事业单位法人治理结构的实践与探索

建立和完善事业单位法人治理结构是分类推进事业单位改革的一项重大制度创新，是事业单位由传统管理迈向现代治理的必由之路，是全面推进社会治理体系和治理能力现代化的重要途径。党的十八届三中全会《决定》明确指出，加快事业单位分类改革，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别，建立事业单位法人治理结构。东营市自2010年以来，积极探索通过建立法人治理结构对公立医院管理体制和治理机制进行制度创新，着力理顺医院办医、经营和监管主体之间的关系，分清职责、权力归位、各尽其职。东营市人民医院作为省内唯一的一家地市级公立医院改革试点单位，经过三年多的试点工作，初步建立起了公益目标明确、权责明晰、运转顺畅、监管有力的管理体系，极大地增强了医院的管理动力，激发了自主经营活力，释放了自我发展潜力。

一、实践与创新

一是理顺两大关系，确保公益服务属性。事业单位是政府满足人民群众公益服务需求的重要载体，建立和完善法人治理结构，关键要理顺政府和事业单位、事业单位和社会公众这两大关系。东营市从这两个方面着手，一方面，依据政事分开、管办分开的原则，弱化政府与公立医院之间的行政隶属关系，政府作为医院的所有者，将其职能定位在管政策、管规则和管监督方面，而人、财、物等方面的具体管理职责则交由管理层负责，即政府委托卫生、财政等相关行政部门履行出资人职责，成为“管医”主体，建立履行“办医”职责的法人治理结构；另一方面，为确保医院的公益属性和保障群众的切身利益，在制度设计上保障社会公众对医院的监督权，在法人治理结构内部设立监督层，成立监事会，在监事会行使内部监督的基础上，成立市人民医院社会监督委员会发挥外部监督的作用。社会监督委员会由1名主任、1名副主任和17名社会监督员构成，社会监督员实行聘任制，聘期两年，由市公立医院管理委员会颁发聘书，并向社会公布，社会监督委员会采取季度监督评价、年终监督座谈和日常监督评估等三种方式开展监督评价活动，发挥监督力量。

二是制定完善章程，构建治理制度载体。事业单位章程是事业单位的基本活动准则和法人治理结构的制度载体。参照中央编办印发的《事业单位章程示范文本》，制定了东营市人民医院理事会、监事会组成及职责、《东营市人民医院（山东省立医院集团东营医院）理事会章程》、《东营市人民医院（山东省立医院集团东营医院）监事会章程》，对医院的宗旨和业务范围，举办单位权利，理事会职责、构成、会议制度，理事、理事长的产生方式、权利、义务和任期，管理层的职责及产生方式，法定代表人的产生程序，监事会职责、构成、工作方式，执行主席的权利、义务，事业单位财产、经费使用与管理等做出明确规定，为搭建法人治理构架提供制度依据，为市政府相关部门和社会对单位进行监督提供了重要依据。

三是搭建治理架构，明确职责任务分工。为调整人民医院的所有者、经营者、医务人员、社会公众等利益相关方的责、权、利，建立了由理事会（决策机构）、管理层（执行机构）、监事会（监督机构）为主要架构的法人治理结构。首先，成立医院理事会。作为医院的最高管理机构，理事会负责确定医院发展战略和发展规划，行使医院重大事项的决策权。由市政府、省立医院、市卫生局、市财政局、市人民医院代表等9人组成，其中，设理事长1名，由分管副市长和省立医院管理者代表轮流担任；其次，建立以院长为核心的经营管理层。管理层由省立医院、市人民医院管理者代表等共9人组成。院长为医院法定代表人，实行理事会领导下的院长负责制和任期目标责任制，落实公立医院独立法人地位，由医院管理层具体负责医院的经营管理工作，给予医院自主经营权；最后，成立医院监事会。负责对医院内部经营管理、对涉及医院重大决策、重要干部任免、重大项目投资、大额资金使用等事项予以监督，确保医院合法化运行和国有资产保值增值。

四是优化运行机制，深化人事制度改革。通过建立法人治理结构，市人民医院的内部运行机制得到进一步完善，实现了良性发展。调整机构设置，减少了党政管理机构、后勤服务机构的个数和科级职数，适当增加临床医技机构个数，取消临床医技科室行政级别，不再核定职数，根据实际工作需要合理设置。深化人事制度改革。一是扩大医院用人自，在核定人员编制总额内，通过公开招聘自主聘用工作人员，市人民医院先后引进了160余名高层次人才，优化了人才队伍结构；二是建立以业绩为重点的岗位管理制度，按照“按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理”的原则，全面实行人员聘用制，实现由身份管理向岗位管理的转变；三是探索实施组织任命与岗位聘用相结合的干部管理制度，探索实行分类管理的干部选拔任用机制，自主择优聘任临床医技科室中层干部，打破职务聘任的身份界限，注重优化年龄及学历结构，将合同制用工、退休职工纳入选拔聘用范围；四是建立了新型绩效工资分配机制，坚持按劳分配，注重向医疗一线、风险岗位倾斜，体现了按岗取酬、按工作量取酬、按服务质量取酬、按工作绩效取酬，职工人均绩效工资收入水平提高了3倍左右，极大地激发了干事创业的积极性。

二、问题与对策

建立健全事业单位法人治理结构极大地激发了事业单位的活力，以市人民医院为例，法人治理结构的构建，更好地确立了医院的独立法人地位，促进医院健康快速发展、技术水平的提高和公益服务水平的提升。但是，建立和完善事业单位法人治理结构是一项长期的改革任务，传统的事业单位管理体制已经运行了半个多世纪，具有强大的制度惯性和路径依赖，构建法人治理结构是对传统事业单位管理体制的冲击，改革任务艰巨，前进道路上必然会遇到困难和阻碍。

首先，共同治理、民主协商式行政文化薄弱。中国传统文化中，管制与服从式的行政文化根深蒂固，对命令式服从习以为常，但共同治理意识淡薄，法人治理观念的认同需要一个长期过程。当前，大多数事业单位均存在此类问题，影响了法人治理结构功能的充分发挥。其次，缺乏顶层设计和相关配套政策。对大部分事业单位来说，受“条线管理”模式的约束，已经形成了比较稳定的管理方式，人、财、物权均有相关的配套政策，有严格的事权界限，缺乏完善的顶层制度安排的情况下，全面落实事业单位法人独立主体地位难度较大。同时，在看不到实行法人治理结构可以带来明显利益的情况下，事业单位的积极性难以充分调动。最后，法人治理结构各方关系理顺难度大。一方面是政府主管行政部门与理事会的关系问题。现有管理体制下，主管行政部门对事业单位拥有较大的人、财、事等方面的管理权，政府通过主管行政部门为事业单位提供开办资金，主管行政部门代表政府监督事业单位的运行，事业单位难以实现运行效率的最大化。由于主管行政部门的权利、义务缺乏明确规定，主管行政部门在事业单位管理过程中极有可能会过多干涉事业单位的自主管理，出现行政权力“越界”，与事业单位法人治理的原则要求相背离；另一方面，政府与管理者关系问题。政府是事业单位的所有者，管理层为经营管理者，所有权和经营权的分离导致信息不对称的产生，确保在所有者不干涉决策的情况下，经营者能够努力追求实现单位目标与效益的最大化需要进一步完善制度设计。

建立和完善事业单位法人治理结构涉及组织架构、运行规则、权责划分和利益调整等诸多方面，是一个系统的制度安排。作为一项重大制度创新，需要进一步解放思想、深入探索、大胆实践，借鉴国外治理模式的有益经验，紧紧围绕激发事业单位活力、确保事业单位公益属性两大目标，从以下三个方面提出对策建议：

一是塑造法人治理、平等协商的行政文化。积极推动和发展基层民主、保障社会公众享有更多更切实的民利。为民主参与、反应诉求、通过制度平台合理维护自身利益营造良好的行政文化氛围，使不同利益诉求通过平等协商实现利益最大化。

二是建立完备的绩效考核与评估系统。在所有权与经营权分离的情况下，为保证公益机构的服务质量，需要有一套完备的绩效考核指标体系。以公立医院为例，由于医院的服务质量有相当一部分需要依靠直观感受来评价，决定了公立医院法人治理结构中决策者的构成需要体现医疗机构的工作性质，医院的理事会中可以增加医护人员代表、患者代表和居民代表成分。

三是进一步转变职能、充分放权。实现事业单位法人治理结构平稳运行，政府需要简政放权，真正实行政事分开、管办分开，进一步规范政府及主要行政部门与事业单位各类主体之间的责权利关系，完善顶层制度设计，明确界定所有权、决策权、经营权、监督权的分配与制衡。在治理结构内部，政府需要培养各类主体的责任感，建立更具责任感的治理体系设立与授权相配套的问责机制，并相应地建立责任追究制度。作者系东营市编办副主任 E：CSQ

关键词：事业单位 法人治理结构 理事会