事业单位法人治理结构探索与研究

江苏省海门市现有高中、初中、小学、幼儿园等各级各类学校101所，随着城镇化建设的快速发展，海门市中小学生源及分布发生了较大的变化，全市中小学生源逐年下降，农村生源急剧减少，城区生源快速增加。同时，由于农村学校教职工队伍老化等因素，导致全市教育资源配置不均衡。近年来，海门市努力调整教学布局，稳步推进城乡教育均衡发展，结合事业单位分类，稳步实施行业体制机制改革，大力推进教育系统事业单位集团化改革，引导公益事业做大、做强、做优，实现社会事业优势互补、资源共享。

一、优化整合资源，组建教育管理集团

为全面落实党的十提出的提高质量、促进公平，办好“人民满意的教育”工作方针，顺应海门市委市政府“扩区强镇”的发展战略，结合本地义务教育的实际情况和发展需求，2013年3月，海门市编委发文，以市区优质学校为龙头，组建12个义务教育管理集团。

每个管理集团成立总部，核定事业编制5名，人员及编制在教育系统内部调剂。设总校长1名，副总校长2名，办公室主任1名，办公室秘书1名。负责制定集团办学章程，优化内部管理结构，明确发展规划，理顺决策、执行、监督、保障等各个环节，建立以共同愿景为灵魂、以制度体系为基础、以规则程序为纽带的集团运行机制。

在义务教育管理集团成功运行的基础上，海门市及时推广教育管理集团运作模式，2014年8月在学前教育成立5个区域共同体，普通高中建立联盟化发展机制。

海门市组建教育管理集团以优化整合教育资源，加快推进办学体制改革，促进教育优质均衡发展为前提，遵循三个原则：

优质资源全覆盖原则。以市区优质学校为龙头，组建义务教育管理集团，将区划调整的镇乡（区街）所在学校全部纳入管理集团，实现优质资源全覆盖。

办学模式多样化原则。集团内办学模式遵循教育规律，根据各成员校实际情况，采取多种形式，科学有效地推进所有成员校优质、均衡发展。

全方位良性互动原则。海门市各教育管理集团积极探索适合自身特点的管理模式，整体推进集团及各成员校的文化塑造、品牌创建、队伍建设、管理创新，成员校之间建立全方位的良性互动机制，让更多的学生真正享受到教育优质均衡发展带来的成果。

二、创新体制机制，试点建设治理结构

为进一步激发教育管理集团的内生活力，理顺主管部门与教育管理集团管办分离的关系，2014年12月，海门市在实验小学教育管理集团试点建设法人治理结构。

一是做好顶层设计，完善组织架构。成立理事会，由教育局、编办、人社局、财政局等相关单位领导、集团总校、各分校主要领导和家长代表、社区代表、教师代表、社会知名人士共17人组成，理事长通过理事会选举产生，定期召开理事会会议，审议管理集团及各成员校工作报告、财务报告等，讨论各成员校发展规划等重大事宜。组建管理层，作为理事会的执行机构。管理层由集团总部正副校长、办公室主任和各成员校正副校长及其他主要管理人员组成，管理层实行校长负责制。设立监事会。由教育局纪检组长、工会、财务审计、教职工代表等担任监事，教育局纪检组长兼任监事会主席。对管理集团及各成员校财务、理事、行政班子履职情况等进行监督。

二是制定章程，建立治理规则。制定教育集团章程，明确了理事会和管理层的关系，包括理事会职责、构成、会议制度，理事的产生方式和任期，管理层的职责和产生方式等。章程草案由理事会通过，经主管部门同意后，报事业单位登记管理机关审核备案。建立五项管理制度，包括决策失误追究制度、经济责任审计制度、法人绩效评估制度、年度工作报告制度、重要信息公开制度。全面提升法人运行效能，切实加强法人监督管理。

在实小教育管理集团先行先试的基础上，海门市及时总结经验，积极稳妥地推进法人治理结构建设试点工作。目前，海师附小教育管理集团、能仁中学教育管理集团、东洲中学教育管理集团等全面推行内部治理结构改革，形成自我约束、自我规范的内部治理体制和监督制约机制。

三、强化法人自治，教育发展彰显活力

海门市在实小教育管理集团试点的基础上，加大探索力度，优化管理模式，完善治理体系，实现“教育管理”向“教育治理”转型，目前，在教育管理集团内实现了“五个一体化”，教育发展彰显新活力。

一体化的决策体系。教育管理集团建立了校长联席会议制度，校长联席会议的对象为集团总校长、副总校长、办公室主任及各成员校一把手校长。校长联席会议每月举行一次，主要研究与决策教育集团的管理制度、干部任免、师资调配、特色发展、考核评价等。构建各成员校全方位的良性互动机制，促进了各成员校优质均衡发展。

一体化的教学管理体系。集团各成员校实行基本统一的教学管理模式，制定基本统一的教学计划。各成员校均承担一定次数的教研活动，以项目为载体积极推进教学品牌建设，实施名品教育。建立集团内部的教学课题研究群，以课题为引领，充分搭建教师发展平台，共同研究、共同成长。

一体化的教师管理体系。建立集团内的教师资源库，明确各学科教师结构，核定好各成员校的教师编制。对缺编、超编或学科结构不合理学校的教师进行科学合理的流动，实行定期交流制度。采取“校长+中层+教师”的交流模式，以省教育厅规定的“两个15%”的比例进行集团内交流，达到了集团内各成员校师资力量均衡。集团内所有教师的交流培训、学习考察等机会均等。

一体化的评价考核体系。集团内实行基本统一的教学质量考核标准，建立起基本统一的奖惩机制，考核工作由集团总部负责，同时以适当方式接受社会评价和监督。在对各成员校进行素质教育百分考核的基础上实行整个集团捆绑考核。在海门市教育系统组织的素质教育百分考核中，实小教育集团每次考核均能取得一等奖。

一体化的发展愿景与个性化的特色发展。在大力打造教育管理集团一体化发展愿景的同时，各成员校也形成多样化的办学特色，在原有的文化底蕴基础上，形成了“一校一品”、“百花齐放”的教育景象。

四、浅析试点工作，治理建设存在不足

通过对实小教育管理集团等试点单位法人治理结构改革的考察发现，试点单位搭建了法人治理结构框架，建立了基本工作机制，并在许多方面进行了改革尝试，但试点工作还存在法人治理流于形式等诸多不足。

一是理事会作用发挥不充分。试点单位虽然建立了理事会，但理事会容易流于形式。多数情况下管理层制定的方案只是象征性地经过理事会讨论程序，理事会也没有对涉及单位发展的重大事项展开过讨论并进行表决。主要原因是部分理事是兼职担任、挂名理事，纯属义务，没有很强的参与意愿，且不与自身工作考核挂钩，经常“请假”。其次，教育行业的事业单位具有较强的专业性，社会代表理事和委派理事由于专业知识所限，还没有正式途径可以通过业务培训、组织考察等方式提高履职能力，导致本单位外理事很可能是“门外汉”，难以发挥议事监督作用。

二是政事职责不清。第一，人事管理程序繁多。例如，管理层主要负责人虽然由理事会聘任，实际上由举办单位选拔候选人，经理事会讨论通过、聘任，再由举办单位任命，事实上理事会可参与人事选拔的空间不大。第二，财务、收入分配的自由权限不够。事业单位，特别是学校等公益类事业单位，其资金来源主要依靠财政拨款，财政拨款依据相应法规，通过一定程序拨付给事业单位，并进行严密的审查监督。虽然完善的公共资金使用管理制度有助于防止腐败，但在财政管理制度框架内，事业单位理事会、管理层基本没有自由支配的空间，造成缺乏有效的激励机制。

三是配套制度不健全。配套制度影响试点单位的改革实效。如统一的学校绩效工资制度更重视教育均等化目标的实现，岗位工资重资历且占比大，自主分配的绩效工资额度不高，很难体现教职工实际工作实绩，不利于调动积极性，增加了管理层工作难度。事业单位的财政体制按实有人数拨付经费，不仅不能激励学校减员增效，还可能形成反向激励。此外，理事决策失误追究机制、议事规则等具体运行机制的不完善也将影响改革试点的推广。试点单位的决策失误追究机制实行“谁决策谁负责”原则，与理事会匿名决策、允许充分讨论表达意见的精神相冲突，需要合理协调集体决策与个人负责的矛盾。公共利益代表机制明显简单化，只是选择一两名社会知名人士进入理事会，任期3年，这很难真正代表公共利益。

五、加大探索力度，助推试点提档升级

要想发挥法人治理结构实效，真正实现政事分开、管办分离，突出公益、优质、高效服务，还需要在以下三方面作进一步思考和探索。

一是增强理事能力。理事会模式适用于投资主体单一的事业单位。首先，按照一人一票规则，改组理事会，改变体制内理事人数占绝对多数的比例关系，增加利益相关者和社会人士的代表人数，从源头上增强理事会权威。其次，加强理事队伍建设和管理。理事不是代表自身，而是代表其委派单位的部门利益，为了增强理事积极性，应建立工作反馈机制，将理事履职情况反馈给理事单位，并与年度考核挂钩。再次，建立理事培养机制，通过建立理事考察调研、学习培训、提案问责等一系列制度，增强理事的参政议政能力，在鼓励理事义务参与民主管理的同时，适当给予物质奖励，以表彰其工作。

二是推动政府放权。在主管部门与事业单位的关系中，主管部门处于优势地位，政府放权是调整管办关系、赋予事业单位独立法人权限的关键。理事会作为事业单位决策机构，应代表事业单位与相关部门就事业单位应享有的权限订立契约，用合同方式约定具体事项。为避免“一放就乱”的改革怪圈，需要完善事业单位法人治理结构，将下放的政府权力纳入多方制衡的治理结构之中。例如，事业单位人事权应向下倾斜，放权形式根据实际情况逐步开展，如浙江嘉兴市试点的人事管理办法改变了以往由教育局党组单方面讨论决定的传统模式，将理事会纳入决策程序，主动赋予理事会一定的人事权。

三是加快配套改革。首先，完善考核制度和责任制度。加快培育第三方考核市场，将原先由政府单方面考核所承担的部分职责委托第三方来执行，充公发挥非政府评价在公共服务考核中的作用。健全理事决策失误追究机制，鼓励理事积极发表意见和参与重大事项讨论，经理事会通过的决议应该集体承担责任。其次，完善公共利益代表制度。健全法人治理结构，要建立科学的公共利益代表机制，如社区代表、教职工代表、家长代表等群体进入理事会或监事会要有严格的选拔、公示和管理制度，要使代表具有广泛性。应建立公共利益联系机制，参照人大代表提案制度，要求理事定期或不定期到事业单位、社会各界去征求意见，畅通信息沟通渠道。作者单位：江苏省海门市编办 E：LDQ

关键词：教育管理集团 事业单位 法人治理结构