企事业单位小金库治理问题浅析

【摘要】在全国范围内深入开展的小金库治理工作是党中央、国务院着眼于完善社会主义市场经济体制，推进党风廉政建设和反腐败工作做出的一项重要决策部署。本文深入分析了小金库的成因、表现形式、危害性及治理的必要性，并从思想教育、群众支持、源头治理、财务集中、强化内审、内控活动等六个方面探索了小金库治理的有效途径。

【关键词】小金库；成因；治理措施

一、小金库的界定

近年来，全国各地区、各部门精心组织小金库治理工作，取得了明显成效。小金库，即为违反法律法规及其有关规定应列未列入单位法定账户的各项资金含有效证件及其形成的资产。如何准确理解和定性小金库应注意三个问题：

1.对小金库的认定，不强调设置小金库的手段或使用目的；认定是否属于小金库问题，不看性质是否严重和恶劣，仅看是否符合小金库认定的要素和要件。重点应关注资金资产是否列入单位符合规定的账户内核算。

2.小金库的认定同会计核算一样强调主体。会计法规定，独立的法人单位需要依法设立账户，其财务收支必须真实完整地纳入账户内核算。部分单位或主管部门将本单位或本部门的资金转移到下属单位账户内核算，其支出由上级单位和主管部门实际掌握、支配，在这种情况下其仍为上级单位或主管部门的小金库。

3.依据会计法规定，会计核算必须真实、完整。对于不真实的会计核算，比如与虚假经济事项列支、虚列支出，或以没有真实经济业务事项的票据报销费用、套取资金的问题我们同样将其定性为小金库。

二、事业单位“小金库”的危害和治理的必要性

1.小金库的危害。小金库将贪腐准制度化，形成一个利益共享、风险共担的贪腐体系，导致金额巨大，危害严重。从宏观上分析，小金库的存在扰乱了市场经济秩序，单位自营收入未纳入单位账簿，逃避了纳税义务，导致国家财政收入的减少。从微观上分析，首先，小金库的存在使企业收入减少、成本费用增加，导致企业净资产缩水，造成国有资产流失；其次，小金库的存在使企业会计信息失真，导致其不能全面、客观、真实反映企业的经济活动、财务状况和经营成果，不利于企业进行成本控制决策和经营管理，严重影响企业正常生产经营，进而影响国家对国有企业宏观政策的制定和相关调控措施的实施；最后，在一个单位里，小金库的“受益者”只是少数领导，无形中导致分配不公现象，必将挫败职工的工作积极性，影响工作效率，影响单位发展。

2.小金库治理的必要性。截至目前，全国各地区各部门共发现小金库58225个，涉及金额266.54亿元，小金库支出金额165.35亿元，余额101.19亿元。其中自查自纠发现小金库46981个，涉及小金库金额174.15亿元，重点检查发现小金库11244个，涉及金额92.39亿元。从单位类型看，党政机关事业单位发现小金库34369个，涉及金额149.63亿元，国有及国有控股企业，包括金融机构发现小金库21685个，涉及金额98.05亿元，社会团体和公募基金会发现小金库 2171个，涉及金额18.86亿元。从以上掌握的数据发现，各单位私设小金库问题较为普遍，严重败坏党风和社会风气，甚至诱发和滋生一系列腐败现象。深入开展小金库专项治理工作，是党中央、国务院着眼于贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、保持社会经济平衡较快发展做出的一项重大决策，对于推进党风廉政建设和反腐败工作具有重大而深远的意义。因此小金库的治理势在必行。

三、小金库的形成原因

1.人员素质低，单位内部控制制度不健全。目前，部分单位人员素质较低，法律意识淡薄。单位内部控制制度不健全，缺乏良好的内部环境，不相容岗位和职务之间未能科学的分离，给小金库的设立提供了机会。

2.财务工作缺乏独立性。事业单位财务人员一般受控于单位领导，在工作上缺乏独立性。当领导授意财务人员设立小金库时，能以违反财经纪律为由进行阻止的甚少，大部分财务人员都惟命是从，更有甚者，还利用专业知识配合领导设立小金库，给小金库的设立提供了极大的便利。

3.监督和处罚力度不够。内部监督弱化现象普遍，内审部门的权威性和独立性不够，无法对内部控制的有效性进行持续监督，助长了小金库的存在。目前，对于私设小金库的处罚主要依据的是中华人民共和国国务院令第427号《财政违法行为处罚处分条例》，尚无专有法律来约束私设小金库的行为，法律级次不够，威慑力弱，成为小金库存在的动因。

四、治理小金库的措施

1.加强思想教育，提高各级人员的思想素质。应加强各级人员思想教育，加大对小金库的表现形式、设立的危害性、严重性与违法性的宣传力度。定期组织全体职工学习财经纪律、财务管理制度，阶段性进行测试，对测试成绩纳入职工年度考核范畴。对于新发现的小金库案例，尤其是单位内部的小金库案例，应及时向全体职工通报案件的事实及处理结果。对预防小金库的学习做到制度化、常态化。

2.发挥群众作用，做到预防与举报并进。由于小金库情况复杂、涉及面广、隐蔽性强，多数属于串通舞弊的性质，单纯依靠监督检查部门的力量不仅费时且难以达到持续、良好的效果，因此要充分调动群众举报积极性，发挥社会舆论和群众监督的作用。首先要进行思想教育，让群众知道小金库的界定，做到预防与举报并进。其次，单位应当建立举报投诉制度和举报人保护制度，设置举报专线，明确举报投诉处理程序、办理时限和办理要求，加大举报人的奖励，确保举报、投诉成为挖掘小金库的重要线索。最后，对于打击报复者应严惩不贷，对于泄露举报人信息者也应纳入严惩范围。真正做到全员参与，充分发挥群众的作用。

3.规范合同管控，从源头上遏制小金库的产生。用资产出租收入设立小金库、经营收入未纳入规定账簿核算设立小金库主要发生于事业单位的二级单位和国有企业，因此，无论凭何种单据开票，开票前与合同的核对尤为重要。合同签订是对外经营的第一步，在盖单位公章时，便做好合同的登记管理及后续跟踪管理，从源头上遏制小金库的产生。

4.财务集中核算，财务人员集中办公，提高财务工作的独立性。一般情况下，事业单位财务人员随所服务的实体办公，此种办公形式下，财务人员的人事关系、工薪关系均受单位领导直接管理，缺乏工作独立性，为小金库的设立提供了便利。如果把事业单位的二级单位财务人员集中于事业单位总部办公，并将其人事关系、工薪关系收归于总部管理，在形式及实质上独立于二级单位，能有效提高其工作的独立性，使其能真正做到严格按财经纪律进行账务处理，从而增强其抵制小金库问题的自觉性和坚定性。同时，对于二级单位大额资金的支付，可增设总部财务主管审核，确保资金流向的真实性，以利于对其实施有效的监管，防止单位以套现方式设立小金库。

5.加强监督，充分发挥内部审计的作用。存在小金库问题的另一个重要原因是监督不力。鉴于此，首先应选拔有丰富会计工作经验者担任内部审计人员，同时加强内审人员审查小金库方法技巧方面的培训，提高其专业水平，确保小金库的治理取得实效。其次，应将小金库的治理纳入日常监督管理工作中，常抓不懈，深入推进治理工作的制度化、规范化和常态化。各单位应制定财务规范管理制度、廉政风险防控制度，按制度规定、防控措施进行日常管理，使小金库治理有章可循，年度内审重点关注风险点高的环节，真正做到预防及时。最后，小金库的审查宜采用突击检查，在选择审计程序的性质、时间安排和范围时，增加审计程序的不可预见性，以提高检查和审计的效果。

6.强化内部控制活动，形成有效的制衡机制。控制活动是预防小金库设立并实现内控目标的政策和程序。第一，单位应按法定不相容岗位和职务分离的要求，结合单位实际情况，认真分析有可能产生舞弊的环节，并将其进行科学合理的分解，明确各岗位、职务的权限和相互关系，使之能够相互监督、相互制约，形成制衡机制。第二，对事业单位的二级单位领导、财务等实行不定期轮岗制度，小金库的设立一般涉及几个人，只要对其中某一人轮岗，就增加其暴露的可能性，成为设立小金库的障碍。第三，强化绩效考评控制，合理设置考核指标体系。对于生产企业，应对其成本费用采用行业标准进行考核评价。当实际成本比行业标准高时，对二级单位进行考核，以便及时发现问题，降低小金库舞弊行为发生的可能性。

参考文献：

[1]田振刚.小金库治理的政策与实务讲解（讲义）.课件提供：北京国家会计学院

[2]平凉市治理“小金库”工作领导小组办公室.行政事业单位“小金库”形成原因及治理对策[J].财会研究，2011，（22）

[3]王淑娜.“小金库”治理与行政事业单位内控制度构建研究[J].财会研究，2012，（24）