对高等教育公平与效率关系的再思考

摘 要：公平与效率作为衡量高等教育的两个重要尺度和所追求的两大价值目标，各自具有其独立的价值，公平与效率如何平衡直接关系国家高等教育的发展。公平与效率具有相对性、发展性和合理性等特性，从本质上来看，教育公平与效率是互为基础、相互促进、相互制约的，但在现实中又会因资源需求、配置方式和地区差异而产生复杂的矛盾冲突。高等教育改革和发展中公平与效率的矛盾，需要通过确立公平与效率目标、合理发挥政府和市场的作用和制度创新来解决。

关键词：高等教育；公平；效率

中图分类号G640 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）28-0280-03

公平与效率问题是中国社会生活和教育领域的一个热门话题，在高等教育发展中如何处理公平与效率的关系，对这一问题的回答是仁者见仁、智者见智，但主张当前中国高等教育的发展应当“效率优先、兼顾公平”，似已成为中国教育理论界的主流观点。应当承认，这一看法一定程度上揭示了高等教育中公平与效率的关系，但必须指出的是，这一认识依然存在着对高等教育公平与效率关系认识简单化的倾向。由于高等教育的任何改革都与公平与效率问题有着或明或隐的关系，因此有必要重新加以思考。

一、高等教育公平与效率的内涵和特性

（一）高等教育公平的内涵

高等教育公平是社会公平在高等教育领域的延伸和体现，包括教育权利平等和机会均等两个基本方面。教育权利平等，指人们接受高等教育权利的平等，体现了现代社会每个人发展所必需的教育资源的平等享有权及对更高级教育权利的竞争机会权。教育机会均等，指人们有接受适应其能力的教育机会。由于事实上存在的社会政治经济地位、个体才能、禀赋的差异和不平等，教育机会均等具有鲜明的价值取向，主要是改变处于不利地位的社会阶层的教育状况。机会均等意味着任何自然的、经济的、社会的或文化方面的低下状况，都应尽可能从教育制度本身得到补偿。高等教育公平之所以成为高等教育发展的基本价值尺度，成为世界各国教育政策的基本出发点，除了接受高等教育已成为现代社会公民的基本人权外，高等教育还能够显著地改善人的社会生存状况，增进社会公平，因而被视为实现社会平等“最伟大的工具”。

（二）教育效率的内涵

教育效率是经济学的效率原则在教育领域的应用，主要指教育资源的有效使用和有效配置。虽然经济学中的效率概念是从物理学引入，本身是一个数量概念，并没有评价意义，但是，效率的高低则是一个评价性概念，在公平与效率关系中通常使用的是评价性概念。随着中国经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，资源配置方式发生了根本性的变化。市场机制成为资源配置的基本方式，效率原则成为资源配置的基本原则，教育资源的配置也不例外。因此，效率也就自然地成为高等教育改革和发展的基本价值尺度。

（三）高等教育公平与效率的共同属性

高等教育公平与效率作为价值尺度，都是评价性概念，它们有一些共同属性：其一，相对性。公平与效率，都是相对性的概念，没有绝对的公平，也没有绝对的高效率，对它的认识与判断，往往受历史条件和社会群体或个人的价值观及切身利益所制约。在认识和评价是否公平的问题上，人们总是从特定的目的出发的，评价的标准具有强烈的主观性和巨大的差异性。但是并不能由此认为公平与效率标准具有纯粹的主观性，公平与效率的标准本质上并不来自评价者的主观愿望和意志，它是客观性和历史性的结合。高等教育公平的相对标准是对大多数人的公平；高等教育效率的相对标准是对国家、社会、个人的长远效益。其二，发展性。由于人们之间的差别是永恒的，效率提高的需求也是永恒的，因此，就其抽象性来说，高等教育公平与效率，是教育发展的理想追求，是永恒的理念。但是随着历史的发展，总体来说公平与效率的水平在不断发展和提高。其三，合理性。由于高等教育公平与效率的相对性和发展性，人们并不仅仅关注公平和效率本身，即不仅仅关注公平的水平和效率水平，而且关注高等教育公平与效率的“合理性”。这里的“合理性”，指合乎规律性，即合乎社会存在与发展的规律。讨论高等教育公平和效率，并不是为了消灭差别（不公平）和低效率，而是为了减少差别（不公平）和提高效率，在差别和无差别之间，在低效率和高效率之间，在公平与效率之间保持一种必要的张力，即维持双方的“合理性”。

二、高等教育公平与效率的统一性和矛盾冲突

作为价值尺度，教育公平与效率的相对性、发展性和合理性特性，既说明了教育公平与效率的共性和内在统一性，又使得教育公平与效率在高等教育改革和发展的实践中不仅难以把握，而且会发生很多的矛盾冲突。因此，在实践中，教育公平与效率是一种既统一又矛盾的关系。

（一）高等教育公平与效率的统一性

高等教育公平标准与效率标准之间的关系，本质上讲类似生产关系和生产力的关系，两者互为基础、相互促进、相互制约。

其一，公平需要效率提供物质基础，效率要以公平的环境和规则为前提。在一个低效率的社会里，只能存在低水平的生产力，因而也只能存在低级的公平状态。如原始社会的平均主义和奴隶社会封建社会的等级公平等。在中国的旧体制下，低效率造成了经济短缺和财富匮乏，尽管我们是一个较公平的社会，但这种公平实际是一种低水平的平均主义。因此，只有提高效率，发展生产力，增加社会财富，才能建立真正的社会主义公平。同样，高效率要以公平的规则和环境作基础，否则竞争就是不公平的竞争，而不公平的竞争必然会损害效率。

其二，在动态意义上，公平与效率的一致性表现为两者必然要相互适应。效率的提高与生产力的发展是成正比的，生产效率越高，表征着生产力水平越高。而生产力水平则直接制约和决定着人类的公平状态和公平观念。生产力是一个不断发展的过程，公平也是个不断提高的过程。反过来公平水平也会推动或制约效率的提高。中国计划经济时代和市场经济初期，不是不想扩大高等教育入学机会，而是受当时的生产力水平和效率水平的限制。由于只有少数人能接受高等教育，只能为社会发展培养少量的专业人才，又限制着教育效率水平。随着社会生产力的提高，高等教育投入的增加，高校规模的扩大和效率的提高，高等教育入学机会也就必然增加。

（二）高等教育公平与效率的矛盾冲突

高等教育公平与教育效率之间的矛盾冲突不是本质上，而是现实的、具体的，是与资源需求、配置方式和地区差异相联系的。

其一，资源需求的冲突。教育公平与效率的矛盾冲突中，资源的供给和配置上的冲突是最为显著的。为了适应中国社会主义市场经济发展的需要，增加高等教育机会（追求教育公平）是高等教育改革和发展的重要任务。增加教育机会就必然要扩大教育规模、增加学校数量、提高入学率，也就是说教育需求不断扩大。当前，强大的教育需求与有限的教育供给（资源投入）之间形成了紧张的供求关系。教育财政资源的供给不能满足教育事业迅速发展的需求，尤其是教育经费供给不足已经成为制约教育发展的主要因素。同时，不断提高高等教育的质量（追求效率）也是高等教育改革和发展的急迫任务。提高高等教育质量，也需要大量的资金投入。“短缺性的教育资源”在规模发展与质量建设上的供给和配置矛盾也就不可避免。

现阶段中国高等教育资源配置中的主要矛盾是：一方面教育的公平性原则要求为所有的学校和学生提供平等的机会和条件，政府应当公平地分配教育资源，保证基本的教育需求；另一方面中国作为一个发展中的大国，为了迎接国际竞争的挑战，保证国家和民族长远发展的需要，又要重点建设一批学校和学科，使之达到或接近世界先进水平。这样，教育资源就不能完全平均分配，而是在保证一般学校生存基本需要的前提下，重点建设若干学校和学科，通过政府与市场的相互作用，促进学校之间、学科之间的相互影响和相互竞争，只有这样才能既保证公平又促进效率。

其二，配置方式的冲突。高等教育公平与效率的矛盾冲突不仅反映在教育资源的分配上，而且还反映在资源的配置方式上。计划经济时期，计划是资源配置的主要方式，政府是资源配置的单一主体，起主导作用。市场经济条件下，市场是资源配置的主要方式，质量和效率优胜者，具有获得资源的优先权和选择权，效率原则是市场资源配置的主要原则。当前市场机制尚未在高等教育资源配置中占主导地位，但市场将不可避免地成为资源配置的重要主体。政府和市场在资源配置中的不同功能和作用，常常带来矛盾和冲突。按市场机制配置教育资源，会促进教育效率的提高，加快高等教育的发展，也会扩大不同类型、不同地区、不同层次的高校在获得资源能力上的差距，形成强者越强，弱者越弱的现象，造成新的不平等。高等教育事业的发展不能完全按市场机制进行优胜劣汰，也不能任由弱势群体因为没有经济能力而失去入学机会。政府在提供公平的竞争环境、增加教育机会、减少差异和不平等、帮助弱势群体等方面，发挥着主要作用。因此，市场并不能取代政府在教育资源配置中的作用。但是，过分的政府干预，会破坏自由竞争的规则，削弱竞争的活力，导致效率的下降。政府干预和政府调节只能是有限的。目前，政府主导的资源配置方式正在转变，市场参与资源配置的方式正在形成，两种配置方式处在变化、调整和相互适应的过程当中，产生矛盾和冲突在所难免。高等教育市场化、产业化、民办高等教育发展、大学收费政策、高等教育结构调整，以及少数民族教育、弱势群体教育等等不同层面的改革中涌现出来的公平与效率的矛盾冲突，都与资源配置方式的转变有关。

其三，地区差异的冲突。高等教育公平与效率是相对的，不仅表现在国家之间、不同的历史时期，而且表现在地区的差异上。由于经济发展不平衡，中国是一个典型的二元结构社会，地区差异十分显著。发达地区与欠发达地区、东部与西部、城市与农村的高等教育在学校数量、入学机会、经费投入、质量效率等等方面存在很大的差距。

三、高等教育公平与效率矛盾的协调

公平与效率，是高等教育改革与发展所追求两个价值目标，二者之间不能偏废。当公平与效率发生矛盾时，不能为实现公平而置效率于不顾，或为追求效率而置公平于不顾，而必须是在公平与效率之间，寻求它的“平衡点”，找出公平与效率的“最佳区域”。保持公平与效率的平衡，是高等教育均衡发展的基础，是高等教育可持续发展的重要内容。如何保持公平与效率的平衡，解决公平与效率之间的矛盾，是一项复杂的实践性课题，必须依现实的条件和状况进行分析和决策，没有现成的答案。因此，这里提出几条基本的原则：

（一）要确立具体的公平与效率目标，并以此作为政策制定的重要依据

高等教育公平与效率的平衡，首先表现为公平与效率目标的合理。只有这些目标制定得合理，才能制定比较合理的高等教育政策来实现公平与效率的平衡。只有确定了公平与效率的发展目标，决策者才能科学地选择公平优先、兼顾效率，或者效率优先、兼顾公平的发展方式。高等教育改革和发展不仅要根据社会经济发展的总体水平和高等教育发展战略，确立总体的公平与效率目标。还需要在制定高等教育改革和发展的政策时，确定具体的高等教育公平与效率目标，并分析其合理性。

（二）合理发挥政府与市场的作用，保持公平与效率的动态平衡

政府和市场在公平和效率方面发挥作用的重点、方式、机制不同。公平是一种社会稳定机制，教育公平的真正实现要靠政府对高等教育活动过程的宏观调控，主要通过经济的、法律的手段和必要的行政手段来实现。政府主要通过事先限制和事后补偿的方式达至公平目标。效率是一种社会发展机制，教育效率的最终实现要靠行为主体以效率最大化为内在驱动力，通过行为主体之间的市场竞争来实现。政府的作用仅限于制定公平的市场规则，而不能干预高等学校的竞争行为，这就是政府的限度。举例来说，自主设置专业作为高校自主办学的权力，属于竞争规则。教育主管部门的专业设置审批权应当逐步改为专业设置的建议权，这样才有利于促进竞争，真正提高效率。

（三）要通过制度创新，实现公平与效率水平的不断提高

制度通常被理解为社会中个人遵循的一套行为规则，公平与效率是制度服务的基本需求。制度服务需求的改变，又是引起制度不均衡，导致制度创新的重要原因之一。中国著名经济学家林毅夫提出两种基本的制度创新方式：诱致性制度创新和强制性制度创新。诱致性制度创新由行为主体在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。强制性制度创新由政府命令和法律引入和实行。通过分析不难发现，教育公平方面的制度创新，适用强制性制度创新方式；教育效率方面的制度创新，适用诱致性制度创新方式。

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收稿日期：2013-05-19

作者简介：任登波（1966-），男，四川渠县人，副研究员，硕士，从事高等教育、教学及教材研究。