农业与生态环境政策一体化建构

摘要：分析中国农业与生态环境政策的发展现状，基于当前农业政策对生态环境的负效应以及现有生态环境政策在农村适用的局限，从整体性的视角来看待农业发展与生态环境保护这一关系，建构农业与生态环境政策一体化。主要从坚持可持续发展原则、秉承生态文明理念、贯彻“引导性”与“自主性”相结合的政策导向3个途径来实现农业与生态环境政策一体化的构建。

关键词：农业政策；生态环境政策；政策一体化；建构

中图分类号：S19；S-9 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2013）06-1483-04

实现农业发展目标和解决农民经济困难，必须纠正农业发展和生态环境之间的不平衡关系。农业政策与生态环境政策之间有着密切联系，虽然农业政策的单项度功能是被充分肯定的，但如果与生态环境政策安排不能相容，最终也是无法长久的。因此，成功的农业政策不仅要达到与农村生态环境的利益平衡，还必须达到政策体系在结构上的一体性。

1 农业与生态环境政策的发展现状

中国农业发展要迅速进入现代农业的运行轨道，一靠政策、二靠科学、三靠投入，且政策处于首要地位。回顾新中国农业发展历史，每个成就的取得都是正确政策引导的结果[1]。1997年以来中国农业政策大体上总结为3个阶段[2]：1997-2002年，国家注重粮食产量的提高，加强农村水利等基础设施建设，稳定和确保粮食安全；2002-2007年，“三农”问题备受关注，坚持以民为本，增加农民收入，转移农村劳动力；2007年以后，大力推进农业结构调整，加快新农村建设。从以上3个阶段不难发现，一直以来中国的农业政策都缺少对农村生态环境的必要关注，呈现“一边倒”的现象。追求农业快速发展和增加农民收入是农业政策的核心内容，农业政策没有意识到甚至有意回避经济利益背后所牺牲的生态环境价值。然而，当今农村生态环境的恶化反过来给农业的生产带来了困境和挑战，国家在力求保持农业持续发展的同时又采取一些短期的应急政策来缓解生态环境的威胁，如加大对农业化肥、种子、农药的补贴政策等，但实行效果并不理想，主要是因为这类政策没有实质性地处理好农业发展与生态环境保护这一对因果互补的关系。中国农业政策对生态环境的关注是一个从无到有的过程，国家开始关注生态环境问题[3]，但当前出台的一系列农村生态环境政策，如农村生活污染防治技术政策、生态补偿政策等，却未充分考虑到农业的发展，农业发展与生态环境保护仍处于离散状态。因此，我们应从一个整体性的视角，来看待农业发展与环境政策，建构农业与环境政策一体化。

2 建构农业与生态环境政策一体化的必要性

2.1 中国现有的农业政策对农村环境的负效应

2.1.1 稳定、提高粮食产量以保证粮食安全的相关政策产出的负效应 国家对化肥、农药、水利、土地以及农资增支等农业补贴政策一定程度上刺激了农民在农业生产中对使用农药、化肥的依赖。但农药被大量使用，经过雨水的“洗礼”形成水体深度污染；化肥中大量过剩的氮素流入河流湖泊也会造成水体的富营养化，农村的水生态系统遭到严重破坏，进而危害各种水生物群。此外，在部分地区，化肥使用量与年俱增，农业生产呈现出“过量使用化肥-污染环境-土壤结构恶化-地力下降-追加化肥施用量”的恶性循环[4]。再者，农资增支综合补贴政策干预了市场机制，农资成本的降低促使农户多使用或持续使用化肥、农药等环境污染品。现行的补贴政策既没有把化肥施用的外部成本完全内部化，也未能起到激励农户和农业主管部门进行保护环境的功用[5]。最后，国家为了确保粮食安全，鼓励部分农民在不适宜耕种的荒山林地、湿地、沼泽地带开垦种植，破坏了动植物的生长，使得农村的野生动植物日益减少[6]。

2.1.2 提高农民非农收入政策的负效应 随着城镇化的推进，农村劳动力也逐渐向非农产业转移。农民兼业和农村劳动力“去农化”的行为必然会引起人力、物力和财力等方面的流变，使本来就有限的资源更加分散，而且外出劳动力绝大部分为青壮年，直接导致从事农业生产和农田管理的劳动力在数量上的减少和质量上的弱化。从侧面来讲，非农就业对农村主要劳动力的吸收强化了农民对农药、化肥的偏好[7]。劳动力这一常量的动态变化并未引起农地的增减，老人和妇女往往力不从心，如在除草时节，选择使用农药则是他们解决问题最省时、最有效的方法。从深层次来讲，非农收入的增加降低了人们对农业收入的预期，传统的“生存理性”已不再是支撑农业生产的原动力。自20世纪80年代以来，乡镇企业迅速崛起，如今在新农村建设的进程中乡镇企业更是遍地开花，农村经济发展走上“快车道”。但令人担忧的是，这种非可持续发展不久将会使农村环境“乌烟瘴气”，废气、废物、废水的积聚必定是制约未来农村发展的顽疾。乡镇企业三废排放占全国工业污染排放总量的比重由改革开放初期的11%增加到目前的50%左右[8]。特别是部分乡镇采矿业存在滥采乱挖、采富弃贫的现象，对生态环境的破坏和资源的浪费更为严重。

2.1.3 农村经济结构调整政策的负效应 近年来，为加快产业结构调整，国家出台了一系列促进养殖业发展、鼓励农产品进出口的政策，在养殖业取得高速增长的同时，规模化养殖所带来的环境污染问题也日益凸显。据《望》周刊报道，目前我国部分农村地区的生态环境已不再是人们想象中的“一方净土”，农村现已成了大中城市的“米袋子”和“菜篮子”。与此同时，城市“送企业下乡”尽可能通过各种途径将污染转嫁给农村，让农村也成了城市的“污水废物处理厂”。据统计，96%的养殖场都分布在城市的郊区与农村，但这些地区正是环保治理和监管的“自由区”，没有建立相应配套的污水和粪便处理设施，也未能将其加以综合地利用变“废”为“宝”，不加控制的排放势必造成地表水和地下水的深度污染。例如，浙江嘉兴地区养猪业比较发达，据调查周边大部地区地下水都因遭到短期内不可修复的生态破坏而不能作日常饮用，这引起了国家和当地政府的恐慌和高度重视，率先试行推出“排污权交易”的政策，在2010年嘉兴市举办的浙江省环境法年会上，全国各地的专家学者们也为此展开了激烈的讨论。

2.2 中国现有生态环境政策在农村适用的局限

20世纪早期，随着经济全球化和城市化的发展，工业污染成为不可回避、亟待解决的问题，中国为此出台了一系列的环境政策。尽管当时农村环境的污染还未能引起人们的特别关注，但希望制定的环境政策能够在城市和农村通用却是制定者的期望目标。然而，这种“理性”制度的设计并未充分考虑到农村与城市环境的异质性，现行的环境政策在农村适用发挥效用的“半径”是有限的。首先，行政管制是中国环境政策的主要手段[9]。然而，国内专门的环保部门只在县级以上设立，农村环境管理及其监管机构的缺失很难促成失范化的农村生产与生活方式向环保型转变。其次，由于中国长期实行“城市-农村”二元机制，区域间政治、经济发展不平衡，这种先天性的不足注定在配置农民环境权益上的不公平，从而导致引导性环境政策在农村失去广阔市场。引导性环境政策的目标是鼓励和引导环境利益关系中的社会各方主体积极主动式地参与到环境保护的行列，其手段大多是采用激励的方式，如给予优惠政策和生态补偿、赋予荣誉称号等。也就是说，环境权益的公平配置是引导性环境政策顺利实施的前提，利益驱动机制的建立是其保障，长期稳定的有效政策是人们对国家的高度信赖。但是在现实社会中，城市因工业化连带的“福利”和污染“转嫁”向农村的现象存在着严重的不公平。再次，生态环境补偿措施不到位导致农村居民保护生态环境的积极性减少。农民对利益最大化的追求可以理解，有限理性的农民往往弃生态利益于不顾，盲目追求经济利益。说明缺乏有效的生态补偿激励机制，很难唤起农民的主动参与。

3 建构农业与生态环境政策一体化的有效途径

3.1 坚持可持续发展的原则

3.1.1 大力推动农业清洁生产 农业清洁生产，简而言之就是指用一种清洁环保的理念指导农业生产的全过程，最大限度降低农业发展给人类社会带来的环境风险，其实质是要建立既可满足人们的需要又可合理使用自然资源和农业投入要素，并保护生态环境和人体健康的生产方式。在具体的农业生产中，以运用绿色肥料、绿色地膜、清洁灌溉等手段来确保实现农业生产经济性和环保性的双重价值目标。农业清洁生产要满足以下3个方面的条件：①以最小的资源投入产出最大化的价值；②农业生产方式要清洁，减少对环境保护的危害；③农产品既要满足人的需要，又要符合绿色健康的环保标准。当前中国农村经济发展的水平还不够高，农民保护环境的意识还不够强，农技人员的数量和质量与农村发展的要求还相差甚远，还有一个重要的因素是农业与环保机构对部门利益最大化的追求导致农业清洁生产在技术推广、制度管理以及组织形式创新等领域的路径变窄，动力不足。所以，今后应重新审视农业与环保部门的职能分工，鉴于农村环保制度的断裂，将农村的发展与环境的保护均纳入农业部门进行整体规划是明智的选择，也有利于推动农业清洁生产的普及。

3.1.2 发展可持续的生态农业技术 我国农村的污染问题已十分严峻，为了控制污染的进一步恶化和力求恢复已被破坏的土地、水生态系统，发展可持续生态农业技术并加以运用是一项重大而又迫切的任务。这需要从两个方面进行着手：一方面，要加大对农业科技的投入，强化技术攻关和推动技术创新。据统计显示目前我国对农业科技的投入只占科技投入总量的23%，这种力度显然是不够的，应将其比例增加到35%左右比较适宜。当前农村推行的精准农业、平衡施肥技术、田间综合管理技术等，都在一定程度上缓解了农村的面源污染。但是，这些技术由于实施成本比较高、技术性比较强并未得到产业化的应用，还需进一步的创新改进[10]。另一方面，要提高农业生产标准化水平。国家应围绕农业的生产、加工、流通制定出农业生产技术标准化体系的指南，推动农业的规模化生产；国家应针对农业和农村环境发展的技术瓶颈开展重点科研项目，大力扶持研发低毒高效农药、有机复合肥料；与此同时，将有利于农村环境保护的农业生产技术纳入到农业发展的范畴，进行专门统一的管理，并在政策上给予倾斜，实现农业与环境技术的一体化，带动农业环境技术创新。

3.2 秉承生态文明，挖掘农耕文化，提倡生态农业

3.2.1 集约的土地利用方式 集约的土地利用方式有两条途径，分别为扩大农用地面积和提高单位面积农用地的产量。集约式农业生产不仅提高了农作物的产量，而且对农业生态环境保护也有重要的意义。为了提高土地的利用率，村民改稀植为合理密植，提高了光能利用率，抑制田间杂草吸收养分，改善了农作物的生长环境，以至每公顷平均增产

1 500～2 250 kg。为了最大限度利用水土资源，改良土壤、提高产量，鼓励农民采用轮作和套种的立体作业方法。如在棉花垄之间种甘薯、马铃薯，芝麻和大豆的混搭播种，玉米和西瓜套种，并且还在田沟地角种植油菜、小豆等农作物。休养生息的轮作、层次分布错落的套种方式，遵循了物竞天择的植物生长规律，充分吸收了天然的水分和光照，从而丰富了农用地单位的产出数量、质量和品种[11]。

3.2.2 提倡生态农业 中国的生态农业是指将传统农业的生产技术运用在现代农业背景下的变式和再利用，通过高水准、密集型的农业技术将农业发展对农村环境的外部性效应内在化的综合性农业系统[13]。生态农业主要是维护水、土地和动植物的遗传资源，保护基因资源和生物的多样性，建立有益于农业发展与环境保护的物质循环和能量流动机制，抑制和消除系统内不利关联，尽量减少化肥、农药、动植物生长调节剂和饲料添加剂的使用量。其具体实施表现为对农作物的秸秆进行深耕掩埋，利用水窖、滴灌和倒灌技术，使用粪便和草木灰肥料，采取生物和人工技术防治病虫草害[12]。生态农业具有自我保持和修复生态系统的功能，如传统农业生产中病虫害的防治。一方面通过人工捉虫；另一方面充分发掘各种动植物间相互制衡的价值，如猫头鹰、青蛙、蟾蜍、蜥蜴等均是田间虫害的克星，最终实现农业和环境的协调同步发展。

3.3 坚持“引导性”与“自主性”相结合的政策导向