论文49篇;在“摘要”中以“土地使用”以及“公共限制”检索,得出0条记录。这些论文中的大部分针对单项土地权利或制度,比如宅基地使用权、土地承包经营权、土地征收制度等;此外,对土地使用公共限制的研究或偏重于宏观层面,偏重于理念和原则,比如金俭的“论不动产财产权自由的公法限制”一文,《河北法学》2008年第9期,或偏重于制度介绍和制度评价,比如郜永昌的博士论文《中国土地使用管制法律制度研究》。

[4]1989年制定的《城市规划法》在2007年得以进一步完善形成了《城乡规划法》,各地方也大都以地方性法规的形式制定了配套的城市规划条例或者办法。

[5]参见殷成志、杨东峰:“德国城市规划法定图则的历史渊源与发展形成”,《城市问题》2007年第4期;夏南凯、田宝江编:《控制性详细规划》,同济大学出版社2005年版,第15页。

[6]1996年第1期的《国外城市规划》和1996年第1期的《城市规划》杂志中就刊登了吴唯佳的“德国的城市规划法”和“中国和联邦德国城市规划法的比较”两篇论文,而在笔者阅读的范围内,此时我国大陆法学界基本还没有关于德国城市规划法的研究成果。

[7]参见吴唯佳:“德国的城市规划法”,《国外城市规划》1996年第1期;吴唯佳:“中国和联邦德国城市规划法的比较”,《城市规划》1996年第1期;吴唯佳:“德国城市规划核心法的发展、框架与组织”,《国外城市规划》2000年第1期;殷成志、franz pesch:“德国建造规划评析”,《城市问题》2004年第3期;前注[5],殷成志、杨东峰文;前注[5],夏南凯、田宝江编书,第15~16页;《城市规划资料集—第四分册控制性详细规划》,中国建筑工业出版社2002年版,第8页。

[8]参见刘飞主编:《城市规划行政法》,北京大学出版社2007年版。

[9]参见刘飞:“城乡规划的法律性质分析”,《国家行政学院学报》2009年第2期;董秋红:“行政规划中的公众参与:以城乡规划为例”,《中南大学学报》(社会科学版)2009年第2期。

[10]brun-otto bryde, in: munch-kunig(hrsg.),grundgesetz-kommentar, bd 1, 5. aufl 2000,912.

[11]walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch (hrsg.),besonderes verwaltungsrecht, 14. aufl2008,472.

[12]vg1. walter krebs baurecht, in e. schmidt-apmann f. schoch(hrsg.),besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008,472.

[13]vgl. k. finkelnberg bauplanungsrecht, in: ders/ortloff(hrsg.),offentliches baurecht, bd i, 4 aug11996,18 ff.

[14] vgl. brun-otto bryde, in: munch-kunig(hrsg.),grundgesetz-kommentar, bd i, 5. aufl 2000, 917ff.

[15]同上,第929页。

[16]bverfge 21,73 (82f.).

[17]vgl.brun-otto bryde, in: munch-kunig( hrsg.),grundgesetz-kommentar, bd 1, 5. aufl 2000, 893.

[18]vgl.walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch (hrsg.),besonderes verwaltungsrecht, 14.aufl 2008,472 f.

[19]vgl. brun-otto bryde, in: munch-kunig(hrsg.),grundgesetz-kommentar, bd i, 4. aufl 1992, 833.

[20]vgl. k. finkelnberg bauplanungsrecht, in: ders/ortloff(hrsg.),offentliches baurecht, bd i, 4 aufl1996, 1.

[21]vgl. walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch(hrsg.),besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008, 458.

[22]vg1. krautzberger, in battis/krautzberger/lohr, baugesetzbuch, 9. aufl 2005,2; urlich battis, in offentliches baurecht und raumordnungsrecht, 5. aufl. 2006, 1.

[23]vgl. winfried brohm, offentliches baurecht, 1997,1.

[24]vgl. alpmann schmidt, offentliches baurecht, 2. aufl. 2004,2.

[25]vgl. michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009, 4.

[26]行政计划、行政规划可以指一种独立的行政活动的方式,从这个角度看计划、规划行为是一个行为过程;也可以指为实现预定结果的文案,是计划、规划行为的结果。借用这种分类,城市规划也可以理解为作为行为方式的和作为行为结果的城市规划。参见[德]汉斯·j.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔:《行政法》(第二卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第179~186页。

[27]“ bebauungsplan”一词尚未形成统一的中文翻译。笔者采用了“营建规划”的译法,一是与该词的德语原意保持一定的对应性,二是“营建”一词除了具体的建筑物的建造之外,还可以指气氛、环境的营造,突出了现代城市规划的城市空间的形成功能。

[28]vgl. walter krebs baurecht, in e. schmidt-apmann f. schoch(hrsg.),besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008,459.

[29] vgl. michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009,46 ff.

[30]城市规划法体系除了涉及规划权与土地所有权这对重要的关系之外,还涉及到市镇自治权和国家权力之间的重要关系。本文的观察主要观察城市规划法和土地使用之间的关系,对于市镇的规划自治权与国家法律的制约之间的关系不做具体展开。就此问题可参见walter krebs, baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch(hrsg.),besonderes verwaltungsrecht, 14. aufl 2008,464ff.

[31] vgl. walter krebs, baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch(hrsg.),besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008,501.

[32]vgl.k. finkelnberg, bauplanungsrecht, in: ders/ortloff(hrsg.),offentliches baurecht, bd i, 4 augl1996, 16.

[33]vgl. winfried brohm, offentliches baurecht, 1997, 27 f.在德国,除了三个城市州以及saarland没有制定州规划法之外,其余12个邦均有州规划法。

[34]现行的空间秩序法是2008年12月22日制定的,在2009年6月30日全面替代了1997年版的空间秩序法。

[35]vgl. michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009,19.

[36]vgl. walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch(hrsg.),besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008,458 f.

[37]vgl. walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch(hrsg.),besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008,459 f.

[38]vgl. winfried brohm, offentliches baurecht, 1997, 35f.

[39]vgl.walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch(hrsg.),besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008,459 f.

[40]参见bvefge 3,407ff。

[41]第74条第18项的内容成为现行基本法的第74条第1款第18项的内容。虽然经历了基本法的修改,但是“土地法”仍然是联邦和州的竞争立法事项。

[42]关于土地开发准备法,在1994年基本法的修正案中,将开发费用分担的权力排除出竞争立法权,而仅属于州所有。

[43]在此土地交易法(bodenverkehrsrecht)的概念是指在什么程度上土地所有权或者其他土地上权利的变更要服从于获得许可义务的建设性秩序。这不同于基本法74条第18项中“土地交易”(grundstticksverkehr)事项。

[44]vgl.walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch(hrsg.),besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008,461f

[45]vgl.krautzberger, in battia/krautzberger/lohr, baugesetzbuch kommentar, 9 aufl. 2005,24.

[46] schmidt-aβmann, baur 1978, 99.

[47]参见michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009,50。

[48]根据《建设法典》第10条第1款,营建规划是市镇制定的规章。

[49]参见《建设使用法规》第1~15条细化了营建规划能够规定的土地建设性使用的种类和各种类中允许的使用用途,第16~21a条细化了营建规划能够确定的建设性使用的规模的指标和部分指标的上限。

[50]vgl.michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009,46 ff.

[51]vgl. michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009,46ff;k. finkelnberg bauplanungsrecht, in: ders/ortloff(hrsg.),offentliches baurecht, bd ⅱ, 4 augl 1998, 37 ff; walter krebs baurecht, in e. schmidt-apmann f. schoch(hrsg.),besonderes verwaltungsrecht, 14. aufl 2008, 499ff.

[52]参见《建设法典》第35条第3款的规定。

[53]参见《建设法典》第30、 34、 35条的规定。

[54]《建设法典》第175~179条详细规定了城市建设性命令。

[55]在特定情况下,所有权人之外的其他物权权利人也有权主张权利,比如租赁人等。

[56]《建设法典》第178条规定,市镇能够根据具体的营建规划要求所有权人种植植被。但根据《建设法典》第41条第2款,种植植被超出了通常必要的费用或者因为种植命令造成了财产价值的实质性减损时,市镇需要对所有权人进行补偿。第179条第3款规定,所有权人、租赁人等由于清除命令有了财产上的不利,可以要求市镇给予补偿。

[57]《建设法典》第177条规定,现代化和修缮命令引起的费用应该由土地所有权人承担,但在特定的条件下,市镇应给予补贴资助。

[58]《建设法典》第176条第4款规定,颁布了建设命令,但土地所有权人认为自己在经济上不能承担时,可以要求市镇接管其土地并给予补偿;第8款又随后规定了,建设命令不被执行时,市镇可以启动征收程序。

[59]《建设法典》第1章的第5部分,也就是第85条至第103条对征收作了详细规定。

[60]有关征收构成要件的分析,可参见battis, in battis/krautzberger/lohr, baugesetzbuch kommentar, 9aufl. 2005,919ff。

[61]参见battis, in battis/krautzberger/lohr, baugesetzbuch kommentar, 9 aufl. 2005,929。

[62]参见krautzberger, in battis/krautzberger/lohr, baugesetzbuch kommentar, 9 aufl. 2005,26 f。

[63]参见krautzberger, in battis/krautzberger/lohr, baugesetzhuch kommentar, 9 aufl. 2005,27。

[64]vgl. walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch(hrsg.),besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008,519.

[65]vgl. alpmann schmidt, offentliches baurecht, 2. aufl. 2004, 33 ff.

[66]vgl. michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009,72f.

[67]参见battis, in battis/krautzberger/lohr, baugesetzbuch kommentar, 9 aufl. 2005,660f。

城市规划法范文第7篇

一、公从参与的内涵鉴定

城市规划作为一种公共决策,公众参与是其应有之义。公众参与直接对应的英文是Publicpartici—pation,由于英文与日文的语言差异,翻译时日文的部分多翻译成了“市民参与”,实际上“公众参与”、“市民参与”两个词的基本涵义是一致的,所以本文统一采用了“公众参与”的表述。关于公众参与,学术界存在着不同的理解,主要有以下几种观点:斯凯夫顿报告认为,公众参与是指公众和政府共同制定政策和议案的行为[I]。参与涉及发表言论及实施行动,只有在公众能够积极参加制定规划的整个过程之时,才会有充分的参与。雪莉•R。阿恩斯坦在《公众参与的阶梯》中认为,公众参与是公众权力的范畴术语,是权力的重新分配,这些权力能够使那些原本没有权力的、当前被从政治和经济进程中排斥的公众拥有权力;是一种战略,借用这种战略,那些没有权力的公众可以参与到信息共享的决策中来,能够被认真地囊括进(社会的)未来[。城市规划学者约翰•弗里德曼在《良好的社会》中指出,公共参与是城市规划里的公众以团体形式出现,参与政府决策过程_3]。尽管所处的研究领域不同,但是学者都从公众和与政府关系角度界定公共参与的。基于本文将研究确定在城市规划领域,而且城市规划作为一种公共行政行为,所以将本文的公众参与限定为行政主体之外的公民个人和组织对城市规划决策过程产生影响的一系列行为的总和。

二、美德两国城市公从参与法律制度比较分析

(一)美国和德国城市规划公众参与法律制度演变从l9世纪中叶,德国城市规划领域人们的关注点逐渐发生改变,开始关注改善已有街道的环境,实现社区的再发展,实现地方经济的再发展等问题。特别是如何发挥当地居民、企业、单位的能力,联合起来加强综合环境改造的想法都备受关注。从19世纪60年代末到70年代,在法兰克福、慕尼黑、西柏林等中心城市,人们对城市再开发及占地的抗议在逐渐扩大,破坏城市环境、引起住房困难等抗议的呼声不断高涨,对城市规划的专家们提出疑问。在此推动下,7O年代中期城市规划的概念发生转变,立法上首次将公众参与意见这项规定以法律形式明确下来。随着公众意识的高涨,各种社会组织在城市规划中发挥越来越重要的作用,公众参与制度逐步完善。美国在20世纪6O年代以后,公众对与切身利益相关的事务呼声越来越高,在价值多元化的社会中,城市规划没有“公共利益”、“特殊利益”。作为社会“精英”的职业规划师将城市规划作为解决城市问题的方法带有局限性。如果职业规划师长期充当“长官意志”代言人,其职业的社会影响将会极为有限。在此条件下,要求对职业规划师重新进行定位,尤其要求规划师面对全体公民而非利益集团。作为职业规划师本身也认识到,只有通过公众参与城市规划,使相关利益群体充分表述自己的意见,实现公众对城市土地资源的分配和城市管理权力的监督,才能实现城市规划的社会公正公平。在职业规划师和公众共同努力下,公众参与规划在美国应运而生。

1.德国城市规划公众参与法律制度的演变注重程序是德国《建设规划法》的显著特点,尤其体现在公众参与上。城市规划公众参与在德国的确立和完善有以下几个阶段_4]:1976年城市规划的基本法——《联邦建设法》的大规模重新修订,将公众参与意见这项规定以法律形式明确下来。1979年《联邦建设法》修订中规定从两个阶段保障公众参与。第一,早期公众参与阶段。已制定规划的市镇村,尽量让公众在早期广泛了解规划的一般目标、其他可能的代替手段、规划能预想到的作用。必须给予公众针对规划草案发言、陈述的机会(第3条1项)。通过早期的公众参与并不能确定规划草案,因此在能够吸收各种要求的可塑性高的阶段,保障公众拥有参与和陈述意见的机会。第二,正式的公众参与阶段。在早期公众参与成果的基础上最终形成市镇村规划草案。这一规划草案必须和理由书同时向公众公示1个月。公众可以针对规划草案发表不同意见,而市镇村对此必须陈述理由(第3条2项)。2004年《联邦建设法》修正案理念上明确“通过程序保障城市规划的客观合理性”,明文规定“公众参与和政府参与有利于对规划相关的事项进行全面收集和适当评价”(第4a条1项);过去只有针对行政机关(政府)才有义务适时陈述意见,现在这一义务也被引入了公众参与中(第3条2项2段第2附文)。

2.美国城市规划公众参与法律制度的演变在美国规划权的行使方面,地方享有高度的自治权,社区组织发挥重要作用]。在美国,根据美利坚合众国宪法修正第10条,宪法没有赋予联邦政府的权限由州政府保留。警察权(为了公共福利而限制私权的权限)成为城市规划的法律根据也是归属于州地区。因此,郡和市为了行使土地利用规则的权限,州地区有必要制定向郡、市转让警察权的授权。商务部部长胡佛,起草了作为州地区标准法的《标准地域制度授权法(1922年)》。各州也纷纷以此为标准制定了州地域授权法。胡佛部长,还制定了另一部州地区标准法《标准城市规划授权法(1928年)》,该法律制定了规划委员会的设置、基本规划、分划土地规定等相关内容,各州也以此为基准制定了相应的规划授权法。州的规划授权法虽然指示了这类基本规划的制定程序和形式条件,但是其内容是由地方自治体来制定的。所以,基本规划的内容该如何确定,基准并不明示,也不进行审查,具体实际的判断都由地方自治体来决定。美国加利福尼亚州,由于气候温暖自然资源丰富,从20世纪初期开始人口大量迁入,是一个人口急剧增长的州。2000年超过人口排第二位得克萨斯州的2085万人以及第三位纽约州的1898万人,总数达到3387万人成为人口最多的州。位于加利福尼亚州的圣迭戈市人口达到了122万人,居全国第七位。人口骤增的结果往往会带来很多城市规划方面的问题,城市规划专家也辈出。目前,美国规划家协会的成员有3万人左右,其中5000人以上是加利福尼亚州的设计者。加利福尼亚州的具体情况决定了其城市规划具有代表,成为本文研究的重点。美国加利福尼亚州城市规划公众参与法律规定如下:(1)1927—1953年赋予了所有的市、郡制定基本规划和设置规划局的义务。1927年的州规划法以《标准城市规划授权法》的草案为基准,根据规划委员会基本规划制定了州规划法。接着在1929年,对设置有城市规划委员会的市、郡地区赋予了其制定基本规划的义务。而且,在1937年对所有的市、郡地区都赋予了制定基本规划的义务。根据一些州的规划法,地域制度必须与基本规划整合一致。1953年加利福尼亚州的规划法对所有的郡、市制定基本规划都赋予其相应的义务。而且1955年基本规划制定了以土地利用和交通为主要要素的内容。(2)20世纪6O年代开始的环境评价公众参与法律制度的引入。1969年,根据国家环境政策法导人了环境评估,加利福尼亚州也在1970年制定了加利福尼亚州环境品质法。该制度在开发审查方面赋予其情报公开和公众参与的义务。公众通过居民立法、居民投票以及诉讼,给有关土地利用的决定带来了很大的影响。州规划法规定,在选定基本规划的时候,州规划法在州规划委员会的决定之前和市议会决定之前,两次承担听证会的义务。

(二)美国、德国城市规划公众参与法律制度比较分析

1.城市规划参与主体在西方,公众参与贯穿了城市规划的各个层面,其中最有效和广泛开展的还是在基层规划的公众参与。这反映出政府对城市发展总体规划宏观控制的需要,也反映出地区层面规划才是与公众生活环境最贴近、利益关系最直接的领域_l6J。在德国地方,当地居民组织和企业成为参与的主体。通常,居民通过地方事务所或者类似居民组织来参与,此时,负责者或者说是管理者就成为居民的咨询对象,成为政府和当地活动的重要桥梁。在美国,地区的开发与规划方面具体实际的判断都由地方自治体来决定,在美国城市规划过程中,社区组织发挥了主要作用。由于城市规划的法律根据是归属于州地区的,作为州虽然指示了这类基本规划的制定程序和形式条件,但是其内容是由地方自治体来制定的。所以,对基本规划的内容该如何确定,基准并不明示,也不进行审查。

2.规划中公众参与的程序德国《联邦建设法》在两阶段中保障了公众参与,见表1。德国《联邦建设法》2004年修正法案的理由书在多方面强调“通过所规定的程序保障客观合理性”。这样的方向性已经在行政法院的判决中以“适度的程序遵守的意义在于通过满足程序要求,形成符合客观法律宗旨的决定”的形式出现。修正法案更加明确了这一观点,将其作为制度保留下来。具体表现为:第一,城市规划参与过程中环境报告书的引人。城市规划公示时所附理由书中也包括了这一环境审查结果的报告,明确了城市规划中环境保护相关程序。第二,修正法案中明确指出通过程序保障规划客观合法性。明文规定“公众参与和政府参与有利于对规划相关的项目进行全面收集和适当评价”。过去只有针对行政机关(政府)才有义务适时陈述意见,现在这一义务也被引入了公众参与中。针对最后阶段提出的意见,若非作为规划者的市镇村已通过其他渠道了解到的情况,可不予考虑。这一规定意味着政府及公众必须适时提出意见,使衡量资料的调查、收集更加全面化,如此才能保证客观正确的衡量结果。在美国各州也制定了相应的规划授权法,在选定基本规划的时候,依据州的法律,在州规划委员会决定之前和市议会决定之前,赋予公众听证的义务,公众参与成为这个过程的固定构成因素。州规划授权法虽然规定了基本规划的制定的程序和形式条件,但对其内容由地方自治体来决定,除个别要素之外,基本规划的内容该如何确定,基准并不明确也不进行审查,具体判断由地方自治体决定。

3.城市规划公众参与方式(1)美国加利福尼亚州公众参与主要方式。见表2。(2)正式参与方式与非正式参与方式角度区分。德国城市规划公众参与方式见表3。通过公众参与方式的比较可以看出,德国以正一70式参与方式为主,强调法律的强制保障作用,特别是通过程序法来保障公众实体权利的实现;而美国则多采用相对灵活的非正式的公众参与方式,在法律上进行原则性规定,给实际实行者留下较大的自由选择空问。

4.美国和德国城市规划公众参与法律制度比较的评价从实证的角度,对美国、德国城市规划公众参与主体、参与的程序、参与方式的比较发现,德美两国城市规划公众参与法律制度存在共同之处也有各自的特点。(1)公众参与共同性。第一,公众参与具有完善的法律保障。第二,参与方式多样,包括了正式的也有非正式的,如正式方式的程序保障、选举代表,非正式的印发各种手册、举办会议和展览会等,使公众全面、彻底地参与到规划当中。第三,公众参与面广、程度深。从参与主体范围看,公众参与不是表面形式上的几个代表或利益团体参与,而是公众的普遍参与。从公众参与阶段看,公众参与不仅体现在规划编制的各个阶段,还表现在规划的执行阶段。(2)公众参与的差异性。德国城市规划法的特征是依靠程序确保规划实体的正当性,强调法律的强制性,通过程序保障实体正义,实现公众实质性的参与权。而相对美国的城市规划中就显得更具灵活性,地方拥有充分的自治权,充分发挥居民组织的作用,运用灵活多样的参与方式调动了公众参与的积极性,扩大公众参与的范围。(3)公众参与存在的不足。德国城市规划法注重程序,通过程序保障公众参与规划实体的正当性。通过程序对民主正统性的强化有助于促进居民对规划的理解和接受,结果是针对城市规划效果提讼数量减少。同时,由于公众和公共机关的参与,规划质量有可能提高。但这一制度能否妥当地发挥作用存在若干前提。如果前提不具备,就会产生许多问题:第一是程序主体——行政机关的态度。若是在形式上或表面性的执行,那么参与徒具形式化,通过程序保障实体正当性的基本理念难以实现。施行司法审查的可能性变小,行政便有了更大的裁度余地,因此极有可能是行政主导下的城市规划模式的形成。第二是参与程序的充实、活跃化。如果居民对城市规划不关心,对程序参与缺乏欲望,程序就会变得形式化。与此相关,最近,各国城市规划、城市形成的文件中,强调居民的活跃化受到关注。例如,最近德国的社会城市方案指出“通过地区实践可知,确实大多数的市镇村居民有参与权力,但并未被地区普通居民充分利用”,所以增强居民活跃化成为重要课题。普通公众的参与欲望并非停止而需要的则是多样灵活的公众参与方案的提出。不仅要注重自发参与,而且也要直面居民参与活跃化的问题。考虑到居民参与型的城市行政、城市复兴的要求,有必要将以上两方面都考虑在内。自发性和活跃化的必要错,形成了德国居民参与需要解决的现实问题。相对德国城市规划公众参与的法律保障而言,美国城市规划公众参与的法律保障具有较大的灵活性。在法律层面进行原则规定,为具体实施中规定了程序性义务,又提供了自由选择的空间。充分尊重各地方的自治权,社区组织成为公众参与的主要形式,许多非营利性组织成为政府与居民间的桥梁,在公众参与中发挥巨大的作用。运用灵活多样的参与方式保障公众参与,调动了公众参与的积极性,扩大公众参与的范围。但是如果没有权力配给的程序保障,只能是一种形式主义,公众也不能真正影响规划的成果。

三、西方城市规划公从参与与法律制度研究对中国的启示

中国2O08年实施的《城乡规划法》首次在法律层面上确立城乡规划的公众参与制度,公众参与成为城市规划的重要环节。在中国,城市规划参与理论处于传统的物质规划向现代规划理论转型时期。在制度层面,城市规划公众参与法律制度刚刚起步,因而中国城市规划公众参与的范围和深度应是个逐步扩大和增加的过程。

1.开放规划信息保障公民尽早参与参与者对特定利益的认识能力、参与过程的学习能力、根据目标选择手段的行动能力在很大程度上都依赖参与者对信息的拥有和控制。只有保障公众的知情权才能使公众真正参与到规划中来

2.明确城市规划公众参与的程序和方式通过程序保障实体正义,确保规划实体的正当性,实现公众实质性的参与权。借鉴外国的做法采取多种参与方式,除了正式的制度安排外,灵活运用多种非正式方式,增强公众参与的灵活性与可操作性。

3.注重城市社区组织的作用对于矫正行政过程中利益代表的不平衡结构,以及提升分散利益主体的参与能力来说,组织化是参与的基础。鉴于西方社区组织在城市规划公众参与中作为政府与公众之间桥梁的重要作用,结合中国实际强化社区组织在公众参与中的主体地位。

城市规划法范文第8篇

[关键词]慢行交通系统 中小城市 公共自行车

中图分类号:TU984.191 文献标识码:A 文章编号:1009-914X(2016)23-0231-01

一、现阶段影响慢行交通的各类因素

1.土地利用

发展可持续的土地利用模式是促进城市绿色交通的根本方式与基础。混合型高密度的土地利用模式可以减少不必要的长距离出行、节约出行时间和花费、提高慢 行交通及公共交通出行比例。影响城市交通的城市土地利用要素有城市功能结构、城市土地利用类型和土地利用强度。

2.城市道路

城市道路是容纳城市交通的主要设施,也是慢行交通的形成基础,慢行交通的交通属性主要依附于城市道路而体现,是慢行交通网络中“线”的基本构成。

3.慢行环境

慢行环境是城市慢行交通系统在城市空间上的感官体现,良好的慢行环境是慢行交通系统的重要组成要素并为其评价因子的重点。慢行化的环境是城市可持续发展的基础。宜人友好的城市环境,将增强保护资源、保护环境的效果,将鼓励步行、自行车出行等“绿色、低碳”的慢行交通出行, 减少交通拥堵,减少城市交通对环境的影响。

4.交通政策

城市交通政策对城市交通系统发展与规划起引导作用,城市交通状况调查的反馈,又影响交通政策的制定与实施,彼此相互影响、协同发展。城市慢行交通系统 作为城市交通系统的组成部分,同样需要交通政策与法规等理论性指导与研究的支 持。

二、当前中小城市慢行交通系统规划策略

中小城市慢行交通系统规划,应从宏观、中观、微观三个层面来进行分析研究。

1.宏观层面

宏观层面解决慢行交通系统一般难以集结成网的问题,从城市整体角度出发、由系统模式入手,分析适宜发展慢行交通的土地利用类型,优化城市路网结构并提 出有利于慢行交通出行道路设计,针对宏观层面,提出适宜慢行交通系统发展的政 策引导。

2.中观层面

解决交通出行中慢行交通为重要出行方式的区域,即慢行优先区的系 统规划问题;通过对不同类型用地慢行交通特点、用地与道路及慢行路径关系的分析,提出针对用地类型的慢行交通系统规划策略。

3.微观层面

解决慢行出行支链,慢行交通空间构成元素――慢行节点的设计问题;步行街、慢行道、慢行过街设施等节点具有多重属性,通过不同节点慢行空间的宜人性与交通性的营造,满足其多功能性的要求。

三、慢行交通系统发展现状及不足

1.城市道路交通建设偏重机动交通

目前中小城市交通系统规划,存在着重视机动车交通,忽视非机动车交通和步行系统的倾向。一般情况下,出行距离越长,对机动化交通的需求越高,反之则会要求良好的可达性及宜人性;对于中小城市,居民日常出行一般存在距离较短、时耗小的特点,可在现实中许多中小城市单纯性以机动化为主导大修机动车道,对人行道、非机动车道等建设缺乏关注。

2.慢行交通系统建设缺乏城市整体层面规划

我国目前只有部分大城市开始城市慢行交通系统的规划工作,中小城市的慢行交通大多以线、点建设为主,系统建设缺乏整体性、宏观性。城市慢行交通系统规划是综合考虑城市布局的特点,考虑多种交通模式和需求特性,适应城市发展和交通服务趋势的综合性公共政策。

3.慢行交通系统建设停留在满通基本需求阶段

我国中小城市慢行交通系统建设多处于初步阶段,慢行交通一般作为附属依附于城市道路存在,缺乏对其本身的研究与规划;城市非机动车道与人行道一般只体现其交通属性,发挥其交通通行的作用,对其社会属性的发掘尚浅,对于慢行交通系统与城市社区、人文景观、商业中心等的综合布局和衔接还是空白。

4.与慢交通有关基础设施建设滞后

我国中小城市有关慢交通的基础建设滞后,建设公共自行车系统在提出后,各个地方积极开展了公共自行车交通系统的建设,并将其作为城市公共交通和民生工程。

5.无路可走

根据国家有关规定,人行道的建设在宽度上必须满足以下要求:在各级道路上,人行道的最窄宽度,大城市为3米,中小城市为2米;在商业或文化中心区以及大型商店或大型文化机构集中路段大城市为5米,中小城市3米;火车站、码头附近路段大城市为5米,中小城市为4米;长途汽车站大城市为4米,中小城市为4米。但是在南宁市很多道路上的人行道不但宽度不够,甚至时断时续,有的路段干脆没有人行道和非机动车道。

6.有路难走

随着经济社会的发展,机动车数辆激增,停车需求缺口进一步增大,在人们受传统交通观念束缚,仗车思维根深蒂固,良好出行方式尚未养成,加之汽车文化和交通文明素质缺失的情况下,有车一族在道路上随意占道停放车辆的行为在逐步蔓延,再加之摊贩占道现象严重,致使慢行交通变成了“不行交通”。

7.有路不敢走

在南宁街头,有很多慢行交通,尤其是人行道危机四伏,存在着大量的交通安全隐患,让人走在路上提心吊胆,稍不留神就可能碰了头或者是失了足,导致安全意外发生。

四、完善中小城市慢行交通系统的相关制度设计

1.进一步完善慢行交通系统规划和建设标准,引导慢行交通系统健康发展。在城市交通规划和设计相关规范中,进一步明确慢行交通的建设条件、规模、方式等标准,将慢行交通的规划和建设作为城市交通规划和建设的强制性内容加以规定,引导慢行交通系统向着快速和规范的方向发展。

2.加强慢行交通一体化设计。针对自行车交通应不断加强支路网络建设,提高支路通达性和便捷性,吸引自行车交通流,缓解城市干道交通压力。针对步行交通,应从保护行人步行空间着手,减少各种形式的非法占用,同时提高步行空间的连续性和舒适性。

3.加强不同出行目的条件下的差异化服务。南宁市老城区的人行通道在多年使用之后已经存在不同程度的损坏和老化,路面坑坑洼洼,对行人出行造成了不便。人们有可能在考虑出行难度和舒适度之后选择汽车或者电车,对慢交通的推行有着不好的影响,应当在慢交通建设中将道路修复,使得人们在同样的条件下选择更惬意和舒适的慢交通出行。

4.大力加强公共自行车等慢行交通服务设施的建设和管理。在保障慢行交通出行空间的同时,还应加强对慢行交通设施的建设和管理工作。应加强对自行车停放的管理,设置专用自行车停车场,并不断提高安全管理服务水平,。

慢行交通是城市交通出行方式中一类独立出行方式,亦是机动化出行方式不可或缺的衔接组成;慢行交通是城市综合交通系统的重要组成,并对城市交通的绿色出行起积极推动作用。鼓励、发展慢行交通系统,是城市交通走可持续发展之路的有效方式。

参考文献

[1] 上海市人民政府.上海市城市交通白皮书[Z].上海:上海人民出版社,2002.

[2] 余丽燕,饶勇华.衢州西区(一期)慢行交通规划实践[J].?中国建设信息,2011(9):78-79.

课题来源

城市规划法范文第9篇

关键词:参与权;知情权;补偿机制

在城市规划中,行政机关享有广泛的权力,这种权利由于法律、法规的不健全而缺少制约,因此容易侵犯行政相对人的利益,面对强大的行政权和国家的土地所有权,行政相对人处于弱势地位。

我国新颁布的《城乡规划法》健全了对行政权力的监督制约机制和公众参与机制,强调城市规划制定、实施全过程的公众参与,将公众参与纳入规划制定和修改的程序,提出了规划公开的原则规定,确立了公众的知情权作为基本权利,明确了公众表达意见的途径,并对违反公众参与原则的行为进行处罚。目前,《城乡规划法》对城市规划利害关系人的权益有了一定的保护,因此本文主要探讨我国《城乡规划法》对城市规划利害关系人的法律救济。

一、我国城市规划的现状

城市规划是建设和管理城市的基本依据,是确保城市空间、土地资源和公共设施有效配置、利用的前提与基础。城市规划本质上是一种警察权力的行使,其实施者是城市的政府,因此城市规划属于行政权力。同时,城市规划涉及的是整个城市的土地的利用,建筑、街道或者其他设施的功能和形式等方面的建设措施,不单单是对某一具体的事项或者具体的相对人行使的权力。因此,城市规划是一种行政立法行为,而不是具体行政行为。

城市规划作为行政规划的一种方式,在我国以前主要体现在《城市规划法》中。城市规划往往直接或者间接的涉及公民个人的权利和利益,城市规划中涉及的相对方的权利,包括财产上的权利和人身权,财产上的权利包括国有土地使用权、房屋所有权、公共设施的经营权和其他财产性的权利。城市规划利害关系人包括其合法权益受行政许可决定直接影响的公民、法人或者其他组织。如何合理的安排公共利益与公民的个人利益之间的冲突,保护相对方的合法权益,我国《城市规划法》存在一定的缺陷,因此我国城市利害关系人的合法权益得不到很好的保障。

《城市规划法》作为我国在城市规划和管理领域的第一部法律,它的实施使我国的城市规划和管理正式走上了有法可依、科学管理的轨道。但是我国《城市规划法》存在规划的调整和修编的随意性较大,规划实施中对规划的改动和突破较为随意,对规划编制、审批、调整等环节的监督检查不力等问题,缺乏对规划利害关系人的合法权益的法律救济,具体如下:

(一)利害关系人缺乏对整个规划的撤消请求权

因为城市规划并不是针对个别人制定的,而是对多种利益协调衡量的结果,通常情况下,相对人只能情况撤消规划的一部分内容,或者请求规划计划采取相应的补救措施。

(二)立法不完善

我国《城市规划法》没有规定补偿条款,立法上的不完善导致城市规划中相对人的财产权受到损失后得不到真正的补偿。在城市规划中,由于公共利益的需要,相对人的房屋所有权、土地使用权等受到特别的损失时,往往得不到适当的补偿。

(三)缺少权力制约机制

在城市规划中,行政主管部门拥有广泛的权力,即享有准立法性质的规划权,而且享有广泛的行政管理权以及准司法权,即对城市规划争议的复议权。同时,缺乏对城市规划主体违法行为的责任的规定,虽然在城市规划法及各地制定的城市规划条例中,都有法律责任的规定,但这些法律主任主要是指相对人违反法律、法规而承担的法律责任,对行政机关违法侵权责任的规定很少,而且这些规定往往都不是直接针对行政机关,而是针对行政机关的工作人员的纪律惩戒。

(四)欠缺公众参与机制

城市规划是与城市居民权益相关的政府行为,但在城市规划法中关于规划制定程序的规定没有将拟订的规划公开的要求,也无公众参与的任何内容,是我国《城市规划法》的一大缺陷,使利害关系人的利益得不到很好的保护。将权力主体、责任主体、执行主体和监督主体集于一身,规划的朝令夕改,一方面严重损害了城市规划法律的严肃性,另一方面使城市建设主体对规划无所适从,又没有适当的途径进行表达。因为在旧法中,虽然规定了“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务,并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告”,以及“城市规划经批准后,城市人民政府应当公布。”但也仅给予了单位与个人的知情权与义务,缺乏相关主体参与权的规划带来诸多社会问题,影响社会稳定,使政府的公信力受到挑战。

(五)欠缺对利害关系人的法律救济条款

我国的《城市规划法》只规定了对行政处罚行为才可提出行政复议或行政诉讼,而把其他行政行为排除在司法审查以外。

二、我国城市规划中利害关系人的法律救济的完善

我国于2007年10月28日通过了《城乡规划法》,2008年1月1日起施行,《城市规划法》同时废止。

《城乡规划法》完善了旧法的不足,规划的修改、监督及检查相比于旧法,更为完善。旧法在某种程度上,将权力主体、责任主体、执行主体和监督主体集于一身,严重损害了城市规划法律的严肃性,而新法构建了公众参与制度,直面民主监督程序,公共利益优先,同时保护合法私人权益,做到了与《行政许可法》和《物权法》中体现的保护私权的基本精神相互衔接。总之,我国《城乡规划法》完善了城市规划中利害关系人的法律救济。

(一)参与权

在城市规划中,加强公众参与的力度,可以使行政机关与规划利害关系人得到很好的沟通与合作。我国《城乡规划法》规定了听证制度和听取专家的意见,使城市规划利害关系人能够很好的参与到城市规划中,能够很好的保护自己的合法权益。

城市规划民主性、社会性强,直接涉及公共利益或者人民群众的切身利益,依法应依听证程序实施。听证制度一般包括六个程序,提交拟订的规划、征求意见、展示拟订的规划并公告提出异议的期限、举行听证会、展示规划的改动及听证的结束。

在展示拟订的规划并公告提出异议的期限中,任何利害关系人,均可以在展示之后一定期限以内以书面或者口头表达,行政机关记录在案的方式,向听证机关提出对规划的异议。在举行听证的阶段,异议期届满,听证机关应与规划拟订主体、受规划影响的行政机关以及提出异议的个人一起,就针对规划按时提出的异议以及行政机关的表态召开听证会;听证机关也可以考虑逾期提出的异议。

总之,听证制度涉及城市利害关系人、申请人的陈述、申辩、质证权的保护,又涉及许可机关如何做出许可决定,是一个极为重要的法定程序。

根据《城乡规划法》第26条规定:“城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。”第46条规定:“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关,应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估,并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。”在听证制度中,规划拟订的主体和其他规划的事宜的相关的行政机关以及所有城市规划利害关系人之间能充分的发表意见,为规划确定机关做出合法、合理的决定提供足够的信息,能最大程度上避免行政机关的主观偏见,从而充分的保护城市规划利害关系人的合法权益。

(二)完善补偿机制

行政相对人因信赖规划的存在而享有补偿或者赔偿请求权。相对人信赖利益的保护,是指行政相对人基于对公权力的信任而做出一定的行为时,由此所产生的正当利益应当予以保护。随着对公民权利保护的日益加强,我国也应该明确规划变更或者废除的信赖保护原则。对于公民基于对规划存在的合理信赖所造成的损失,必须予以补偿或者赔偿,补偿或者赔偿可以适用国家赔偿法的一般规定和原则。

《城乡规划法》第57条规定:“因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的,应当依法给予赔偿。”

此外,我国《城乡规划法》规定在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后,因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。

(三)增加对行政主管部门的监管

《城乡规划法》35条新增条款中,20条是与监督检查有关的。新增的两个独立章节,其中之一就是监督检查,其中包括了上级行政部门对下级的监督、人民代表大会的监督以及全社会的公众监督。上级对下级的监督是全面的监督;人大监督的重点是规划的实施与修改;社会监督的重点是违反规划的行为。这些监督制约机制将对行政权力起到有效地制约作用。

(四)建立完善的救济途径

我国《城乡规划法》完善了违法行为的法律责任,加大了处罚力度。由对实施违法建设行为人的责任追究,到对违法行为批准实施的各级人民政府及其有关主管部门的主管人员和其他直接责任人员的行政责任追究,特别是对机关工作人员、、,构成犯罪的,还要追究刑事责任。对城乡规划编制单位未取得资质证书、以欺骗方式取得资质证书、超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作以及违反国家标准和规范编制城乡规划的违法行为,设立了罚款、停业整顿、降低资质等级、吊销资质证书等行政处罚,并确立了损失赔偿责任。同时,对违章建筑,新法规定要限期拆除,逾期不拆除的要予以没收,并实施强制执行权。对单位或者个人的其他违法行为,也规定了严格的法律责任。

(五)知情权

《城市规划法》虽然规定了“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务,并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告”,以及“城市规划经批准后,城市人民政府应当公布。”但给予了单位与个人的知情权与义务。我国《城乡规划法》第9条规定“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划,服从规划管理,并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。”第54条规定“监督检查情况和处理结果应当依法公开,供公众查阅和监督。”这些相关规定,赋予并保证了普通公众的知情权。

参考文献:

1、陈国刚.论城市规划与私有财产权保障[M].法律出版社,2006.

2、姜明安.行政法程序研究[M].北京大学出版社,2006.

3、黄德林,夏云娇.行政法与行政诉讼法学[M].武汉大学出版社,2007.

城市规划法范文第10篇

一、对《城市规划法》有关规定的探讨

《城市规划法》第四十条规定“在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设,严重影响城市规划的,由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施;影响城市规划,尚可采取改正措施的,由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正,并处罚款。”

根据此法条规定我们可知,违反城市规划的行为,可以分为两种,一种是尚可采取改正措施的,一种是无法采取改正措施的。所谓的“严重影响城市规划”,是指违反城市规划且无法采取改正措施的情况。规划部门控制的内容包括规划用地性质和规划控制技术指标。建设行为是否符合规划用地性质,属于建设用地规划许可证调整的范围;规划控制技术指标属于建设工程规划许可证的调整范围。城市规划行政主管部门在进行城市规划管理行政监管时主要是对违反“建设工程规划许可”的行为展开的,即《城市规划法》中所讲,未取得建设工程规划许可证及违反建设工程规划许可的规定进行建设“严重影响城市规划和影响城市规划”的行为。对未取得建设工程规划许可证的行为,必须已取得合法的建设用地使用权,未办理建设规划许可证进行建设的行为,才是规划管理行政执法的管辖内容。工程规划许可证的发放旨在根据城市总体规划、详细规划的规定来限定工程建设活动。未取得建设工程规划许可证而进行的建设活动,是一种由建设者根据自己的要求和目的进行的建设,势必与城市规划发生冲突,打乱整个区域的规划布局,严重影响区域城市规划的实施。

对于严重影响城市规划的建设,《城市规划法》中有明确禁止的规定,如第三十五条规定:“任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设。”该情形就属于违反规划用地性质的行为。建设行为如果不符合用地规划用地性质,就是不可采取改正措施的,当然属于严重影响城市规划的行为。又如第三十三条第二款规定:“禁止在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施。”

这样界定的法律支撑如下:1995年11月14日,最高人民法院行政审判庭就曾经针对吉林省高级人民法院的请示作出[1995]法行字第15号答复便属于此例。因此,根据现行城市规划框架体系与违法建设实情相结合的方式去界定“严重影响城市规划违法建设行为”是可行的。

综上所述,建设活动“严重影响城市规划”的范围可以概括为:(1)在城市规划区内取得建设用地使用权未取得建设工程规划许可证,擅自建设的行为;(2)取得建设工程规划许可证的工程建设项目中违反强制性规定不可以改正或在规定期限内没有改正的部分的建设行为;(3)违反《城市规划法》第三十五条规定的建设行为;(4)超过土地临时使用期限的土地上的建筑物、构筑物和其它设施。

二、对《城乡规划法》有关规定的探讨

2008年1月1日实施的《城乡规划法》第六十四条的规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该条款的规定与《城市规划法》第四十条相比,更具有执法操作性。

对于违反建设规划许可证的强制性规定建设的行为,如果是可以改正,必须在规定的期限内改正以达到规划许可证规定的标准范围。对于违反强制性规定而又无法改正的或在规定的期限内没有改正的,应作严重影响城市规划行为处理。

《城乡规划法》第六十四条分“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”和“无法采取改正措施消除影响的”两种情况,分别规定了违法建设的法律责任。有些情形属于尚可采取改正措施的,有些情形属于无法采取改正措施消除影响,主要情形包括:

(1)擅自占压城市道路、广场、绿地、河湖水面、高压供电走廊、地下工程、轨道交通设施、通讯设施、城市管线、永久性测量标志或者占用各级方物保护范围用地的;

(2)与城市环境保护不符,严重影响城市环境和市容市貌,社会影响恶劣的;

(3)违反国家相关标准或控制性详细规划确定的强制性内容的;

(4)擅自在城市水源保护区范围内进行建设的;

(5)在临时用地上修建永久性建筑物、构筑物或者其它设施的;

(6)影响相邻建筑日照、采光、通风、消防、卫生防疫等危机公共安全,引起严重相邻权纠纷的;

(7)擅自占用居住区内公共道路、绿地、公共场地进行建设的;

(8)其他妨碍城市发展、影响城市功能协调,后果严重,无法采取改正措施消除影响的。

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