高考分省命题考试政策效度分析

一、高考分省命题考试政策效度评估的内涵与方法

我国的高考政策是国家面向全国公众，为高校选拔合格新生进而为国家选拔人才的考试政策，属于公共政策领域。在公共政策视野，考试政策是考试权力机构，为了考试事业的发展或为了解决考试活动中已经存在或可能出现的问题、实现考试相关的公共利益，根据历史条件和现实情况制订的考试行动过程方案。考试政策包含考试发展政策（考试改革政策等）、考试实施政策（试题命制政策等）、考试管理政策（考生资格政策等）等[1]。

公共政策评估是政策评估主体依据设定的政策目标，通过相关的评估程序，分析公共政策制定、实施等各个环节，对政策效度进行评价，以判断政策目标是否实现或实现程度的活动[2]。政策效度指的是政策在多大程度上实现了预期的目标。它通过对预期政策目标与实际政策结果的差距来分析确定[3]。对政策效度进行调查分析有利于促进政策的科学化，有利于合理配置政策资源，同时也是决定政策未来走向的重要依据。

政策评估是一个动态的过程，在调查分析过程中，须用多种科学的评估方法，以使评估的结果更具有准确性和科学性。政策效度评估常用方法有四种：（1）前后对比法；（2）专家判断法；（3）自我评估法；（4）对象评定法。对象评定法是由政策对象通过亲身感受和了解对政策及其效度予以评定的方法。由于政策对象既是政策的承受者，又是政策活动的主体，他们对政策的成败得失有切身感受，因而最有评价发言权。笔者采用对象评估法，在广东省对高考分省命题考试政策效度进行调查分析与评估。

二、高考分省命题考试政策实施现状

分省命题，古已有之。古代西周的选士制和汉代的察举制，就有按人口比例贡士的尝试。科举制诞生之后，从宋代的“逐路取人”到明、清的“分卷（南、北、中）施考、分省录取”，以及民国时期的分区考试，都可以说是“分省命题”的雏形。

1949年以后，我国的高考制度也可看作是一部“统”（统一命题）“分”（分省命题）史。在1952年建立全国统一高考之前，就有了分校命题（各高校自主命题）、分区命题（六大行政区[1]）等形式，只不过没有分省命题之名，但已有分省命题之实。即使在建立统一高考制度之后，1958年也实行过分省命题，但只实施了一年。1977年恢复高考时，因来不及准备，也只好实行分省命题，但由于存在诸多弊端，在1978年又恢复全国统一命题。1985年上海开始高中毕业会考与高考科目设置改革的试验，上海高考单独命题[4]。2002年北京也开始实行自主命题。2004年分省命题省（市）增加到11个。到2006年，全国实行高考分省命题的省份已达16个，涉及的考生占全国考生的65%左右。至此，高考分省命题格局已基本形成。2007年随着广东、山东、海南、宁夏四省（区）新课程高考改革方案的出台，高考分省命题的省（区）数量进一步扩大到18个。但由于主客观原因，海南、宁夏高考试卷仍由教育部考试中心命制，也就是说全国真正实行分省命题的省份只有16个。

可以说，1949-1985年的高考分省命题有不得已的原因，是偶然现象，是特殊政策；1985-2004年的高考分省命题是个别现象，是改革试点，是改革政策；那么，2006年至今的高考分省命题则已成为一种常态政策。

三、高考分省命题考试政策的目标

政策目标即政策制定者所期望的通过政策实施所达到的解决问题的社会效果或所要避免的消极社会影响，它是政策的灵魂，也是实施、评估政策方案的出发点[5]。一般而言，制定政策总是为了达到一定的目标，不会有无的放矢的政策。

《教育部关于印发的通知》（以下简称《通知》）中明确说明“高考分省命题是在全国统考的框架内，由教育部授权，由有关省、自治区、直辖市教育行政部门，根据《普通高等学校招生全国统一考试大纲》（以下简称《考试大纲》）自行组织命题工作，《考试大纲》由教育部考试中心负责制订。”《通知》中第三条明确提出分省命题工作按照有助于高等学校选拔人才；有助于中等学校实施素质教育；有助于扩大高校办学自的原则实施，同时，要有利于考试的科学公正、安全高效与准确规范[6]。这些是高考分省命题考试政策明确宣示的目标，是该项政策的显性目标。当然，高考分省命题考试政策也有促进社会稳定、降低政策风险等隐性目标，本文不作讨论。

四、高考分省命题考试政策效度调查分析

高考分省命题考试政策自2004年开始推广，是迄今推行范围最广、稳定实施时间最长的高考改革政策，其效度如何，值得分析。笔者于2011年5月中旬在广东省对此项政策的效度进行了一次调查研究。

1.样本与问卷

样本的选择要具有科学性、可行性、全面性、代表性和均衡性。因此，在选择样本时，主要从以下几个方面进行选择。

（1）省份的选择

选取广东省进行高考分省命题考试政策效度分析是因为广东省位于我国改革开放的前沿，是全国人口大省，经济大省，经济条件比较好，新课程改革、高考改革启动比较早，自2004年开始自主命题，至今已有7年的命题经验，顺利实现从国家卷到地方卷地平稳过渡，有着较为完善的命题管理体制和运行机制，对此进行分析，具有较高的信度。

（2）地区的选择

结合样本的代表性与调研的可行性，本文选取了广东省省会城市G市、经济较为发达的Z市、以农业为主的欠发达的D县三个地区作为调研的对象，这三个地区分别代表省级、地市级、县级三个层次，这样就具有一定的代表性。

（3）学校的选择

本论文主要选取了高中和大学。其中高中有省级、地市级、县级三个不同层次；大学有国家211大学、地方院校、高职高专院校以及主要针对高考落榜生而举办的民办高校。

（4）对象的选择

本研究主要采用抽样的方法，这种方法的优点在于实施便利、易于组织、省时省力，因而它适合大规模的调查研究。本研究所抽样调查的对象有高中生、大学生、高中教师、高中校长、高校教师、高校招办人员、学生家长（主要是高三学生家长），因为这些群体对高考关注较多。

（5）问卷总量与问卷分布

本次调查共发放问卷550份，回收问卷550份，有效问卷538分。有效问卷分布按身份划分，学生问卷371份，教师问卷110份，校长问卷14份，学生家长问卷27份，高校招生人员16份；按地域划分，副省级问卷139份，地市级问卷141份，县级问卷140份，另外高校问卷118份。该问卷为自编问卷。问题1—6主要用来了解调查对象对分省命题是否实现了教育部考试中心所提出的6个政策目标。第7个问题主要用来了解人们对高考分省命题考试政策的总体评价，问题1—7是封闭性的。问题8是开放性的，主要是用来了解调查对象对高考分省命题是否还有其他的评价。

2.结果统计分析

为了保证问卷调查的有效性，在调查之前进行统一的讲解，要求每一个被调查的对象认真、坦率、真实地回答每一个问题。问卷回答完后当场回收。调查结果输入Exel2003统计软件进行数据整理分析。

（1）“有助于高等学校选拔人才”目标效度分析。就“高考分省命题是否有助于高等学校选拔人才”这一目标效度，我们在该省范围内抽样调查了2所211学校、2所地方院校、2所高职高专和2所民办高校的校长、教师和招办工作人员，调查结果如下图1所示。

从图1可以看出：在受访的8位校长中，有近62.5%的大学校长认为高考分省命题不太有助于或完全无助于高校选拔人才；在受访的16位高校招生人员中，只有25%的高校招办工作人员认为高考分省命题完全有助于或基本有助于高校选拔人才。在受访的20名大学教师中，有高达80%的大学教师认为高考分省命题不太有助于或无助于高校人才的选拔。可见，高考分省命题考试政策在实现“有助于高校选拔人才”这一政策目标上的回应度是不高的。

（2）“有助于中等学校实施素质教育”目标效度分析。从某种意义上说，高考分省命题考试政策的出台旨在让地方有权制定符合各自情况的教学与考试大纲，进而通过调整考试内容，使高考在本省实施素质教育方面更好地发挥“指挥棒”的作用。然而，我们通过统计分析大学生、高中生、高中教师、高中校长的调查问卷发现情况并非如此。以下是对这一目标效度的调查结果。

由图2可以看出：在受访的297名高中生和74名大学生中，有62.29%的高中生和73.32%的大学生认为高考分省命题不太有助于或完全无助于中等学校实施素质教育；在受访的90名高中教师中，有高达63.33%的高中教师认为高考分省命题不太有助于或完全无助于中等学校实施素质教育；在受访的6名高中校长中，也是高达66.67%的高中校长认为高考分省命题不太有助于或完全无助于中等学校实施素质教育。

（3）“有助于扩大高校办学自”目标效度分析

高考分省命题作为扩大自的一种积极尝试，要“有助于扩大高校办学自”。然而，目前我国高考试题是由教育部考试中心或各省（市）教育考试院（中心）统一命制，加之高校招生录取体制的核心是全国统考，根据“考生志愿+总分”从高分到低分按照120%的比例调档，这使得高校几乎无权选录自己认为有培养前途但分数稍低的考生。也就是说，高考分省命题几乎无助于扩大高校办学自。通过对高校招办人员和大学校长的调查也验证了这一点。

（4）“有利于考试的科学与公正”目标效度分析

科学与公正是所有考试都必须遵循的首要原则。[7]要提高考试的科学性就要尽量减小误差，提高考试的信度和效度。华中师大鲁子问教授从定性与定量两个方面曾对全国统一的高考英语作文与分省命题的15道英语作文题命题质量进行对比分析，发现试题效度存在较大差距，分省命制的作文试题73.3%语用目的不合理。通过对高中学生、高中教师、高中校长和大学生的调查问卷统计分析也验证了这一点。

（5）“有利于考试的安全与高效”目标效度分析

由于现代信息技术的广泛使用，使得高考的安全风险大大增加。在全国统一命题的模式下，一旦发生试题泄密的情况，影响范围将波及到全国的考生，而在高考分省命题的背景下，其影响范围则缩小很多。但通过对高中学生、大学生、高中教师、高中校长、学生家长的调查问卷统计我们发现另外一些答案。有超过六成的受访者认为高考分省命题不太有利于考试的安全与高效。他们对考试安全表示担忧，对高额的考试费用表示愤慨。高考分省命题考试政策从理论上来看是降低了风险系数，但从实际操作来讲，高考分省命题囿于一省之内，在保密、回避等环节上的执行难度相对于全国统一高考要大得多，风险系数非小反大成为不容回避的事实。

（6）“有利于考试的准确与规范”目标效度分析

克服命题上的主观性与随意性，增强命题的准确性与规范性，确保考试的科学性，对于规模大、影响广、要求高、时间短的高考命题来说尤为重要。高考分省命题考试政策的目标之一就是要“有利于考试的准确与规范”。

通过对高考分省命题考试政策的六个目标进行效度分析可以看出：尽管高考分省命题的理论优势十分明显，如有利于地方政府在发展教育这一公共事务中发挥更为积极、充分的作用；有利于高校有针对性地选才；有利于为基础教育改革和实施素质教育创造较为宽松的环境等等，但其政策效度并不理想，与政策目标相距甚远。有些受访者甚至强烈要求教育部收回高考命题权。通过对538份有效问卷统计发现，高达75.28%的受访者认为弊大于利。如图3所示。

这一调查结果与2005年7月搜狐新闻网和2007年7月新浪网的调查结果一致。2005年7月搜狐新闻网就“你赞同高考分省命题吗？”展开网络问卷调查，共有3406人参与网络投票，结果只有17%的人表示赞同，有高达83%的人持反对意见。[1]

2007年7月央视开辟了一档网络辩论赛《网辩天下》[2]，辩题之一是《全国高考应统一命题还是分省命题》，新浪网开通网络留言系统，共有5037名网友留言，其中支持全国高考应统一命题的有4645人，占92.22%；而支持全国高考应分省命题的仅392人，只占7.78%，时隔两年，高考分省命题考试政策的支持率不升反降！由此，我们很难说高考分省命题在多大程度上实现了其预期的政策目标。

五、高考分省命题考试政策调整对策建议

通过对该省的调查分析清楚地说明，高考分省命题考试政策没有实现其预设目标。尽管影响高考分省命题考试政策效度的因素有许多，但其主要原因则是：高考改革过于复杂，分省命题政策目标设置过高，单靠分省命题政策不可能实现如此复杂的目的。

分省命题只是高考改革政策中的一项，解决的只是命题权的分配问题，不可能解决高考所有的困难。但是，高考分省命题考试政策的目标却是整个高考改革的目标。

我们知道政策越复杂，执行的难度越大，尤其是综合性、创造性较高的改革政策，执行难度较大[8]。高考分省命题是对我国高考大一统考试制度的突破，是我国高考制度的一项重大改革，是涉及高校招生考试乃至教育全局的重大制度性改革。它所涉及的目标团体不仅包括教师、学生、还包括各级教育行政部门的管理者、相关的社会团体或单位，甚至还包括学生的家长等等。其政策目标对象的数量之多、规模之大、影响之广令人难以想象。所有这些无不昭示着高考分省命题考试政策执行的难度之大。

由于当今之高考已成为举国之大考，牵涉到社会的方方面面，要实现高考分省命题考试政策预期目标，必须多管齐下。也就是说，高考改革不仅仅是一场教育改革内部的改革，它是宏大的社会改革系统中的一个不可或缺的子系统；高考改革也决不是一个单纯的教育问题，它是一个需要综合治理的社会问题。高考改革要想取得突破，必须跳出教育改革的小圈子，立足社会，放眼世界，顺应潮流，推陈出新，综合治理。那种寄希望于考试科目的调整、命题权限的下放来达到其目标的考试政策是注定不会有较高效度的。

所以，高考分省命题政策需要调整，才可能维持其发展。我们认为，调整高考分省命题政策的对策有三。

1.强化政策执行

这一对策就是进一步强化分省命题政策的执行，强化政策目标，加强政策执行的措施，比如增加分省命题经费和人员，提高高考分省命题的试题质量。

2.调整政策目标

这一对策要求合理调整政策目标，使分省命题政策只承担其能够承载的目标。

高考改革政策事关国家选才用人，涉及社会发展，关乎家族命运和个人前程，是一项涉及国家和社会各个层面的大事[9]。高考分省命题政策目标的“三个有利于，三个有助于”中的任何一项目标都是牵一发而动全身的目标，必须有整体改革的思路，从国家的高度，以全社会公共利益最大化为指向，进行系统的政策改革设计。高考分省命题政策即使有效，也只可能是在高考改革这个政策体系有效的内部，实现其政策效度。所以高考政策应该集中国家和社会、机关和企业、学校和教师、家长和学生各相关政策主体，在公共利益最大化的前提下，实现尽可能的利益平衡，制定出长远的改革路线图和当下的改革措施，而不是像分省命题政策这样由教育考试部门在自身职权范围内进行宏大理想的改革。

其实，高考分省命题政策要科学地设置目标的话，倒也是非常可行的政策，也就是把目标设定在教育考试行政部门职权可以实现的范围之内。如：通过高考分省命题政策，使试题更适合本省学生，尤其是文化、社会、历史环境，从而降低考试的社会文化认知负荷，更为准确地考查学生的能力，进而使高等学校在本省市能选拔其所需的人才。比如让广东的学生写“荔枝蜜”就比写“我的地坛”更能合理地考查他们的写作能力，这样高校就能选择更具有写作能力的学生。

3.终止政策实施

这一对策就是结束高考分省命题政策的实施，重新回到统一命题的政策，或者制定新的命题政策。

我们认为，对策1和对策3的政策风险都很大。对策1强化高考分省命题考试政策的执行，只会加大政策执行成本，而政策目标仍然无法实现；对策3肯定会因为既行政策终止而带来政治、社会、教育风险。

所以，理性的选择是实施对策2，我们没有必要终止高考分省命题政策，而是调整分省命题政策目标，促进高考分省命题考试政策的科学性，使其承担可以承担的目标，而不是用一个过于宏大的目标来束缚其发展。因此，高考分省命题考试政策的目标应以本省（市）教育发展为核心目标，即高考分省命题工作应有助于设计本省（市）考生在高考中能充分展现其能力的试题，从而使高等学校可以从本省（市）选拔其所需的人才。这一对策既不会加大政策实施的成本，也不会导致政策实施的风险。

参考文献

[1] 鲁子问.高考政策的国家利益优先性探讨.考试研究，2006（4）.

[2] （美）沙维奇.公共政策分析和规划的初步方法.北京：华夏出版社，2002.

[3] 张国庆.公共政策分析.上海：复旦大学出版社，2004.

[4] 杨学为.高考文献.北京：高等教育出版社，2003.

[5] 陈振明.公共政策分析.北京：中国人民大学出版社，2003.

[6] 教育部.普通高等学校招生全国统一考试分省命题工作暂行管理办法.中华人民共和国教育部公报，2006，（10）.

[7] 廖平胜.考试学原理.武汉：华中师范大学出版社，2003.

[8] 谢明.公共政策分析.北京：中国人民大学出版社，2004.

[9] 鲁子问.国家·考试·人.武汉：湖北人民出版社，2006.（责任编辑 任洪钺）