对国有资产流失与国有资产监管体制的探讨

国有资产流失问题一直是我国改革开放以来困扰经济发展的主要问题之一。国有资产流失的原因较多，如制度建设缺陷、人员因素等。应结合国有资产监管体制改革来强化国有资产管理，各方切实履行出资人和经营者的职能，实现国有资产的保值增值。

一、 国有资产流失与现行国有资产监管体制综述

1. 国有资产流失现状分析

国有资产主要包括经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产三大类。经营性国有资产是指国家作为出资者在经营性组织中依法拥有的资本及权益。最为典型的经营性国有资产就是国有大型企业。一般情况下，国有资产流失主要是指经营性国有资产的流失。国有资产流失主要包括两种类型，一类是转变资产属性，即通过各种手段将国有产权、国有资产权益以及由此产生的国有收益转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益；另一类是导致国有资产发生损失或减值，即经营不善，或浪费、误用国有资产，使其毁损、流失或贬值。其具体表现形式有：

――国有资产形成账外资产，逃避监管，形成“小金库”或被有关人员占用、私分。处置国有资产不规范，作价过低，或者处置了不应当处置的国有资产，造成国有资产浪费。

――国有企业的经营管理者经营管理不善导致国有资产减值，或者闲置，造成技术上的无形损耗。

――国有企业股份制改造或企业重组时，违反有关规定，没有严格进行内部审计或资产评估，对国有资产作价过低，或者非法占有，导致国有资产损失。

――国有资产在资产重组或改制时，逃避债务或资产转移手续，或者将优质资产进行剥离并变卖，剩下不良资产来逃避税务、银行的追索。

――国有资产受托经营者为了政绩或其他目的，对国有资产的使用不计成本，违背正常的资产使用方法与保养方法，不正确计提折旧、摊销或合理进行大修理，导致一时的效益虚增，但给国有资产带来加速损耗。

从根本上说，国有资产流失的原因多种多样，但其结果都是类似的，即造成了国家经济资源的损失和浪费，给全民财务造成了不利后果，同时也给国有经济带来负面影响，不利于和谐社会的构建。

2. 现行国有资产监管体系简述

现行国有资产监管体制是在十届人大通过设立国有资产监督管理委员会作为标志建立起来的。此前，通过经济体制改革、国有企业深化改革等一系列铺垫，十届人大根据《机构改革方案》批准了设立国务院国有资产监督管理委员会，从组织机构上实现政府社会公共管理的职能与国有资产出资人的职能相分离。此后，各地方政府也相应设立了各级地方国有资产管理委员会。设立国资委，其主要问题是解决了国有资产管理“委托――”模式中，国有资产出资人缺位的问题。国资委行使出资人职能，对国有资产管理者实行监管，增强委托人对受托人的激励机制。国资委在组建时提出了“三统一、三结合、三不”原则:即享有所有者权益、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合，不行使政府的社会公共管理职能，不干预企业的生产经营活动，不损害企业国有资产所有者和其他出资人的合法权益。

国资委对于国有资产监管的原则本身的出发点是很好的，但是在现实条件中，特别是近几年来，各级地方政府对于国有资产，特别是对于传统的如商业局、物资局、交通局或其下属企业通过改制与资产剥离，建立了若干国有资产经营集团，各级国资委通过人员下派等方法，对这些企业安排关键员工，强化相关监管。理论上也没有问题，但事实上却与监管原则相左，同时客观上也导致了国有资产监管体系与经营体系的混淆，不利于国有资本经营预算的落实。

二、 当前国有资产流失的原因简析

1. 公有制下国有资产的特性本身存在着寻租空间

党的十五大报告指出，国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。这说明，国有资产在市场经济中一是比重大，二是在关键领域处于主导地位。这说明了政府事实上在经济资源方面对国有企业存在着倾斜，以保证国有经济的控制力。与此同时，国家又必然对其他企业进行各种管制,以维护公有制的主导地位。如国家对于能源、电信市场等总是不对称开放的。因此，非国有经济必然希望借助国有经济优势获取自身优势，或者通过与国有资产的合作，实现自身利益，从而形成了寻租行为。在市场经济法制下的寻租行为是合法合理的，但也有一些企业或企业的经营者通过不法手段，骗取国有资产，或者利用与国有资产的合作，侵吞国有资产，造成国有资产的流失。

2.信息不对称引起国有资产流失

现代市场经济条件下，经济的竞争也体现为信息的竞争。由于国有资产涉及的经济体量大、利益相关者多，国有资产相关方如能够掌握信息优势，变信息不对称为对称，就能够为自身谋取巨大利益。在此条件下，不少国有企业的竞争对手、供货商往往想尽千方百计获取国有企业经济情况。如“力拓间谍门”事件中，胡士泰作为力拓公司首席商业代表，其重要工作内容就是与中国钢铁企业高层人员加强接触，通过利益诱惑等不法手段，获取中国钢铁企业商业秘密，从而在铁矿石定价权中掌握主动权，给中国有关企业造成巨大的经济损失。据国家保密局网站登载安徽省淮安市国家保密工作局原局长蒋汝勤文中称，6年里，力拓的商业间谍“迫使中国钢企在近乎讹诈的进口铁矿石价格上多付出7,000多亿元人民币的沉重代价”，而这相当于“澳洲10%的GDP”。

3.监督体系不健全是产生国有资产流失的现实原因

我国国有企业内部管理和操作上存在诸多漏洞,而如何加强这些方面的监督,还没有有效的方法和措施,有的甚至还基本上处于空白。这种监督的不到位和制度的滞后性,为权力寻租创造了环境。有些国企负责人和国家工作人员乘企业关、停、并、转、包、租、合等改革的时机,利用职权进行贪污犯罪等,造成国有资产流失。在产权交易过程中,评估机构恶意低估国有资产价值,造成巨额国有资产流失。国有企事业单位实行厂长经理负责制,但国有资产的所有者却处于缺位状态,所谓的厂长经理也只能是名义上的人,企业经营缺乏透明度,职工民主管理流于形式,职工大多处于不知情和无法有效监督的地位,难以发挥民主管理监督的效能。

三、 改进国有资产监管体制，防范国有资产流失的对策

1.加强立法，强化法律管控

认真贯彻落实《国有企业财产监管条例》，把一切应归国家所有的财产都纳入国有资产管理的轨道。《国有企业财产监管条例》与《全民所有制工业企业转换经营机制条例》有机结合起来，积极发展自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体。尽快颁布《国有资产法》、《国有资产管理法》等法令，建立健全国有资产经营、处置的法律法规，把国有资产的保值、增值运行过程全部纳入法制轨道。

2.国有资产监管机构要做好监管工作

一方面，国有资产管理部门对企业负有指导、督查责任。明确国资管理部门和企业领导的责任。要切实履行出资人职能，以管人为先导，作好重大事项的备案与审批工作，适时开展内部审计与离任审计。另一方面，要督促企业健全和完善国企监事会制度、职工代表大会制度并有效运转,避免内部监督流于形式。此外，国资管理部门还要妥善处理好与国有资产经营公司之间的关系，避免“越位”现象，通过国有资本经营预算，做好国有企业负责人的考核与评价。

3.建立公开、公平、公正的国有资产交易市场

首先，要建立国有资产服务体系，主要通过产权交易市场对国有企业资产存量、调整与增量投资管理，产权交易收入管理，融资管理以及股份制企业国有股分红管理等等。使国有资产的变动通过市场公开、公平、公正地进行建立国有资产服务体系，主要负责对资产交易市场提权服务、协调、管理、监督等确保资产科学、合理地流动，达到产权配置优化。其次，应监督改制企业的清产核资,加强对资产评估机构的管理,保证评估质量。

4.堵塞漏洞，加强无形资产的监管

一般情况下，人们往往重视对有形资产的监管，却忽略了企业无形资产的流失问题。加强无形资产的管理，建立健全无形资产的管理制度，防止国有无形资产流失。国资部门应对无形资产分门别类地制定管理制度，对其转让也应建立制度，以防止国有无形资产向私人转化的现象发生，确定无形资产不受侵占和保值、增值。此外，国有资产管理部门在考虑自有品牌与非国有品牌合资时，要关注国有品牌的保有问题，防止国有品牌的边缘化。

总之，在转型时期，我国国有资产治理的核心是加强对国有出资人利益的保护，也就是说，国有资产的保值增值是国有资产治理的重中之重。因此，应建立健全国有资产治理机制，落实国有资产经营管理者的责任，强化约束机制与激励机制，建立国有资产的交易市场以规范交易行为，从而达到深化国有企业改革，建立新型的国有资本运营管理体制的目的。

（作者单位：四川省国有资产经营投资管理有限责任公司）