美国公共采购制度借鉴

中图分类号：F812.45　文献标识码：A　文章编号：1673―0992(2009)03―099―02

摘要：上世纪80年代初期，美国政府为了摆脱财政赤字困境，顺应国民的要求，针对联邦公共采购制度相继实施了一系列的改革措施，完善了公共采购制度，确保了公共采购制度的竞争性、公正性。90年代，美国简化公共采购过程中繁杂的业务手续，以减轻公共采购的费用，节约了大量的政府预算，减轻了国民的负担，同时也使政府财政状况得以好转。本文通过对美国联邦公共采购制度改革过程的考察，为现行采购制度作以借鉴。

关键词：公共采购；改革；竞争性；公正性

历史上，美国联邦政府公共采购制度规定的采购方式主要是单一来源采购。由于这一制度缺乏竞争机制，致使政府公共采购的采购价格居高不下，预算支出过于庞大，导致了财政预算赤字，一度使联邦政府财政陷入困境。美国自80年代始多次对公共采购制度进行改革，着力保障公共采购制度的竞争性与公正性，并简化公共采购程序。

一、公共采购制度的历史背景

最早的联邦公共采购制度是在美国南北战争时代建立的。第二次世界大战之后，美国政府制定了1947年《军事采购法》和1948年《联邦财产与行政服务法》。根据以上法律，国防部又制定了《军事采购规则》(Armed Services Procurement Regulations)、国务院一般采购厅(General　Services Administration)制定了《联邦采购规则》(Federal Procurement Regulations)。联邦政府采购制度依据《联邦采购规则》实现了统一的政策和采购程序。

这种采购方式主要是单一来源采购，由于缺乏竞争机制，致使政府公共采购的采购价格居高不下，预算支出过于庞大，导致了财政预算赤字，一度使联邦政府财政陷入困境。

比如，1983年度，联邦的采购契约总额为1680亿美元，其中，1520亿美元的采购契约是采用了非竞争形式的单一来源采购方式，只有640亿美元采用了招标形式的竞争方式。非竞争形式采购的理由是：①不愿意通过竞争等形式在选择供给者上浪费时间与精力；②政府缺乏实施竞争采购的技能与有经验的官员；③长期以来都是依赖现有的供给者提供的商品与服务；④政府没有意愿开辟新的采购渠道等。根据美国会计检察院(General Accounting Office，略称GAO。以下同。)对于国防部6个主要的非军事厅局缔结的单一来源契约进行调查的结果显示，采购厅局使用非竞争形式缔结的采购契约高达28900万美元。在国防部实行军事扩张政策的保护下，司法部对于供给者的不法行为无可奈何。采购者与供给者维持长期继续供给关系，致使形成一种的腐败体系，贪污、腐败现象相当严重。

二、80年代的公共采购制度改革

针对联邦政府大都采用非竞争形式的单一来源采购方式而导致为采购商品与服务必须付出高昂代价这一问题，美国国会1984年制定了《契约竞争法》，成为美国80年代公共采购制度改革的主要标志。

1　改革的主要内容

对于满足采购单位的资格要求的所有供给者均可以参加投标，即使用“完全、公开的竞争”方法。为了实现完全、公开的竞争，要求采购者必须采用一般竞争招标方式(公开招标)、竞争提案书形式以及供给者组合等方式参加投标。

公开招标方式对于采购者来讲，可以根据价格以及其他关联要素来决定中标者，也没有与投标者进行议论的必要，可以节省更多的时间来实施、审查投标的价格、内容等。另外，因为有众多的投标者参加，也可以得到一个更加合理的价格。

竞争提案书是采购者要求投标提案者提交的相关文书，采购者可以与其中最具有综合价值、高水平的投标提案者签订契约。也是一种选定投标者的方式。

供给者组合方式是在不适用公开招标方式的情况下采用的一种方式。主要有两阶段审查竞争招标方式以及竞争交涉方式的两种形式。其中，两阶段审查竞争招标方式的第一阶段是要求供给者提出技术提案书并对其内容进行评价、研讨，视其情况必要时也可以进行交涉。在此阶段，一般情况下只评价其提供商品或服务的技术方面的可行性，不要求提示价格。第二阶段再要求在第一阶段中选出的合格投标提案者参加投标；竞争交涉方式是要求投标者提出其技术、经验等方面提案书，然后再与投标者进行交涉，选出业务上最合适的投标者与之签订契约的方式。采用此方法的采购者可以对招标采购项目的内容、价格以及投标者的资格等进行研讨，对节约预算还是有一定效果的。

2　例外规定

第一，固定单一来源供给者除外的完全、公开的竞争。固定单一来源供给者包括为国防上以及应对国家紧急事态而提供商品、服务的供给者以及与国家安全相关的教育、非营利组织、研究开发组织等提供商品、服务的供给者。除此之外的情况均要导入竞争采购方式。

第二，非竞争的手段限制。对于只有一个企业达到采购者的资格要求的、紧急的产业动员、研究开发设施的设置、维持等情况，采购者没有必要实施竞争手段。

3　异议申诉

6AO设置了公共采购过程中的异议申诉程序。采购过程中如果出现了非正当化程序，并且还正处于异议申诉期间的情况下，禁止与供给者签订契约。如果异议申诉的申诉提起人胜诉的话，可以向采购者请求诉讼费用。另外，还规定了异议申诉期间为90日、采购当局的回答期间为25日以内。异议申诉者可以到公共采购委员会(General Services Board of Contract Appeals)、联邦地方法院等进行申诉。

4　竞争辩护官制度

《契约竞争法》扫除了妨碍完全、公开竞争方式的壁垒与障碍，制定了承担促进竞争责任的竞争辩护官制度。该制度主要是针对公共采购部门的招标活动进行监视。要求竞争辩护官必须就采购过程中采购者运用“完全、公开竞争”的情况以及排斥竞争的状况向采购部门的领导进行报告。1978年制定的《检察官法》也规定了检察官具有监视公共采购的权利与义务。

但是，这些努力并没有得到很好的回报，最终以失败告终。尽管向各个采购单位发出了执行命令，其结果，采购单位列举上报了7个方面的例外情况，最终致使这次采购制度改革流行于形式没有收到任何效果。同时。因在政府制定的公共采购规则中设定了各种各样的竞争要件、检查要件以及社会的、经济的要件等，以至于公共采购手续变得非常复杂。

三、90年代的公共采购制度改革

针对80年代公共采购制度存在的问题，9年代美国国会相继出台了《联邦公共采购简化法》以及《联邦公共采购改革法》，对于削减公共采购预算、缓和公共采购规制均起到了决定性的作用。

1　《联邦公共采购简化法》改革的主要内容

(1)采购程序的简单化

对于民生品的定义作了扩大解释，对于军事设备商品、服务等政府特有的采购不必要适用那些繁杂的契约要件，简化了采购手续。比如，计算机、情报处理机器等的设备、服务等可以不依照繁琐的契约要件进行采购。对于一般竞争招标采购以外的采购金额在50万美元以上的商品、服务等公共采购项目，可以要求供给者提供该项目的费用、价格等。但是，对于存在价格竞争或者商品的价格是以市场价格为基础的以及依照法律制定的价格(电力、水道价格等)等的公共采购中，则不能要求供给者提供价格数据。

2500美元以下的小型采购，不必通过采购手续，可以直接利用政府的信用卡到附近的商店进行购买。

(2)其他方面的改革

除了以上的内容以外，还规定了以下的方案。

第一，要求采购者在选定契约者时，要考虑到各个投标提案者过去的供给实绩。

第二，对于没有与其签订契约的企业，要求采购部门必须说明其具体的理由，目的是降低异议申诉率。说明内容包括：契约者选定的根据、企业投标提案书的不足之处以及技术上的评价等。对于参加提案的企业必须进行排序整列，从高到低进行选定。同时还要通知未被选定的企业可以进行异议申诉等。

2　《联邦公共采购改革法》改革的主要内容

为了补充改革1994年《联邦公共采购简化法》未涉及到的具体的采购问题，1996年2月10日克林顿总统签署成立了《联邦公共采购改革法》。改革的内容主要有以下两个方面。

第一，为了促进有效的竞争，赋予采购部门可以限制参加交涉的投标提案者范围的权限。这样从根本上简化了竞争交涉方式的手续。

第二，对于政府办公大楼以及其他设施等的设计、建设等方面的契约。要求采购部门不但要对投标者的提案书进行技术评价，还要进行价格评价等使用两阶段审查选定手续。在两阶段审查选定过程中。要求投标提案者在提出其价格提案书之前，必须要完成其设计作业。

1984年《契约竞争法》制定之后。联邦公共采购制度引入了竞争机制，完全、公开的竞争采购成为联邦公共采购的一般原则。90年代的公共采购制度改革主要从简化采购程序着手，排除了恣意性，扩大了采购部门的裁量权，缓和了法律规制，简化了采购手续，节约了大量的政府开支。

尽管我国的公共采购状况与美国的状况不同，但是，考察和借鉴美国公共采购制度的改革过程，分析美国在改革过程中的经验与得失，可以对我国今后的公共采购制度改革提供一些有益的参考。尤其有利于进一步节约政府预算，把国民的税金真正用到为国民服务、创造福利等方面上，这样也有利于推进建设和谐社会的进程。