项目融资方式BOT与PFI之比较分析

一、BOT与PFI的概念

BOT(build--operate--transfer)是英文建设一运营一移交的缩写，是指政府通过契约授予私营企业(包括外国企业)以一定期限的特许专营权，许可其融资、设计、建造、经营和维护的特定项目，并准许其在规定的特许期内通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。在BOT过程中，私营企业是在获得许可权的情况下，通过招标的方式取得通常由政府部门承担的建设和经营特定基础设施的专营权；获得特许经营权的私营企业在特许权期限内负责项目的建设、经营、管理，并用取得的收益偿还贷款；而一旦特许权期限届满，项目公司须无偿将该基础设施移交给政府。

PFI(Private Finance Initiative)是私人主动融资的英文缩写，其含义是公共工程项目由私人资金启动、投资兴建，政府授予私人委托特许经营权，通过特许协议，政府和项目的其他各参与方之间分担建设和运作风险。它是继BOT之后又一优化和创新的公共项目融资模式，是国际上用于开发基础设施项目的一种模式，其要领是利用私有资金来开发、实施、建设公共工程项目。在PFI模式下，公共部门在合同期限内因使用承包商提供的设施而向其付款；在合同结束时，有关资产的所有权或者部分留给私人承包商，或者交回公共部门，这取决于原始合同条款的规定。PFI最早是英国政府于1992年提出的，随后在一些西方发达国家逐步兴起，是一种新的基础设施投资、建设和运营管理模式。

无论是BOT还是PFI，都是项目融资的一种具体方式，两者在很多方面具有相同的特性。首先，两者的作用相同，都是通过引入私营资本解决建设过程中政府部门资金投入不足的问题；其次，两者都具有相同的参与主体，都有融资人、出资人、提供人；两者都需要通过签订特许权协议来实施项目的融资、建设和经营；同时，政府通过与私营部门签订特许经营合同，将投资风险由原来的公共部门转移到私营部门，有效转移了公共部门的风险。

二、BOT与PFI之比较

(一)产生的背景不同

BOT产生的背景是在上世纪70年代末到80年代初，世界性的经济衰退加重了一些国家的赤字和财务负担，原来主要由政府部门承担的基础设施建设面临着严峻的资金压力。因此，一些国家开始改变原有的基础设施建设模式，重视挖掘私营部门的能力和创造性，寻求私营部门的投资，利用私营部门的资金进行基础设施建设，以解决政府资金不足的问题。在这种背景下，BOT方式开始在一些国家得到应用和推广。1984年，土耳其总理奥扎尔首先提出了BOT的概念，并首次将BOT应用于土耳其公共基础设施项目的私有化，其出发点是通过将某些公共项目私有化，以解决政府的建设资金不足问题。

PFI最早是上世纪90年代初在英国产生的一种建设模式，它是在英国政府努力降低公共项目中的投资支出，鼓励和扩大私人资本在设计和建造领域进行投资的背景下产生的。上世纪70年代末到80年代初世界性经济危机，迫使英国公共部门对日益膨胀的财政赤字进行改革。改革的前提是使公共部门的功能和公共服务的水平得到保证，削减公共财政预算。因此，改革的唯一选择就是改变现有公共服务的基本格局，其最初焦点在于将服务业的运营向外发包给私人。1992年，保守党政府推出了PFI，旨在中央政府和地方当局方面都进一步加强公共部门与私人部门的合作伙伴关系。1997年工党上台，PFI项目并没有因为政党的交迭而停滞，相反，工党政府引入了“公私合伙，合营”(PPP)概念。

从BOT与PFI的产生背景可以看出：BOT是发展中国家为了完成投资大、建设时间长、在国民经济中所占比重和地位都非常高的基础设施建设而做出的一种让步；而PFI强调的重点是私人投资活动的政府预算外优势，即在社会福利事业中，采取私人投资可以走出政府预算的限制。

(二)政府的目的不同

在BOT中，获得特许经营权的私营部门在特许权期限内负责项目的建设、经营、管理，并用取得的收益偿还贷款，特许权期限一旦届满，项目公司须无偿将该基础设施移交给政府，政府采用BOT的最终目的是获得最终的基础设施和公共服务设施的所有权，即公共设施的最终目的拥有。而在PFI中，公共部门在合同期限内因使用承包商提供的设施而向其付款，在合同结束时，有关资产的所有权或留给承包商，或交回公共部门，取决于原合同的规定，因此，政府采用PFI的目的在于获得有效的服务，使私营机构直接参与到公共服务中，为公众提供更好更优质的服务，即公共服务的私人提供。

(三)应用领域不同

BOT主要应用于收益性较高的基础设施建设，一般是资本技术密集型、带有垄断性质的基础设施项目，包括发电厂、机场、港口、收费公路、隧道、电信、供水和污水处理设施等，这些项目都是一些投资较大、建设周期长和可以自己运营获利的项目。而PFI由于自身的特点，既可以应用于收益性较高的基础设施建设，也可以应用于收益性一般的社会公益项目。PFI的应用领域非常多样化，大的项目可能来自国家重点领域，如当前英国最大型的项目来自国防部的空对空加油罐计划、军事飞行培训计划、机场服务支持等；小的有公共服务设施建设，例如教育或民用建筑物、警察局、医院能源管理或公路照明；较大一点的包括公路、监狱、和医院用楼等。与BOT的不同在于，有些PFI项目可能依靠自身的运营不能完全收回投资，有时需要政府的财政拨款或补贴。

(四)项目的管理方式不同

在BOT中，政府首先确定方案，再进行招标谈判，而PFI对项目实施开放式管理。首先，对于建设方案，政府部门仅根据社会需求提出若干被选方案，最终方案在谈判过程中通过与私人企业协商确定。其次，PFI对项目所在地的土地提供方式，运营后的收益分配及政府补贴额度等，都要综合当时政府和私人企业的财力、预计的项目效益及合同期限等多种因素确定，而这些在BOT中，都是事先予以规定的。在BOT中，土地是由政府无偿提供的，无需谈判，而且BOT的项目公司不承担设计风险，并同政府约定最低投资回报率，而PFI则没有这种保证。

(五)私营部门的风险分担程度不同

在BOT中，私营部门不承担设计风险，政府部门要承担设计风险，而且经常约定最低投资回报率，一般都需要政府对最低收益等做出实质性的担保。PFI相对来说没有这种保证。在PFI中，设计建设风险由私营部门承担，除此之外，私营部门还需承担需求风险、经营风险、技术老化风险、商业风险等非系统性风险，政府部门只承担政策风险、法律风险等系统性风险，所有的非系统性风险全部转移到私营部门。

(六)制不同

PFI模式实行全面的制，这也是与BOT模式的不同之处。作为项目开发主体，BOT公司通常自身就具有开发能力，仅把调查和设计等前期工作和建设、运营中的部分工作委托给有关的专业机构。而PFI公司通常自身并不具有开发能力，在项目开发过程中，广泛应用现代社会的关系，实行全面的。这种关系通常在事前确定，在投标书和合同中明确，以确保项目开发安全、可靠。

(七)资金来源渠道不同

BOT项目可获得的资金有来自项目发起人或者其他感兴趣的主动投资者、商业银行、提供债务融资的出口信贷机构、多边和双边机构、非银行金融机构等；PFI项目很难享受到多边和双边机构的长期、低息贷款，其项目资金主要来自于三种方式：银行融资、债券融资和股权。PFI的资金通常由90％的负债和10％的股权组成。在项目运营期间，银行通常愿意以更低的利率和更长的贷款期对项目进行再投资。在这种情况下所得利润大部分将归股东所有，公共部门因其承担的一部分融资风险也可得到少量补偿。

从以上的分析中可以看出，PFI是继BOT之后的新兴项目融资方式，它具有很多与BOT相同的特性，同时又有许多是有别于BOT的。在我国的基础设施建设中，BOT已经得到了一定程度的应用和发展，随着我国经济的飞速发展和民间资本的迅速崛起，PFI作为一种新的项目融资方式，有利于解决公共项目建设中政府资金短缺的问题，提高资金的利用效率，具有广泛的应用前景。