中国社会救助法制建设的现状分析与对策研究

摘 要：中国社会救助经历了多年的运行，其法律制度的架构已经确立，法制建设有了宪法依据，立法也已开始启动。但是，我国社会救助法制依然存在立法理念落后、基本法律缺失、适用范围狭窄、实施机制薄弱等亟待解决的问题。树立现代社会救助法理念、制定高位阶的社会救助法、采取专门立法模式、强化法律实施机制，是加快和完善社会救助法制建设的重要途径。

ス丶词：社会救助；社会救助法；法制建设

ブ型挤掷嗪牛D922.182.3文献标识码：A文章编号：1007-5194（2008）04-0132-05

收稿日期：2008-04-23

せ金项目：本文为中国博士后科学基金资助项目《社会救助法律问题研究》（20070410598）的阶段性成果。

ぷ髡呒蚪椋貉钏急螅1967－），安徽金寨县人，法学博士，中国人民大学劳动人事学院博士后，中国劳动关系学院公共管理系副教授，主要研究方向为社会保障法学。

社会救助在社会保障体系中处于基础性地位，是国民生存与社会安定的最后一道防线。中国对贫困者实施救助的历史源远流长，但是总体而言，社会救助立法发展缓慢。在中国已经启动社会救助立法的背景下，分析中国社会救助法制建设的现状，总结其利弊得失，研究完善社会救助法律制度的对策，无疑具有重要的意义。

オヒ弧⒅泄社会救助法制建设的历程

オド缁峋戎来源于社会救济。我国的社会救济古已有之，主要针对的是灾民、难民和流民而实施荒政和官民并举的慈善救助行动。但是，社会救济立法却比较晚，“从总体上说，中国社会救济工作的历史，实际上就是一部没有法律界定的历史，从其一般原则到具体的内容操作，既缺乏法律规制，也缺乏恒定化的程序，带有很大的主观随意性”［1］。民国以来，社会救济向现代社会救助制度转化。1943年，国民政府颁布了中国历史上第一部社会救助法律《社会救济法》。但是，在统治时期，社会救济法没有也不可能得到认真地实施。新中国成立后的相当一段时间，中国社会救助工作主要是依靠政府及各项政策开展进行的。

1978年改革开放以后，随着中国经济体制从计划向市场的转型，传统的、狭窄的社会救助政策的弊端开始暴露。为了保障因为社会变革而发生贫困的城市居民的基本生活，稳定社会秩序，缓解社会矛盾，中国政府在经历了“送温暖工程”等临时性、道义性的救济措施后，开始考虑创建一种制度化的持久性措施，社会救助法制建设的步伐逐渐加快。1993年，上海市率先建立城市居民最低生活保障制度，中国社会救助制度变革的序幕由此拉开。1996年，民政部在总结上海等城市经验的基础上，号召全国各城市建立最低生活保障制度。1997年，国务院颁布了《关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》，标志着我国城市低保制度正式建立。1999年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》行政法规，我国低保制度进入正规化建设时期。该行政法规的颁布在中国社会救助立法史上具有划时代的意义，它标志着中国城市居民最低生活保障制度建设开始进入法制化的轨道，城市最后的安全网正式构成，同时它也昭示了按照最低生活保障线获得社会救助是公民的基本人权，实行社会救助是国家义不容辞的责任。

ピ诔鞘芯用褡畹蜕活保障制度不断完善的过程中，国家也对农村特困群体救助的制度化进行了探索。1994年，国务院颁布《农村五保户供养工作条例》，确立了对农村最贫困群体――“五保户”的社会救助制度。1996年，中共中央、国务院又作出《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》。为适应农村税费改革后的新情况，2006年国务院对《农村五保户供养工作条例》进行了修改，把农村“五保”供养经费由过去的集体统筹改为国家财政支付，明确了国家对农村贫困群体的救助责任，实现了“五保”供养从传统的农民集体内部的互助共济模式向政府财政保障的现代社会保障模式的根本性演进。“可以说，在法制建设上，开启了农村贫困老年人权益保护的新篇章。”［2］

2007年7月，国务院了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，我国农村低保制度正式建立。“农村低保制度的建立，使农民这一国家基本群体与其他群体处于同等地位上，这在中国历史上第一次在整体上对民生价值的重大提升，反映出社会理念和制度的更新与进步。”［3］农村低保制度的建立也意味着城乡社会救助制度的一体化开始成为社会救助制度建设的追求，社会救助立法的目标和价值取向进一步明确。

コ了生活救助以外，我国在医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助法制建设方面也取得了很大成效。

オザ、中国社会救助法制建设的基本成就

ブ泄社会救助制度经过多年的发展后，取得了不少成绩，也积累了一定的经验，社会救助法律制度体系初步形成，这主要体现在以下三个方面。

ィㄒ唬┥缁峋戎概念界定基本达成共识，法律制度的架构已经确立

1985年9月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中，将社会救济与社会保险、社会福利、社会优抚等制度，统一纳入了社会保障体系。2004年，党的十六届四中全会通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》，把以往文献中使用的“社会救济”改为“社会救助”，提出了“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。“从传统的社会救济到社会救助的演变不是一个简单的文字游戏，而是一种理念上和制度方面的巨大飞跃”［4］。党的十七大在阐述加快推进以民生为重点的社会建设时更是明确指出：“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”。由此可见，社会救助是与社会保险、社会福利相并列的概念，社会救助制度在社会保障体系中处于基础性的、不可或缺的地位。

ツ壳埃中国通过法律、行政法规、部门规章、地方性法规等不同形式的规范性文件和相关的政策初步形成了社会救助法制体系，社会救助的制度架构已基本确立，其主要内容包括居民最低生活保障制度、自然灾害救助制度、城市流浪乞讨人员救助制度以及其他专项救助等。

社会救助概念的界定以及社会救助制度基本架构的确立，为中国社会救助国家立法奠定了基础。

ィǘ）社会救助立法有了宪法依据

ブ泄现行《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病、丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。2004年，我国宪法修正案规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”和“国家尊重和保障人权”。2004年的宪法修正案对社会救助立法具有重要意义，一方面从国家根本大法的高度规定了社会保障制度，意味着建立健全包括社会救助在内的社会保障制度是国家责无旁贷的责任，建立健全社会救助制度开始从以往的党和政府的决定、主张上升到国家意志的高度；另一方面包括社会救助权在内的人权入宪，使得社会救助法的立法根基得以确立。“‘尊重’意味着国家以人权的实现为国家权力的价值取向，国家对人权负有不侵犯的消极义务；‘保障’意味着国家对人权负有采取积极有效的措施保证其实现的积极义务”［5］。人权不仅包括消极的权利（自由权），而且包括积极的权利（社会权）。社会救助权作为基本人权之一，是一种积极的社会权利，国家对公民社会救助权的实现承担着积极作为的义务。

ヒ虼耍宪法关于“国家尊重和保障人权”和“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的条款，使得中国的社会救助法制建设有了宪法上的依据，同时，也要求国家制定出相应的社会救助法律以落实宪法的规定，完成公民社会保障权从“纲领性权利”到“具体性权利”的转变。

ィㄈ）社会法的研究趋于活跃，社会救助立法开始启动

ゴ统的法律体系以公法、私法的二元结构为特征。随着社会问题的增多，产生了一个为解决社会问题的界于公法与私法之间新的法域――社会法。2001年，九届全国人大第四次会议提出，中国特色社会主义法律体系应该包括社会法在内的7个主要的法律部门。自此，社会法在中国被公认为是一个独立的法律部门，它因承载着保障公民的基本人权尤其是公民社会权的功能而引起了学界的广泛关注。随着社会法研究日趋活跃，作为社会法重要组成部分的社会救助法也逐渐受到学界的重视。“社会救助法律制度作为一国社会保障制度的最后一道防线，是为贫困居民设置的最后一道生存权和发展权保障线，通过其他社会保障制度仍不能满足其基本生存需要和基本发展需要的贫困居民，最后都必然再得到社会救助制度的保障。”

［6］完善社会法体系不仅成为建设中国特色社会主义法律体系的重要任务，而且直接关系到社会保障制度的建设以及社会主义和谐社会目标的实现。

ピ诮ㄉ枭缁嶂饕搴托成缁岬恼治背景，以及到2020年实现人人享有社会保障的政府公开承诺的明确的社会保障发展目标下,构建一个内容全面、标准合理、体系科学的社会保障法律体系已经成为一个必然趋势。于是，《社会救助法》被提到立法议程，全国人大常委会已经把制定《社会救助法》列入了立法规划，社会救助立法开始正式启动。

オト、中国社会救助法制建设存在的主要问题

オブ泄现行的社会救助法制建设虽然取得了一些成就，有力地推动了中国社会救助事业的发展，也为全国性的立法积累了一定的经验，但在当前社会救助制度改革和发展中，由于缺乏法制的支持，一些重大问题难以明确，有些工作难以正常开展。社会救助法制存在着现实的迫切需要与立法相对滞后的矛盾，社会救助立法还是不能适应社会保障制度战略建设和依法治国的需要。从整体上看，中国社会救助法制建设存在着明显的不足和亟待改进之处。

ィㄒ唬┥缁峋戎法理念落后

ピ谙嗟背さ睦史时期，社会救助被看作是一种慈善或施舍，而不是公民的法定权利。中国古代社会救济的思想渊源大都是统治者的道义观和仁政观。政府与被救济对象之间的关系是一种道义上的施恩关系。在这种关系中，贫困者不是法定的权利主体，政府也并非法定的义务主体，社会救济行为缺乏规范性、稳定性和约束性，是否救济、救济谁、救济多少、如何救济等都是随意的。这就造成了极其消极的后果，即政府成为施恩于民的政府，民众对政府的救济感恩戴德。

フ庵致浜蟮纳缁峋戎理念对当今中国的社会经济产生了深远的影响，即使在社会保障已成为政府自觉的施政纲领的今天，不把社会救助看作是权利的人依然普遍存在，“大多数国民对社会保障权颇感陌生和疑虑，这也就使得人们对于社会保障是否是权利，是什么性质的权利，对于百姓、政府与雇主有什么样效力，都不甚明白。”［7］社会救助理念也是如此，例如，中国目前出现的社会救助及社会捐赠，往往是在对方接受有损于人格尊严的附加条件下才予以实施；社会救助本来应是人人享有的、普惠式的公民权利，但是“城乡二元分治”价值观的存在及影响，实际上就是没有把社会救助看作是公民权利的旧思维方式的典型反映。

ヂ浜蟮纳缁峋戎理念，显然不利于建立科学、规范的现代社会救助法律制度，成为公民社会救助权实现和中国社会救助立法的思想障碍。

ィǘ）社会救助基本法律缺失

ァ跋攘⒎ǎ后实施，是社会保障制度的内在要求”［8］，制定高位阶的社会救助法律是世界各国社会救助制度建立和完善的基本经验。作为社会救助发源地的英国，早在1601年就制定了世界上第一部《济贫法》，首次以法律形式规范了国家在救灾济贫问题上的职责，1834年又颁布《济贫法修正案》，1848年再次颁布《国民救助法》，正式确立了国民救助制度，此后，英国的社会救助法不断得到发展和完善。美国在1935年就颁布了《社会保障法》，规定了公共救助制度，后经历届政府的多次修改和补充，形成了比较完善的社会救助法律制度。

ピ谥泄，迄今为止，我们尚没有一部由全国人大或其常委会审议通过的对社会救助问题进行全面、系统调整的《社会救助法》。

ブ泄现行社会救助制度建立的依据基本上是“条例”、“决定”、“办法、“通知”等法规或政策，它们大多是在形势所需的背景下颁布的，无论在内容上还是在体系上，都缺少统一原则的指导和全面规范。目前的社会救助工作不是依靠法律，而是主要以政府部门的权能为基础，依靠行政手段的强有力干预来实施的，这使社会救助呈现出了较大的随意性和主观性。这种状态，既阻碍了中国社会救助事业的可持续发展，也与“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略的基本要求相离甚远。

ィㄈ）社会救助法适用范围狭窄

ナ澜绺鞴的社会救助法律制度都遵循普遍性原则，并且能够惠及全体国民。联合国大会1948年通过的《世界人权宣言》第25条规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、年老或者在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享有社会保障。”1966年通过的《经济、社会、文化权利国际公约》也确认了人人免于饥饿的基本权利，承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。

サ中国现行的社会救助法规的适用范围明显过窄，享有社会救助的对象非常有限，覆盖全体公民的、城乡一体化的社会救助制度还没有真正建立。中国社会救助制度的主要规范性法律文件只是《城市居民最低生活保障条例》，该条例的适用对象仅限于拥有城市户口的居民，大量的进城务工人员是在该制度的覆盖之外，他们很难与城市居民一样依法享受社会救助。

ィㄋ模┥缁峋戎制度实施机制薄弱

ハ钟械纳缁峋戎制度的实施机制极不完善，社会救助领域中有法不依、执法不严的现象极为突出。这主要表现在四个方面。

サ谝唬法规条文过于简略，增加了执法的难度与偏差。例如，颁布于1999年的《城市居民最低生活保障条例》，总共17条，仅3000字左右，这种粗线条式的法规，既增加了地方政府执法的难度，也增加了执法者的自由裁量权，为政府官员滥用权力提供了极为方便的广阔空间。

サ诙，社会救助的实施机构、监管机构没有实现职权方面的严格划分，容易造成社会救助管理职能的交叉重叠，同时也容易导致各部门在实际工作中互相推诿，影响救助工作的开展和成效。

サ谌，各级政府对社会救助的财政投入缺乏硬性约束机制，挪用、挤占、侵占社会救助金的事件频频出现，使救助资金不能够落到实处，极大地影响了救助的社会效果，造成了极为恶劣的社会影响。

サ谒模公民社会救助权利的司法救济措施不完善。中国不仅没有建立专门处理社会救助纠纷的机构，也没有便捷、高效的解决纠纷的程序。目前社会救助纠纷的司法救济仅限于抚恤金利益纠纷，其他社会救助纠纷，并没有被纳入司法救济轨道，公民的社会救助权无法得到充分的救济。

オニ摹⑼晟浦泄社会救助法制建设的对策

ビ屑于中国社会救助中存在的诸多不足，进一步完善中国社会救助的法制建设就迫在眉睫。要完善中国社会救助的法制建设，可以从以下几方面着手。

ィㄒ唬┦髁⑾执社会救助法理念

ド缁峋戎权是一项基本人权的思想已经成为世界上绝大多数国家的共识，也成为了这些国家构建社会救助制度的基本依据。我国首先应当明确的理念是，社会救助权作为现代社会公民的一项基本人权，其权利主体是全体公民，义务主体是国家和社会。社会救助权是现代社会救助立法的逻辑起点和归宿，社会救助法是权利保障法而不仅仅是社会救助事务管理法，更不是社会救助管理的权力分配法。

ブ泄社会救助法制的建构，必须实现社会救助法理念的根本转变，即从不平等的施舍、怜悯的理念向公民权利理念转变，从不尊重或忽视受助者人格理念向确保受助者人格尊严的理念转变，从特殊主义价值取向向普遍主义价值取向转变。只有这样，中国的社会救助才能够真正体现其社会价值，发挥其在社会主义和谐社会及法治社会建设中的积极作用。

ィǘ）加快制定高位阶的社会救助法

ド缁峋戎立法是现代国家的基本职能之一，任何国家都必须认真地履行该项职能，以确认和保障公民的社会救助权利，“公共救助法和其他社会立法的完成，表明民主国家坚信自己对人类福利有极强的责任感。”［9］只有通过社会救助立法，公民的社会救助权利才能从应然的权利向法定权利与现实权利转化。

ド缁峋戎作为社会保障的基本制度之一，属于一个国家社会经济生活的基本问题，根据立法理论，社会救助的主要事项应该由最高权力机关――全国人大或者全国人大常委会制定法律。

ブ挥兄贫了《社会救助法》，才能保证社会救助制度的公开、公正与公平，才能使得社会救助制度早日定型，给社会公众以更确定的心理预期，维系社会的诚信。更重要的是，法制的正式建立，才能从根本上改变社会救助中存在的人为主观随意性、某些欺骗行为以及部分地方因经济困难而停发、减发社会救助金等社会救助制度运行中的不正常现象，才能使社会救助纠纷依法解决，社会救助制度有效运作。

ィㄈ）采取专门立法的模式

ド缁峋戎的立法模式有以英国和中国台湾地区为代表的社会救助专门立法模式，以及以美国为代表的集社会救助、社会保险与社会福利等项目为一体的综合立法模式。

ゴ由缁岜U戏律体系的视角看，专门的立法模式就是“多法并行”模式，即社会救助、社会保险、社会福利等方面分别立法，各单行法律并存，互不隶属，共同规范社会保障。综合立法模式也就是“母子法”立法模式，即首先制定一部统一的综合性的法典――社会保障法，再在此基础上制定单行法、实施细则等。

ブ泄的社会保障制度尚在构建之中，制度定型的任务远未完成，制定统一的社会保障基本法的条件尚不成熟，而且根据国家的立法规划，先于《社会救助法》列入立法议程的《社会保险法》采用的是专门立法模式，这些因素都决定了中国的社会救助法只能采取专门立法模式，而不可能采取综合立法模式。

ブ泄的社会救助法应该以建立城乡居民最低生活保障制度为基础的、综合性的社会救助体系为目标，使其能够真正对每个社会成员的基本生活起到“兜底”的作用。制度体系应该包括城乡居民生活救助、灾害救助、医疗救助、法律救助、住房救助、医疗救助等方面。

ィㄋ模┣炕社会救助法的实施机制

ド缁峋戎法律制度功能和效用的发挥，需要有强有力的法律责任制度和司法救济措施做后盾。一方面，社会救助法要加强法律规范本身的强制性，建立相关的法律责任制度，对不依法实施社会救助，挪用、侵占、贪污社会救助金等行为，依法追究行为人的民事责任、行政责任和刑事责任。另一方面，还要适当借鉴国际经验，强化社会救助权的司法救济制度。

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