农民工随迁子女基础教育的政府职能研究

摘 要：流动人口是我国工业化、城市化进程中出现的一个特殊群体，由此便衍生了农民工随迁子女教育问题。农民工随迁子女教育问题产生于我国二元社会结构和二元教育体制的制度背景下，有着深刻的体制根源。近几年，尽管政府高度关注和重视农民工随迁子女的教育问题，并出台了一系列保障随迁子女公平接受教育的政策法规，但农民工随迁子女的教育状况仍不容乐观，其中的根本原因在于二元体制结构、现行教育体制安排下各级政府的财政责任分工不明和政策执行中的利益冲突问题。本文从分析农民工随迁子女教育问题产生的背景出发，以政府职能的贯彻实施作为切入点，来分析农民工随迁子女教育中政府职能出现的问题与原因，并在此基础上提出促进教育实现公平的政府职能转变的建议。

关键词：农民工随迁子女 基础教育 政府职能

1.政府为农民工随迁子女提供基础教育服务的表现

1.1政府采取的措施与成效

1.1.1采取的措施

（1）运用政治职能，通过法律与政策来保障农民工随迁子女的受教育的权利

2006年6月30日修订后的《义务教育法》规定：适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人非户籍所在地工作或者居住地人民政府应当为适龄儿童、少年提供平等接受义务教育的条件。这些法律和政策条款为农民工随迁子女享有国家义务教育权利和机会提供了依据。

（2）确立了解决农民工随迁子女教育的流动方向

2001年6月的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》又进一步明确指出，“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。继续抓好农村儿童教育。”以上各项政策勾画出了政府解决农民工随迁子女就学的总体方向.

1.1.2取得的成效

相关法律政策的颁布，为农民工随迁子女的受教育权利提供了政治保障；“两为主”政策的颁布使得更多的随迁子女能够入学。政府加大了对农民工子弟学校与民办学校的资金投入，促进了随迁子女受教育环境的改善；局部地区对于户籍的限制明显放松，以广东省为代表的《广东省流动人口服务管理条例》，《条例》规定，居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费5年，有稳定职业、符合计划生育政策的，其子女接受学前教育、义务教育应当与常住户口学生同等对待。这些都表明了我国随迁子女的基础教育情况有所改善。

1.2政府职能出现的问题

1.2.1从政府的立法职能来看，制定的法律法规与政策的不完善

首先，相关法律法规不健全，政府对农民工随迁子女基础宏观力度不够。其次，《义务教育法》不能适应人口流动的需要。最后，“两为主”政策与其他政策相冲突。

1.2.2政府的监督与管理职能缺乏

（1）对民办学校、公办学校与农民工子弟学校缺乏有效的管理

一方面，由于未对公办学校进行有效的管理，使得公办学校出现了“高门槛”“择优录取”的现象。另一方面，民办学校和农民工子弟学校是农民工随迁子女大量进入城市后自发建立的，他们中的大多数最初属于非法办学，没有专门的部门对其进行日常性的管理。

（2）对流入地政府与流出地政府缺乏相应的监督与激励机制

由于法律没有明确的规定流出地政府的责任，也未将随迁子女的教育问题解决状况作为绩效考核指标，因此在保障农民工随迁子女的教育权利，流出地政府采取的是不作为的态度。

2.政府关于加强基础教育管理方面职能难以贯彻实施到位的原因

2.1历史原因——户籍制度的存在

户籍制度对随迁子女教育的影响主要表现在以下几方面：首先，随迁子女入学机会的不平等。城市中学校数量不足，同时城市农民工子女转学时面临高额“择校”赞助费的问题也使很大一部分人不得不做出辍学的选择，从而失去了再进入学校学习的机会。其次，目前的教育经费由市、县、乡财政管理，城市农民工子女在流入地没有户籍，无法享有到这部分教育经费，因此，城市农民工子女上学所需要的额外增加部分的教育费用，公办学校自然难以承受。再次，随迁子女教育的稳定性和延续性无法保证。现在城市相关部门都会让外来人员办理户口簿、务工证、暂住证等，不办理者就会被送回家乡，这导致了随迁子女流动性非常高。

2.2经济基础保障不足

2.2.1农民工经济基础薄弱

根据2006年国务院研究室课题所作的中国农民工调研报告显示：被调查的农民工的月工资均比较低，主要集中在500-800元之间。其中，每月收入在300元以下的占3.58%，300-500元的占29.26%，500-800元的占39.26%，在800元以上的占27.90%。这么低的工资，他们只能通过省吃俭用，勉强维持自己的生活，工资稍微高的，也只能有少量节余，所以他们无力为自己子女在城市接受教育提供所需的教育费用。

2.2.2农民工随迁子女的教育经费的投入主体不明确

农民工随迁子女基础教育存在的种种问题的核心在于他们义务教育经费的缺乏，而这种经费的缺乏主要源于各级政府对农民工随迁子女教育经费投入主体不明，具体来说表现在以下几方面：

（1）经费投入主体选择不当

基础教育作为公共产品应主要由政府提供， 但在一个多层级的政府结构中，各级政府对投入责任必须有恰当的分工，具体由哪一级政府或按何种比例来负担农民工随迁子女的义务教育需要仔细分析其支撑投入负担的可行性。

（2）经费投入主体责任不明确

虽然《流动儿童少年就学暂行办法》规定流动儿童义务教育的经费由流入地和流出地政府共同负责，但是没有从政策和法律上规定流入地政府和流出地政府应该投入的比例，使得政府投入责任模糊，无法可依。

2.3地方政府利益存在的冲突

在“两为主”的政策中，要求流入地政府制定有关行政规章，协调有关方面，切实做到进城农民工随迁子女的入学工作。然而。中央政府和流出地政府并没有给予一定比例的经费支援。相反，还要求流入地政府对随迁子女较多的学校给予较多的经费支持。这明显的出现了相应的利益冲突。主要表现在：

（1）成本过高，流入地政府难以承受

政府虽然相对比较富裕，但面对越来越多的农民工随迁子女，上亿的教育成本是个非常沉重的负担。

（2）追求利益的最大化

农民工随迁子女义务教育经费的额外支出会大大降低当地的经济增长指标和教育水准，影响当地政府的政绩和形象，必然得不到流入地政府的真正支持。

（3）解决的问题过于复杂

一旦要把解决农民工随迁子女的教育问题作为流入地政府必须要解决的日常工作，直接引发的问题就是流动人口家庭的整体进入，那么流入地政府要解决的就不仅仅是教育问题，还要涉及到他们的住房问题，社会保障问题及就业问题，甚至增加城市公共设施供给的压力。

3.完善政府职能，解决农民工随迁子女基础教育问题的建议

3.1改革现行的户籍制度

3.1.1要加快我国户籍制度的改革，消除户口的社会附加功能

我们应该使得户籍与其他正当公民利益相脱离，使户籍制度回归其本来的作用与面貌。真正实现城乡的一体化，把以户管理转换为以人管理为重点，最终形成开放、动态的户籍管理制度，促进城乡一体化的发展。

3.1.2通过立法来推动体制的变迁

由于迁移自由是我国公民的基本权利，应将“公民牵引自由权”纳入宪法的修正方案，将户口审批制度改为户口登记制度，通过立法的方式推动体制的变迁。

3.2进一步转变政府的社会管理与公共服务职能，明确政府责任

3.2.1加强流入地政府与流出地政府的沟通协调，建立政府间教育利益协调机制

解决农民工子女教育问题，流入地政府与流出地政府应该相互协作，共同贯彻中央精神，一起承担起保障随迁子女基础教育权利的主要责任，出台与国家教育部文件相配套的实施细则并贯彻落实，将农民工随迁教育纳入教育工作全局中，纳入到高标准、高质量发展基础教育的整体规划中，当务之急是建立16岁以下流动儿童信息管理系统，这是加强农民工随迁子女管理与服务的基础环节，有利于准确把握农民工子女的实际数量，科学实施教育上的统筹规划。流出地政府要积极配合流入地政府做好农民工子女就学的管理工作。流出地政府不能以适龄儿童流出到外地为名推卸责任，应与流入地政府合作。

3.2.2完善政府对公办学校、民办学校和农民工子弟学校的监督与管理职能

对流入地公办学校接受农民工子女教育情况进行检查评估，纳入到学校考核体系中。对民工子弟学校，可以实行末尾淘汰制。教育效果较良好的学校，政府可以在物力、财力、人力上进行支持，从政策上扶植其健康成长，以此激励其更好的为农民工子女服务。对管理松散、教学质量差等问题严重的民工子弟学校，政府要坚决予以取缔，切实维护农民工子女教育权利。

3.2.3政府各职能部门应当明确自己的职责，找到准确的定位

（1）建立协调解决农民工子女义务教育的领导机构

农民工随迁子女教育问题是一项社会化的系统工程，仅仅依靠教育行政部门无法独立解决。所以，流入地政府应该成立以教育行政部门、公安部门、发展改革部门、机构编制部门、劳动保障部门、价格主管部门等组成的领导协调机构，专门负责解决农民工子女教育问题。

（2）明晰各部门责任，建立官员问责制

首先，流入地政府要制定有关行政规章，明确各部门的责任，切实做好农民工子女接受义务教育工作。其次，流入地政府要建立官员问责制。对解决农民工子女教育问题不作为的官员，要追究其行政责任。对违反有关保障农民工子女教育权利的法律法规的官员，要追究其法律责任。

3.2.4加强对流入地政府与流出地政府的考核，建立激励与约束机制体制

一方面，应当完善“两为主”政策，增强考核。另一方面，目前对农民工子女教育各级政府都缺乏有效的约束机制。

3.3充分贯彻政府的政治职能，建立维护教育公平的长期保障机制

3.3.1完善相应的法律法规，确保农民工子女受教育的权利

新颁布的《义务教育法》虽然明确规定农民工流入地政府必须为其子女提供平等接受义务教育的条件，却没有规定流入地政府违反本条款所应承担的法律责任。笔者建议，在《教育法》、《未成年人保护法》、《义务教育法》中不仅要对农民工随迁子女接受平等教育的权利作出明确规定，更重要的是要明确规定对违反其条款的相关政府、个人、学校承担相应的法律责任，才能发挥法律的强制作用。

3.3.2将学前教育纳人到义务教育的范畴

将学前教育纳入义务教育的范畴，尽快出台《中华人民共和国学前教育法》，加快普及学前教育，此外还要建立持续稳定的经费保障机制。明确政府在学前教育领域中的公共服务责任，实现“幼者有起园”保障学前教育阶段的教育公平，在教育经费方面，形成普遍的政府投入与家长缴费的经费分担机制。

3.4政府应当加强经济调节方面的职能，改变农民工经济基础薄弱的现状

要解决农民工及其子女在城市的后顾之忧，就必须建立统一的覆盖全体劳动者的社会保障体系。针对农民工的职业特点，立足现实需要，分清轻重缓急，要优先发展医疗和工伤保险。然后各级政府要加大财政投入，减轻个人负担，逐步推进养老保障，最终建立比较完善的城市农民工保障体系，从而为解决农民工子女教育问题提供良好的环境。