乡村人力转移培训探索

长期以来，我国的城乡二元经济结构使社会公共品的投资主要集中在城市，广大农村地区受益很少。在教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等公共服务供给方面，财政投入的城市倾向十分明显，最终带来的是城乡面貌的巨大差异和城乡居民所享受公共服务的巨大差异［1］。农村劳动力转移，跨越了城乡和区域，使城乡差距和区域差距在农村劳动力群体上得到集中体现。在快速工业化、城镇化的背景下，为农村劳动力提供基本而有保障的公共服务，已成为缩小基本公共服务的城乡差距和区域差距的焦点问题［2］。

一、农村劳动力转移培训的经济社会背景

分析农村劳动力转移培训，首先要研究农村劳动力转移，这一现象的产生有其深刻的经济社会背景：

（1）工业化进程的客观规律决定了农村劳动力的必然转移。正如英国经济学家克拉克所说，随着人均国民收入水平提高，劳动力首先会从第一产业向第二产业转移。当人均国民收入水平进一步提高后，劳动力继而向第三产业转移。当前我国的农村劳动力转移是传统经济向现代经济转变过程中必然伴随的现象，是工业化、城市化的结果。

（2）农村劳动力转移是农业生产率提高的必然结果。目前，由于现代生物技术、信息技术在农业领域的应用，农业科技成果的不断创新，农村分工分业的发展，土地对农村劳动力的吸纳程度不断降低，农村劳动力出现了富余，这部分富余的劳动力向第二、三产业转移。

（3）农村劳动力转移是公民对公共品提供“用脚投票”的结果。长期以来，由于我国公共品提供的非均衡化，城市居民所能够享受的公共服务在农村地区几乎没有。农村剩余劳动力转移是农民个体或农民家庭为了最大化其收入和最小化其风险所作出的理性选择。正如美国经济学家舒尔茨所指出的“:全世界的农民在处理成本、报酬和风险时是进行计算的经济人。在他们小的、个人的、分配资源的领域中，他们是微调企业家，调谐做得如此微妙以致许多专家未能看出他们如何有效率［3］。”

近年来，由于整个社会劳动力的供给增量大于需求增量、经济增长速度加速伴随着的却是就业增长速度减速，平均而言贫困地区农民受教育程度更低，技能条件和水平更差，他们在劳动力市场上处于更加脆弱和劣势的地位，导致农村劳动力转移进程不畅，难以实现“完全迁移”。可以说农村劳动力素质状况决定其转移机会的多少，转移层次的高低，转移区域的宽窄。相对于正规教育，成人教育和技能发展培训具有投资少、周期短、针对性强、见效快等特点，将是提高农村劳动力素质，改善他们就业条件和劳动力市场上表现的重要途径，加强农村劳动力转移培训工作成为一项重要的“造血”工程。

农村劳动力转移培训是指对待转移及已转移到非农产业就业的农村剩余劳动力的培训，以提高他们的素质和技能，增强他们的转移就业能力。培训以职业技能培训为主，包括职业技能培训和引导性培训两大部分。实施以实用技术为主、内容广泛的培训，是适应农村劳动力大规模转移形势的迫切需要。搞好农村劳动力转移培训，提高其整体素质，关系我国非农产业的持续竞争力和农村现代化进程。“十一五”规划纲要明确提出，要“实施农村劳动力转移培训工程，增强农村劳动力的就业能力。”我国人均GDP目前已达到1700美元，到2020年将达到3000美元左右。这一阶段是我国经济结构转变和农村劳动力转移的关键时期，其特点是工业化的发展逐步越过以劳动密集型产业为主的资本原始积累阶段，进入二、三产业扩张与加快技术创新、提高资金和技术在传统产业的贡献率并发展新兴产业的时期，这对就业人员的素质和技能提出了更高的要求。可见，加强农村劳动力转移培训，不仅是当前解决“三农”问题的迫切要求，而且是关系我国经济持续增长能力和工业化、城镇化、现代化进程的重大问题。

二、公共品的提供和农村劳动力转移培训

公共品是指社会正常存在与发展所必需的，而个人又无力独自提供（无论他是否自愿），而必须由社会最具权威和影响力的公共机构（如国家或政府）负责组织提供的具有社会性的物品或服务［4］。一部分公共品具有外部性，外部性的存在将导致私人的边际效益与成本偏离社会的边际效益与成本，无法达到社会效益的最大化，所以公共品依靠市场供给是无效的。为了保障其有效供给，政府需要建立财政保障机制，通过矫正性的税收、财政补贴等手段，调整私人边际效益或成本，矫正外部性［5］。

公共品中有三个基本的参与者：消费者、生产者和提供者。公共提供不等于公共生产。公共提供强调的是公共品通过预算程序来供给，消费者通常可以免费获得。公共生产是指由政府出资（即由预算拨款）兴办的所有权归政府所有的工商企业和单位。公共品由政府提供并不意味这这些公共品必须由政府来生产。通常，公共生产可以由政府来承担，也可以由市场来生产［6］。

政府提供与生产的分离意味着市场可以在公共品领域发挥作用。“农村劳动力转移培训”和义务教育一样，是具有社会效益的准公共品，它的社会效应大于个人效应，主要在于：（1）农村剩余劳动力要获得从事非农产业的职业技能才能实现长期真正转移，仅靠自身的努力是难以完成的。培训提高了农村劳动力的职业知识和职业能力，在异地就业市场上拥有较强的竞争力，提高了农村劳动力的迁移能力，这不仅可以使农民自身受益，而且有益于农村和农业的发展；（2）经过培训的农民比一般农民拥有较高的社会资本，增加雇主的信任感，使农村劳动力在城市就业更加稳定，可以推进工业化、城镇化、现代化进程，也可以增加国家的竞争力；（3）从农村劳动力转移的发展及现状来看，20世纪80年代以来，我国农民离乡外出就业平均每年以500万人左右的规模迅速增加［7］，成为城市新增劳动力的重要来源渠道。现实的农村劳动力转移状况表明，只有具备较高素质的农村劳动力才能符合现代农业和非农产业岗位的需要，农村劳动力转移培训提升农村人力资本，增加整个国家的人力资本存量。由于“农村劳动力转移培训”具有外部效应，如果任由市场调配，会出现供给不足问题，包括供给“量”的不足和“质”的不足两个方面。

1.供给“量”的不足

目前的农村劳动力转移培训经费主要是由国家投入、地方财政配套和受训农民交纳三部分组成。国家对农村公共品投入较少，加上地方财政由于受地方经济发展制约，财力有限，投入也较少，最终导致我国对农村劳动力转移培训的投入严重不足，制约了农村劳动力转移培训的供给。同时，由于农民自身经济状况较差，对农村劳动力转移培训的有效需求严重不足（调查显示，农民参加农村劳动力转移培训的主观意愿较强，但客观上经费问题又在很大程度上抑制了对培训的消费需求。），最终也使得市场化的供给出现严重萎缩。以上共同作用，使得我国农村劳动力出现了供给“量”的不足。伴随着我国社会经济的发展以及城市化进程的加快，我国面临着在提高现有已转移农村劳动力素质的同时，还需要实现对更多农村劳动力进行转移培训，因此潜在任务十分繁重，我国农村劳动力转移培训的范围还需扩大，宣传、资金扶持力度还需加强。但现实是，农村劳动力转移培训宣传力度不够，不少农民对转移培训和招工的信息知之甚少；在现有的培训扶持政策标准下，有些贫困农民尚无能力参加培训基地的培训，尤其是一些高技能性工种的培训。

2.供给“质”的不足

（1）培训质量不高

我国现有开展农民转移培训主要还是依托已有的职业技校、各类职业技能培训中心，完全针对农民的培训基地较少。即使已有的培训基地，大多数也存在着基础设备还不齐全，师资力量还不够强的问题；由于地域的差异较大，导致一些基地无法开办企业急需的工种。另外，由于农村劳动力转移培训的时间还不长，缺乏教学培训经验和成熟的培训教材，存在着培训内容陈旧，培训方式针对性不强诸多问题，这都导致培训质量不高，效果不佳。

（2）培训中存在短期化行为

目前农村劳动力转移培训大多还停留在短期的培训层面，主要表现在以下几个方面：第一，培训时间较短。由于培训时间较短，这种培训更适合劳动技能含量低的工种，而较高的技能培训除必要的理论、基础知识培训外，还需较长的时间进行操作的培训。显然，这种适合技能含量低的短时间培训无法真正提高劳动力的技能与素质。第二，培训内容较浅。现实中的培训内容大多较浅显，培训的是“鱼”，而非“渔”，无法实现劳动力的可持续发展。第三，培训范围较窄。现有培训大多为专业技能培训，只能在一定程度上解决农民转移就业的问题，但是要想让农民真正适应、融入城市生活、促进城乡一体化，仅有技能是远远不够的，认知改造、心理疏导、法制教育等等都应该纳入到培训的议程中来。

三、可持续开展农村劳动力转移培训

农村劳动力转移培训所面临的供给“量”的不足和“质”的不足两个方面的问题，使得我们必须重新审视现有对农村劳动力转移培训的认识问题。在更新认识的基础上，完善我国农村劳动力转移培训的制度体系与方式方法。

正如布坎南所说：“如果个人和集团，包括政治家们，热衷于考虑操纵基本的财政制度以实现短期目标的可能性，讨价还价的因素就会很快地压倒效率方面的所有考虑”。这句话对于我们今天越来越热衷于将财政政策作为实现短期的经济增长目标的手段来说，其意义尤为重要。目前很多地方政府财政支持农村劳动力转移培训工作力度不够，甚至是短期性地帮助农民就业的上岗培训，缺乏系统性和政策的配套性。农村劳动力转移的核心是让农民能够实现角色的转换，而不仅仅让农民把转移当成权宜之计。让农民转移并不困难，难的是让农民实现转移的稳定和可持续发展上。因此，我们开展农村劳动力转移培训的落脚点应放在农村劳动力转移的稳定和可持续发展上，这是农村劳动力转移培训能够得到蓬勃发展的生命力所在［8］。

站在这个高度我们看到，农村劳动力转移培训不仅仅是农民个人问题，也是农业问题、农村问题，更是关系到我国和谐社会的构建问题，也将是我国经济社会发展的长远问题，因此农村劳动力转移培训是一个全社会受益的举措，是具有正外部性的公共品。

对于公共品而言，政府必须充分发挥其财政保障作用，通过一定的机制，保障公共品的有效供给，这是由公共品的性质决定的。加强农村劳动力转移培训财政支持体系建设不是简单的财政定向转移支付问题，而是一个整体性的社会工程。文章基于公共品的理论视角讨论可持续开展农村劳动力转移培训，包括改革教育资源分配方式，增进教育公平，产业化发展农村劳动力转移培训，提升农村劳动力的价值等方面。

1.改革教育资源分配方式，增进教育公平

“公平优先、兼顾效率”已经成为公共服务均等化的基本理念之一［9］。而教育作为具有准公共产品特征的物品，也应当遵循这一原则。教育公平，我国有学者把它理解为“:公民能够自由平等分享当时、当地公共教育资源的状态［10］。”在我国农村人口占绝大部分，大约占64%左右，城乡经济发展的差距日益拉大的特殊背景下，当代的农村是经济与教育的“双重贫困”。所以，当前我国的教育公平问题，城乡教育发展的不公平是最突出的问题。建立农村教育补偿制度的首要工作是改革教育资源分配方式，建立规范化的财政转移支付制度，增进教育公平。结合我国城乡二元社会经济结构、由农业社会向工业社会转型、由计划经济体制向市场经济体制转轨的社会现实和我国的教育管理体制是以地方负责、分级管理与当前的教育制度实际，笔者认为我国当前增进教育公平的重点是在教育服务基本供给区域范围内的教育资源分配与调整。达到可操作的教育公平状态，即“公民能够自由平等分享在居住地的教育服务基本供给单位内，当期供给的公共教育资源的状态”［10］。这是基本的教育公平状态，也是在教育服务基本供给区域范围内通过公共财政的努力，可达成度较高的教育公平状态。通过教育公平，使得我国农村劳动力获得较好的教育，素质获得较大提高。这为农村劳动力参加转移培训打下良好的教育基础，最终实现农村劳动力转移培训的高效开展。

2.以人力资本观来开展培训工作

以人力资本观来发展培训是可持续开展农村劳动力转移培训的决定性因素。人力资本是通过花费一定资源而投资于人自身的、最终体现为凝结于人自身的一定技能、体能、知识和认识水平的总和，它包括体力和智力两个方面。人力资本投资的主要形式是教育和培训。人力资本作为一种人格化的知识和技能，将使拥有者在劳动力市场上获得更高的回报［11］。研究表明，在教育与收入关系上，市场改革越深入，人力资本（教育和经验）就越重要，同样，越直接地参与市场经济，人力资本也就越重要。人力资本较高的农村劳动力思想观念、商品意识和从事多种职业的能力更强，更具有获取信息、把握就业机会和开拓能力，这些能力是农村劳动力的成功转移的重要条件。统计显示，我国劳动力市场的教育投资回报十分高，2000年农村劳动力的教育投资回报高于13%。因此，以人力资本观来开展培训工作，加强教育，提升人力资本是可持续开展农村劳动力转移培训的关键。

3.强化各级政府的职能，促进农村劳动力转移培训产业化

中国公共品供给制度安排的主要缺陷是政府及其公共部门的过度垄断，并由此造成了公共部门规模过大、税费负担过重、公共资源配置和使用效率低下、公共品供给不足、质量不高以及因过多过细的行政审批和制度壁垒导致寻租腐败等。解决中国公共品供给效率的制度路径是按效率政府原则，界定市场经济中的政府职能并改进政府治理公共事务的方式，打破政府及其公共部门的垄断，有序地向国内外开放中国的公共品生产市场的同时，构建“公”与“私”以及各自内部的竟争机制，大力推进公共品生产的市场化。把某些部分交给私人生产，由政府统一提供［12］。强化各级政府的职能，由政府引导，促进农村劳动力转移培训产业化。

首先，加大各级公共财政的支持力度。建立“政府引导、筹资主体多元化”的农村劳动力培训资金投入机制。政府应当逐步增加专项资金扶持农村劳动力转移培训产业，发挥财政资金的启动和导向作用，依托现有各类教育资源，鼓励和支持社会力量投资培训产业。

其次，建立与市场经济相适应的劳动力培训市场，使农村劳动力培训由短期行为转为长期性的人力资本培育。给予农村劳动力转移培训机构税费优惠政策，在产业政策上予以倾斜，促使农村劳动力转移培训可持续发展。

再次，推动农村劳动力转移培训制度创新，逐步形成“市场引导培训，培训促进就业”的新机制。职业技能培训与教育的发展要从主要靠行政推动转向更多地靠市场拉动，建立以市场为导向，以订单、定向、定岗培训为重点的培训机制。针对不同行业、不同工种、不同岗位，进行对口职业技能培训。

最后，搭建农村劳动力转移培训信息化平台，实现市、区（县）、乡镇、村及农业、劳动、人事各部门与职业培训、职业介绍和用工单位全面的人力资源信息对接。加快推进农村信息化建设进程是消除我国城乡劳动力就业信息不对称、解决就业岗位稀缺和就业技能贫乏问题的重要举措。建立城乡沟通的劳动力市场信息系统从根本上避免农村劳动力转移的盲目性，消除农村劳动力转移过程中的一些不必要的支出，以节约成本。