解开事业单位治理结构迷局

有了一个相对竞争和出资关系明确的外部治理机制,就可以同时进行事业单位内部治理机制的创新

事业单位骨子里就是一个不在序列的政府部门

由于事业单位和政府部门寄生关系的存在,使得事业单位的存在主要有两种基本原因:第一,路径依赖使然。改革开放30多年来,我国多次进行政府机构改革,包括对多种部门的撤并、精简和转型,但这种改革面临两个重大的问题,一是人员安置,二是政府退出所留下来的空白地带。改革要想低成本地顺利展开,就必须尽可能降低交易成本,而解决好人员安置问题是降低改革成本的最有效的途径。人员安置过程中,一部分人可以重新到新的政府部门任职,还有一部分人愿意进入企业,剩下一部分不愿去企业、但进入不了新政府部门的人员,就可以去事业单位,获得一个稳定的收入。因此,事业单位的存在在我国改革过程中客观上起到了降低成本的作用。

第二,政府为应对风险和不确定性而创造出新的事业单位。除了上述路径依赖型事业单位外,还有一部分事业单位纯粹是政府部门为了应对风险和不确定性而创造出来的。举一个简单的例子,政府部门通常需要经过广泛的调查研究后才能制定出相应的政策,但这些部门工作人员数量有限,通常难以完成庞大而复杂的调研和研究任务,政府部门有两个选择:要么求助于社会,比如大学和研究机构;要么自己解决。假如求助社会的话,由于大学和研究机构的相对独立性,可能很难按照自己的意愿来提供相应的政策依据,这就使得政府部门面临着比较大的风险,为了避免这一风险,同时又绕开人手不足的约束,那么最好的方式就是在部门的建立一个事业单位,通过这个事业单位来实现自己的调研和科学决策意图。

贸然实施绩效考核的管理方式,反而不利于事业单位的激励

目前,我国每一个事业单位通常都对口某一个政府部门,其盈利能力取决于所依赖的政府部门的支持力度。如果政府部门支持力度大,那么对口事业单位所得资源就多,就越有可能创造高绩效。事业单位的绩效显然和其所依赖部门的垄断势力强弱以及所控制的资源大小相关联,而和自身的努力程度基本上关系不大。

在这样的情况下,如果贸然实施绩效考核的管理方式,表面上看似乎很科学,其实却是一种激励扭曲,反而不利于事业单位的激励。因为事业单位的命根子掌握在给付资源的政府部门手中。此时,谈论法人治理结构也是毫无意义。所以,按照笔者的看法,事业单位如果要彻底进行治理结构创新,必须从内部治理和外部治理两个方面着手,同步进行改革,才能够真正实现改革目标。

首先,要针对我国事业单位的性质,给事业单位分门别类。划分的标准只有一个,是否是直接向公众提供公共服务的。如果是,就保留;如果不是,就撤并。举一个简单的例子。对于学校、医院等这些事业单位,是直接面向公众服务的,这些单位可以保留;但对于一些政府部门自己创设出来为自己服务、用于规避自身风险的事业单位,则需要撤并,比如部委下属的许多研究机构,特别是具有学位授予权的机构,应该和相关的高等院校合并。

其次,政府部门和事业单位之间由过去事实上的行政隶属关系转变为出资关系和购买关系。所谓出资关系,就是事业单位的资本金是来自政府的,政府明确自己的出资额和出资范围,进而在此基础上明确自己的责权利范围。所谓购买关系,就是原先事业单位为相关政府部门提供服务,比如提供调研服务和培训服务等,由过去的委托改为购买,政府部门通过政府采购方式来购买这些事业单位的服务产品。

针对可以盈利的事业单位,政府应该撤出资本金,让这些单位企业化,实现政府部门和这些事业单位的脱钩。同时引入特许制度和竞争机制,由于确立了政府和事业单位之间的购买关系,政府可以对相关服务进行招标,或者特许,通过不同机构的竞争,来改进这些机构的效率,并提高服务产品的质量。

针对非盈利性的事业单位,政府采取派驻监事和审计的方式,来实现对这些组织的监督和控制。同时允许出资多元化,鼓励民间资本和国外资本参与这些非营利组织的发展。

关键问题不是行政级别,而是谁有投票权

有了一个相对竞争和出资关系明确的外部治理机制,就可以同时进行事业单位内部治理机制的创新。经过上述外部治理机制的改革,部分盈利性的事业单位已经脱钩,并企业化,按照企业运行即可。而对于那些非营利性的事业单位,还需要重新塑造内部治理机制。按照利益相关者理论,这些事业单位需要区分最重要的利益相关者,然后才能建立相互制衡的内部治理机制。

我不认为事业单位有行政级别就一定不好,关键问题不是行政级别,而是谁有投票权。比如现在的一些行业协会,会员没有实际上的投票权,协会完全由政府说了算,自然就失去了其原本应有的功能,而成为一种传达政府声音的摆设。实际上,如果没有这个协会,政府的声音也是可以传达的。因此,要恢复行业协会的功能,本质上就是要赋予会员的实际投票权。

当然,由于这些机构是非营利性的,因此经审计的年度财务报告应该向社会公示。通过这样的一种内部治理机制的重新设计,应该可以改进这些机构的工作效率。(作者为中国人民大学经济学院教授、博导)