对国土空间规划的理解范文

对国土空间规划的理解篇1

一、要提高政治站位，严格执行党中央国土规划。

国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据，是立足现实需要、着眼未来发展的大事要事，是实现绿色发展、协调发展、可持续发展的重要支撑保障。曾强调:“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”

作为基层干部，本人们要切实提高政治站位，清醒认识国土空间规划工作的现实意义和未来意义，始终坚持以人民为中心，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，保持战略眼光，高标准、高质量、高效率抓好国土空间规划工作，形成统筹有力、科学有效的规划体系，真正做到用规划引领经济社会发展。

二、要明确现实意义，抢抓时代机遇。

土地强国,人多地少是本人国的基本国情。改革开放以来，本人国社会经济快速发展并取得了巨大的成就，但扩张型、粗放式、唯增长论的发展方式造成了生态系统退化、环境污染严重、资源能源约束趋紧的严峻局面，直接关系到人民福祉和民族未来生存和发展。

面对如此形势，党中央提出五位一体的总体布局，并强调生态文明建设的要求应当成为国土空间规划工作的核心价值观，要在此基础上建立一整套的评价标准和操作规则，从而发挥国土空间规划在国家生态文明建设中的基础性作用。这就要求本人们要坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作；坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，强化底线约束，为可持续发展预留空间。

三、要做好国土规划，用规划引领发展。

中国特色社会主义进入了新时代，推动高质量发展是保持经济持续健康发展的必然要求，更是遵循经济发展规律的必然要求。国土空间规划通过国土空间资源的配置、管控，在国土空间开发保护中发挥战略引领和刚性管控作用，推动、促进、保障甚至在一定程度上“倒逼”发展方式的转变。

曾强调：“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”。国土空间承载着社会经济的各项活动，相互之间相互协同又相互作用，因此只有建立统一的规划体系才能保证各项活动的有序开展，从而更好地实现国家发展的战略目标。

四、要坚持问题导向，提高规划能力和水平。

一个地方进行规划，其目的是为了整合资源，加强管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会的协调、可持续发展。然而，现实中却存在这样一种现象：各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题。

因此，本人们要始终保持“严”和“实”的作风，把各类开发保护建设标准贯彻到规划执行的方方面面、各个环节，保证规划的严肃性、权威性，切实做到让规划引领发展。要重视国土空间规划编制，建立一套科学、完整、管用的机制体制，找准资源环境问题和发展问题的结合点，完成好生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作，从源头解决问题。同时，也要坚持“多规合一”，实现主体功能区规划、国土规划、土地利用规划、城乡规划有机融合的创新，构建新的国土空间规划体系，强化国土空间规划对各专项规划的指导和约束作用。

五、要坚持以人为本，充分体现人民性。

国土空间规划是匹配“国土之所予”与“国民之所需”。本人认为从本质上讲，规划的目的是解决居住、生活、出行交通等活动的正常进行，人的需要和以人为本是规划工作开展之前应首先考虑的。

对国土空间规划的理解篇2

关键词：背景与历程 程序与系统 协调与政策 启示 荷兰

中图分类号：F061.6 文献标识码：A

文章编号：1004—4914（2012）06—018—03

引言

规范空间开发秩序，优化空间开发格局，促进区域协调发展是我国现阶段国土空间开发追求的理念，我国主体功能区规划的出台正是追求这一理念的体现。但目前以经济效益为导向的规划模式导致了我国国土规划中忽略以生态为基础的整体性规划思想。因此，亟需总结国外先进国家和地区规划的经验教训，建立和完善我国国土空间规划体系，寻求国土开发过程中经济效益与环境效益的平衡，实现国土开发环境的优化与可持续发展。作为世界上国土空间规划成功典范，荷兰在国土规划中具有悠久的历史和丰富的经验，通过对其国土空间规划的整体性、系统性和生态性规划思想的学习和借鉴，对于人均用地极为紧张而又必须在有限的土地资源中利用国土空间规划系统创造宜居环境的我国而言，无疑具有积极的启发和借鉴价值。

一、荷兰概况与其国土空间规划背景分析

荷兰位于欧洲西部，国土总面积为41864平方公里，地形平坦且水患较多，居民80%居住在人口2万以上的都市化地区，由于国土面积狭小，人口密度超过400人/平方公里，是世界上典型的人多地少的国家之一。为了解决国土面积狭小和人口分布过分集中的问题，荷兰政府很早就十分重视国土空间整治与规划工作。第二次世界大战以后，荷兰实行出口导向的经济政策，制造业生产所需要的原材料主要通过海路从国外进口，产品和劳务也主要输往国外，促使许多经济活动如石油化工、银行、保险等进一步向靠近海港的兰斯塔德集中。战后荷兰人口迅速增长，农业实现机械化，出现了大量的失业现象。许多青年人开始到经济迅速扩张的西部地区去就业，人口的迅速涌入加剧了西部地区特别是大城市的失业和住房短缺状况。经济政策和人口迁移致使当时人口和经济活动主要集中在由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和乌德勒支等城市组成的兰斯塔德地区，也即西部环状城市群带①。

二、荷兰国土空间规划历程、目标和主要内容梳理

（一）规划机构的设置与兰斯塔德发展纲要的起草

针对发展过程中出现的问题，20世纪50年代初，中央政府就成立了国家西部工作委员会，旨在从全国国土整治的角度，寻求解决西部地区国土存在的问题，委员会由三大部门人员构成，设立秘书处专门负责对国土空间规划进行指导。西部工作委员会成立以后，紧接着于1958年起草和制定了兰斯塔德发展纲要，其核心内容包括继承和保护原有的环状城市带风貌；在不同城市之间建立“绿色缓冲带”（也称绿心）隔离城镇；保护城市圈内的中心农业地带；提出今后的城市发展重点向拓展。该纲要提出优先发展兰斯塔德地区，把该地区打造成一个多中心的绿心大都市，这为其够提供比其他地区更有吸引力的工作岗位和居住条件提供了制度的保障。兰斯塔德发展纲要最突出的贡献在于提出了多中心绿心大都市的思想，该思想成为后来荷兰历次国土空间规划的灵魂，但是该纲要过分强调集中开发兰斯塔德战略也为后来经济的发展产生了不利影响。

（二）历次国土规划报告的编制和实施分析

1.第一次国土空间规划编制的适时诞生。兰斯塔德发展纲要在提出之初是符合荷兰实际的，但是随着经济的发展，该纲要过分强调兰斯塔德的重要性而忽视了其他地区的发展的弊端就显现出来，特别是由于人口和经济活动不断向兰斯塔德集中，导致了荷兰地区经济发展的不平衡加剧。这种不平衡的直接后果就是兰斯塔德迅速增长而兰斯塔德以外的边远地区发展缓慢。针对上述的问题，荷兰政府于1960年制定了第一个国土空间规划，其出发点就是要把统筹兼顾公平与效率目标结合起来，为了实现这样的目标，在规划中提出要调整全国人口的分布，适当地分散兰斯塔德地区的人口和就业岗位，同时在全国实行公共设施均等化，改善落后地区。另外，把全国一些重要的经济部门如跨国公司等集中到兰斯塔德地区，形成集聚效应。规划报告编制后，在追求高速经济增长目标的刺激下，兰斯塔德地区进行了经济的大规模建设和扩张，包括中心城市的内城改造和更新，以及在深水航运河道沿岸开发新区。

2.第二次国土空间规划编制的迅速出台。荷兰在1966年逆城市化就初见端倪，这一时期，伴随着私家车的迅速增多和城市交通网络的持续改善，加上城市快速扩张造成城市环境质量的下降，城市的居民都期望迁到城市圈内的中心绿地和城市郊区的小村庄，单家独户的住宅成了许多城市居民梦寐以求的目标。为了应对迅速蔓延的逆城市化趋势，进一步促进兰斯塔德地区人口和经济活动的健康发展，荷兰政府组织编写了第二次国土空间规划。第二次国土空间规划初步提出建立交通走廊，在交通干线的两边向外扩散即实行轴线开发方案，同时提出发展兰斯塔德的南、北两个城市翼的构想，这次规划把荷兰作为西欧大城市群区的一部分。同时，对兰斯塔德地区的人口实行调整，中央政府在进行人口和就业岗位的疏散过程中，采取了“有集中的分散”原则，有效解决了城市环境恶化和因人口增多建造住房而破坏城市原有布局问题。此外，对城市的绿心地带，进行了专门的保护，保留原有的绿化特色。

3.第三次国土空间规划编制的顺利开展。经过第二次国土空间规划的编制和实施，兰斯塔德地区人口大量疏散，一些中心城市的人口规模出现持续下降的势头，随着城市郊区化的推进，大量的城市中产阶层逐步迁移到小城镇甚至乡村地区，兰斯塔德地区城市出现衰退迹象。于是，荷兰前后耗时10年编制第三次空间规划，这次规划由总体报告、城市地区报告和乡村地区报告三个部分构成。此次空间规划的宗旨是“有选择的经济增长”，提出城镇优先发展的原则，实行有控制的人口疏散政策，防止城市经济的衰退。在此规划中，荷兰政府首先提出把城市区域作为国土空间规划的一个重要概念，并把城市区域定义为中心城市与其周围的增长中心按照交通原则有机连接起来的整体。规划编制后，荷兰各级政府接着进行了大刀阔斧的城市更新和村镇更新，包括商业区规划和旧房改造等，不断改善城市的居住环境，提高城市和村镇生活质量。

4.第四次国土空间规划的成功编制。20世纪80年代中期开始，国际国内环境发生了深刻变化，欧盟的发展，欧洲经济区的建立，荷兰的国土规划需要紧跟时代的步伐，在这种背景下，荷兰政府开始着手编制新第四次国土空间规划。与前三次规划相比这次规划呈现出鲜明的特点：一是首次提出“可持续发展”的理念，把日常生活环境质量的改善和提高以及空间结构的优化放在突出位置；二是站在新的高度来看待兰斯塔德在全国的重要性，提出要发挥该地区对全国的辐射作用，同时强调要重视中央、省和地方政府之间的垂直合作以及公营部门与私营部门之间的横向合作。在此次规划中，荷兰政府提出打造一个以比兰斯塔德绿心地带更为开阔的农业地区为中心的中部城市圈。这个城市圈由阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹、艾恩德霍芬等众多城市组成，逐步把经济核心区由兰斯塔德扩大到包括海尔德兰和北布拉邦特省的地区，在中部城市圈中，包括荷兰的首都阿姆斯特丹和港口鹿特丹以及政府和众多国际机构所在地的海牙。荷兰政府依托这三个城市彼此临近，职能分工明确的优势，大力吸引外来资金的直接投资和跨国企业的进驻，形成颇具国际竞争力的大都市群。此外，规划还特别提出加大对港口和交通干线的支持和建设力度，提倡与比利时的跨国高速铁路建设，在国内的主要中心城市，加大对内城中的中心车站和中央商业区的改造，为吸引外资流入和跨国公司进驻创造一流的环境。

5.第五次国土空间规划的最终形成。21世纪初开始，欧盟不断得到扩大和发展，国家间的合作不断加强，在欧洲区域一体化进程的推动和刺激下，荷兰内阁政府于2000年12月15日签署了标题为“创造空间，共享空间”的《荷兰第五次国家空间规划政策文件概要（2000—2020）》，旨在指导荷兰未来30年空间开发。这次空间规划是对荷兰空间发展提供指导的战略性政策文本，该文本分析了过去荷兰的社会和空间变化，对荷兰未来的住房、基础设施、自然环境、空地、农业、水域等各种国土空间需求趋势进行了预测和展望，确定了重大基础设施的空间布局，提出了不同地区的空间发展目标，描述了各个地区的空间发展蓝图，构建了省、市当局进行具体空间布局和设计方案决策的政策框架。继续注重提高空间质量，引导经济社会活动对空间的使用是这次规划的基本出发点和主要目标，此次规划概要把荷兰的国土空间规划推向新的高度，它使荷兰的规划从针对过去，关注现在转移到同时放眼未来上来。因此，这次规划更具前瞻性，是对过去规划的突破和创新。此外，这次规划比较重视空间功能区的细化，使用了层次分析法，将荷兰空间分为基础层、网络层和应用层三个层次，认为经济社会的发展变化将影响这三个层次，并产生对空间的不同需求和对空间规划的不同要求。

三、荷兰国土空间规划体系、协调机制及实施政策初探

（一）空间规划体系

荷兰的国土空间规划历史悠久，体系完善，俨然一个系统工程。从第一次国土空间规划开始就形成了国家、省和地方政府三级的规划格局（表1），各级政府制定战略规划，形成国家空间规划、省区域规划和市结构规划，其中省级规划是整个战略规划体系的关键所在，一方面起着国家和市级规划的衔接作用，另一方面又要指导市级规划符合省级空间发展政策。

（二）空间规划的协调机制

在荷兰分权的行政体制下，保持各级政府乃至各部门之间国土规划政策的协调是保证规划顺利实施的重要前提，荷兰国土规划的协调形式，既包括中央、省和地方政府间的垂直协调，也包括同级政府不同部门之间的水平协调，二者相辅相成，缺一不可，形成一个完整的体系。协调的主要手段和措施具体包括设立专门协调机构，实行广泛的群众参与，建立监察机构，加强中央控制。协调机制中比较有特色的是公众参与和实行监察员制度。

1.广泛的公众参与。荷兰政府在制定国土规划重大决策的过程中，十分强调和重视公众参与，认真听取和反映公众意见。广泛的公众参与包括三种方式：第一种是政府通过报纸、电视等媒体向人民大众公布政府意图和初步规划，每个公民都可以向有关部门发表自己的意见和建议；第二种是由相关部长举行行政评议会议，征求各省、市政府部门和其他机构的意见；最后一种就是通过国土规划委员会组织召开新闻会和意见听取会，最大限度地了解和听取公众意见，通过把公众意见提交国会讨论通过，反映人民意愿。

2.实行监察员制度。为了保证国土空间规划的实施和规划中提出政策的有效落实，荷兰政府采取专门的监察制度，在国土空间规划局设立5个监察员，负责全国的国土规划监督工作。国土规划法赋予监察员向省国土规划委员会和市政府部门提出国土规划方面的建议的权利，监察员制度建立起中央与省、市政府之间一种重要联系，保证省和地方政府的规划符合国家的大政方针。

（三）空间规划的实施政策

1.法律政策。荷兰国土空间规划法律政策主要体现在空间规划法及地方政府法这两部法律上，空间规划法赋予国土委员会监察员的监督权和咨询权，地方政府法主要是让制定的规划政策具有法律效力来保证空间规划的实施。此外内阁政府每两年要一个具体的实施规划，并公布政府预算，提交议会审议，并且每两年向议会下议院汇报该规划的实施情况，这些制度和措施都很好地把国土空间规划纳入法制的轨道，有效地保证了规划的实施。

2.财政金融政策。规划的实施需要有资金投入来支撑。荷兰政府除了采取国家投资外，还编制可行的政府财政预算作为引导资金，其目的在于改善现有的待完善的条件，并引导空间状况有明显恶化趋势的地区走上正确的发展道路。实际上，荷兰政府从第四次国家空间规划开始，增加了一个中央政府与省级政府之间契约性质的附件，规定了为实现国家空间规划，中央政府必须向省级政府提供的财政支持以及省市政府该实现的绩效。目前，总体来看，空间规划相关的政府投资大约占政府总支出的9.4%、GNP的2.3%左右，有效地保证了国土规划的实施。

3.产业政策。为有效保证国土空间规划的实施，荷兰政府一直采取比较严格的产业区位政策。政府规定各种产业活动的区位选择必须要符合国土规划特别是土地利用规划的要求。企业的新建或扩建所需要的区位只能在政府规划所允许的范围内选择。在农村地区，通常情况下不允许用于发展工业，即使是农民闲置的房产也不例外。农业生产是广大农村地区最主要的经济活动，乡村绿地、自然景观则受到特别的保护。特别是在兰斯塔德的绿心和绿色缓冲带，人口增长和城镇扩展受到政府严格控制。按照政府的规划文本，绿心附近只能用于发展农牧业、园艺业、防护林和娱乐设施建设。政府通过购置土地和发展休闲产业来加强和保护兰斯塔德绿心和绿色缓冲带的自然景观和生态环境。

四、荷兰国土空间规划对我国的启示

我国现阶段还处于国土空间规划的起步期，随着我国战略性、基础性、约束性的《全国主体功能区规划》报告的出台，我国的的国土空间规划才引起人们关注，但是作为第一部国土空间规划政策文本，因其经验的不足难免有其缺陷性。俗话说“他山之石，可以攻玉”，荷兰的系统性开放空间规划在如何提高土地利用效率和开放空间环境质量方面为我们提供了有益经验。我们可以认真学习并吸取其理念内核，结合我国的具体国情，创造出具有鲜明地域性生态与文化特色的城市开放空间，不断完善和改进我国的国土空间规划工作。

（一）改变规划理念，转变以经济效益为导向的规划模式

随着我国经济与社会的快速发展，我国各种规划经过多年实践，逐步走向正轨，但以经济效益为导向的规划模式始终没有发生改变，许多规划受到一些地方官员的干预，成了追求政绩的工具，土地利用规划也缺乏以生态为基础的整体性规划思想。我国是一个人多地少的国家，土地资源极其缺乏，急需节约集约用地，这一点和荷兰具有相似性。我们要立即转变以经济为导向的规划模式，认真汲取荷兰整体性和系统性规划思想，将国土空间规划转变到注重规划的整体性、体系化和融于自然的地域性上来。此外，我国也需要学习和借鉴荷兰城乡规划体系，尤其是荷兰是人均用地极为紧张的国家，如何在有限的土地资源中利用国土空间规划系统创造宜居环境这样一个命题而言，对我国具有积极借鉴意义。

（二）学习荷兰注重国土空间的系统化、网络化建设的规划思路

国土空间规划不仅仅是简单地划定优化、限制、禁止开发区，而是要注重系统化、网络化建设，规划不仅仅是简单的局部区域环境的改善，更重要的是建立各地区整体性绿化分布格局，建立大中小不同规模、成体系的绿化网络。荷兰的国土空间规划采取系统化的规划思路，以绿化和运河为载体，通过点、线、面和网络化系统组织开放空间，改善城市中心区的生态环境，极大地提高了城市生态与环境的综合效益。系统性的优越性在于采用了网络化的覆盖系统，使绿化空间在城市区域内的分布具有均好性，方便市民就近便捷地使用，从而最大效率地提高绿化开放空间的综合效益，更大范围地发挥城市的生态效应。我国的主题功能区在对优化开发区的规划过程中可以借鉴荷兰绿心思想，在城市圈之间建立绿色缓冲带，避免重蹈荷兰兰斯塔德地区因集中开发而导致环境恶化的覆辙。

（三）强化国土空间规划与城市规划的有机联系，建立相互配合的规划体制

我国国土空间的系统化规划与城市整体规划应该密不可分的，而不能孤立地进行城市规划，我们需要从整体性角度考虑全国主题功能区规划在城市整体规划的地位、影响及作用，保障与其他规划配合的可实施性。我国幅员广阔，在经济建设和城镇化建设进程中，应将提高环境质量放在突出位置，通过发展新城和完善城际快速轨道交通等有效措施适当控制城市规模，避免特大城市的过分膨胀，从而在城镇之间组织大面积绿化带加以隔离和连接，使城市更大范围地融于自然绿化之中。这一点，荷兰的成功案例是我们应该认真考虑并结合我国实情适当加以利用的。

（四）注重空间规划的生态性建设，把规划与自然有机融合

纵观荷兰的国土空间规划，最大特色在于强调地域的自然生态性，保持浓郁的自然特色。进行城市自然生态性建设是面向21世纪未来城市发展的必由之路，也是城市可持续发展的根本。我国在这方面还做得较差，国土空间规划建设中普遍存在盲目铺大草坪、砌混凝土河床等现象，不注重生态自身的规律，忽视生态环境保护，更谈不上关注动植物等物种的多样性等生态学基本问题。荷兰关于城市生态性保持及建设生态廊道等措施给我们提供了有益经验，笔者真诚希望我国各级地方政府在进行国土空间规划过程中，充分认识到保护生态的重要性，把国土规划建设融入到自然界中，共同建设和保护我们人类共有的家园。

（作者简介：陈利，云南大学资源环境与地球科学学院人文地理硕士研究生，主要研究方向：区域规划与区域政策；毛亚婕，重庆理工大学经济与贸易学院硕士研究生，主要研究方向：国际经济与贸易云南昆明650091）

对国土空间规划的理解篇3

关键词：土地规划修编探讨

土地利用总体规划是实现土地资源优化配置和部门间合理分配的有效方式，是落实土地管理法的重要手段。随着土地管理作为国家宏观调控手段运用的不断深入，不可避免地对作为土地管理依据的土地利用总体规划编制提出更高要求，正值现行土地利用总体规划修编之际，对规划修编方法进行探讨，具有重要的现实意义。

一、土地利用总体规划的发展历程

第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作于1987年开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年。该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织（FAO）《土地利用规划指南》，以控制建设用地总规模，协调各部门用地需求为重点，提出实现“一保吃饭，二保建设”的规划目标。

第二轮土地利用总体规划是在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年，并远景展望至2030年。其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。

第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，促进了经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响导致规划适用性不足，规划管理的风险与难度加大，由于在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地的保护，对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，对社会的变化和需求考虑的不多，没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手段。土地利用规划理论体系，没有从宏观（哲学层次、科学层次）到微观（技术层次）的系统理论，而是诸多理论混杂，让人无所适从，规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践，已明显制约了规划工作的发展。

二、新的规划理念和理论

在新的形势下，面对参与国民经济宏观调控的新要求，新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法，才能完成历史赋予我们的使命。

1.新的规划理念：理性发展

新一轮土地利用总体规划应该按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时，必须紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题，由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变，保证土地资源永续利用，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。

2．新的规划理论:空间规划、可持续发展

为适应新形势和新的规划指导思想的需要，新一轮土地利用总体规划修编应大胆借鉴和吸收相邻学科如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等的相关理论。

（1）空间规划理论

土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”，其着重强调的是规划对用地数量的指标要求，而缺乏空间布局约束，在规划的分区方案中，对分区内部土地利用的要求过于笼统，不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。

因此，新一轮土地利用总体规划修编应借鉴西方空间规划的理论如：“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等，根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编要由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划，应当着重注意农用地，特别是基本农田，各类建设用地，生态环境保护用地的空间安排和布局，确定其开发利用时序，并通过较大比例尺的地图如用1：1万确定城镇合理发展边界，引导地方政府提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率的最大化，保护自然生态环境和基本农田，从而解决城镇无序扩张、优质农地严重流失等问题。

（2）可持续发展理论

可持续发展是指一种既满足当代人的需要,又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损及我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源,在正确的管理下,可以不断更新和利用。反之,它会退化、耗竭。故对土地的开发利用,要限制在土地人口承载力的限度内,同时采用人工生态措施(包括邻域或更大的区域),确保土地持续利用。

目前，土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系，保持良好的生态环境与土地利用之间的关系，在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。

土地是一切社会、经济活动的基础和资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活，因此强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前我国土地利用规划的主题。在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。

三、新的规划方法

要做好新一轮土地利用总体规划修编，除了要用新的规划理念、规划理论外，应当按照规划修编的要求，尝试采用一些新的规划方法。

1.评价方法

规划实施评价：按照国土资源部的要求，在新一轮土地利用总体规划修编前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划修编的结论性的意见。从目前开展的情况来看，效果并不理想，原因是国土资源部并没有给出一个较为详细的评价指标体系和评价方法，各地只能按照自己的理解进行，表格、数据五花八门，无法进行汇总和统计。因此，有必要统一和规范土地利用总体规划实施评价的指标体系和评价方法。

环境影响评价：按照我国去年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，土地利用总体规划也要进行环境影响评价。但如何进行土地利用总体规划的环境影响评价目前还缺乏具体的规程和办法，还需要进行统一和规范。

2．系统工程方法

土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解决，按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。

3.应用地理信息（3S）技术

本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统，作为修订规划成果的主要载体，使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行，提高规划管理水平，从而提升整体规划的技术水平。

这两个数据库和规划管理信息系统的建设应当以地理信息技术为基础，重点普及遥感技术、GIS技术、GPS技术等现代化手段,使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。同时,基于土地规划中需要解决的许多问题如资源优化配置、地区经济社会同人口、资源、环境协调发展等，因此,要特别重视将决策支持系统技术引入土地规划,通过人-机交互系统,为决策者对半结构化问题进行有效决策支持,提高决策的透明度与决策的科学性。

4．公众参与

土地利用总体规划作为国家的宏观规划,其编制应该是各级人民政府的事情,而不是国土资源管理部门的部门规划,因此,规划的编制应由政府主导,各有关部门、有关专家和相关社会群体共同参与，规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。公众参与不仅是像上轮规划一样为了提供信息资料，而是要参与规划目标、指标的分配和确定，规划方案的拟定、协商和协调。

四、还需要把握的几点

1．必须寻找一个能够满足土地利用总体规划管理功能的地理信息系统平台；

2．土地利用规划体系中的各级规划必须在同一个平台上联网运行；

3．可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口；

4．必须能够按需要的时段要求，及时动态反映规划实施情况，如规划指标定位情况、规划指标使用数量、规划发展实施空间情况等；

对国土空间规划的理解篇4

如何解决规划“打架”？中央明确提出，要统筹各类空间性规划，推进“多规合一”，形成“一张蓝图”。国家发改委、国土部、住建部和环保部联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，在28个市县推行试点，探索“多规合一”的路径和经验。那么，落实的情况如何？记者进行了调查。

“打架”：多重规划冲突之困

浙江某市招商局负责人曾告诉记者一次尴尬的经历：某镇曾设法引入某项目，从该市城市总体规划看，项目与之并没有冲突。就在项目即将落地时，国土部门却突然说“不”――和市里土地利用总体规划不符。项目就这么“黄”了。“早晓得，一开始就不去谈了嘛。”

在国民经济建设中，上述这种规划“打架”的情况时有发生。比如一块地，在城乡规划中是建设用地，在国土规划中是耕地，在林业规划中是林地，挨着水库的是水利用地。土地性质说不清，这些地就没法用。

据统计，我国经法律授权编制的规划至少有80多种。但由于规划编制部门分治，国民经济和社会发展规划（以下简称“经规”）、城乡规划（以下简称“城规”）、土地利用规划（以下简称“土规”）、环境保护规划（以下简称“环规”）以及其他各类规划之间内容重叠交叉甚至冲突和矛盾的现象较为突出，不仅浪费了规划资源，而且导致资源配置在空间上缺乏统筹和协调。

以陕西榆林市为例，在“多规合一”试点工作中发现，超过40%的城规与土规存在差异，林地规划与土规一致的仅有40%，加之各个规划自成体系、互不衔接，使得项目审批必须互为前置、串联审批，大大影响了行政审批效率。

“劝架”：规划利益协调之难

“多规合一”主要来源于三规合一，分别是经规、城规、土规。有一种形象的说法：经规是定目标，土规是给指标，城规是安坐标。三规合一是将三规中的交集部分统一起来，落到一个共同的空间规划平台上，以避免规划“打架”。但“劝架”并不简单，背后涉及规划的利益之争。

有专家认为，在各类规划中，经规和城规是发展导向，而土规和环规是以资源保护为目的，各自的出发点不同，这是造成规划“打架”的根本原因。另外，规划涉及部门多，在规划目标、核心内容、规划范围、调控对象、工作方法上差异较大，协调衔接难度大、成本高。

在所有规划中，土规最为严格。“一个县的城规，市政府就可以批，但是土规必须要省政府批，乡镇的土规要市里批，而且这个数据库国土部还要备案。”山东某县国土局局长告诉记者，土规的耕地、基本农田保护指标是自上而下层层分解的，是不能突破的。而城规却是自下而上根据人口增长规模，测算得出建设用地的指标，于是“城市化和耕地保护产生了矛盾”，而发改部门确立的项目又经常不在城规确定的建设用地范围内。

不同规划的期限也存在较大差异。经规的规划期限一般为5年，又称“5年计划”，土规一般为15年，城规一般为20年。由此可见，规划期限为5年的经规难以指导15年至20年的土规和城规。此外，还存在各类规划的技术标准不衔接、各类规划的地位失衡等问题。

改革：“多规合一”的地方实践

既然空间规划体系已经“不得不改”，那么，实践层面的探索能否跟得上改革的步子呢？

“亮点纷呈，不负所望！”国土部规划司有关负责人表示，经过两年来的探索实践，国土部指导的7个试点地区取得了显著成效。记者对其中几个地方进行了实地采访。

协调地上地下空间矛盾，是陕西榆林市“多规合一”试点的重点任务。该市矿产资源丰富，地下资源开发与城乡发展的矛盾突出，城规中有27%的空间与矿业权范围冲突，因而试点确定了“合理安排矿产开发时序及规模、划定勘查开发类型空间、协调采矿与其他空间国土开发利用”的解决路径。

针对建设用地比重大、土地碎片化严重等问题，广东佛山南海区提出要把“速度降下来、总量控制住”，打造新“南海模式”。他们的探索是，明确底数底盘底线、目标指标坐标，确立国土空间综合规划的核心、统领地位。此外，该区还在试点中建设“智慧管理”的统一信息联动管理平台，推进规划信息资源共享共用，统一协同审批项目，杜绝政出多门、审批烦琐、互相扯皮的问题。

为实现“合一”后的规划“可落地、可实施、可监管”，山东桓台县构建了以“三线”划定为核心的全域空间规划和以分类管控为重点的控制单元规划的“双层次”规划体系，按主导功能将全县划分为6片城镇单元、25片农村单元、2片生态单元，精细化管理，提高了空间管控的行政效能。

总的来说，试点地区基本上都做了以下几件事：做好“多规”技术衔接，统一各类数据基础；协调“多规”差异，强化空间规划底盘管控；开展区域资源环境承载力评价，明确国土空间综合开发战略和目标；统筹各类规划要求，构建空间规划指标体系。

探索：保证“一张蓝图”干到底

试点改革已满两年，试点地方绘制的“一张蓝图”法律效力有多大？如何保障“蓝图”干到底？

北大城环学院林坚教授表示，应明确试点地区“多规合一”成果的法律地位，消除地方对于空间规划效力的担忧。适时推动空间规划专门立法和土地管理法、城乡规划法等相关法律修改，形成一套全面、完整的规划法律体系，构建一个层次分明、功能清晰的空间规划体系。

“虽然现在都在提‘多规合一’，但我认为有两个门槛很难跨越：一个是部门利益，另一个是在专业上迈不过去，不可能有一帮人什么都懂，人力上很难实现，我们在专业上培养一个规划人才要好多年。”皖北某县发改委主任表示，“多规合一”应该是一个规划协调工作，而非只做一种规划，事实上，“多规合一”真正要实现的是多规融合。

“多规合一”试点中，谁居于主导地位，无疑是最关键的问题，涉及核心利益冲突时，部门间的协调机制难以发挥作用。“规划以谁为基础开展编制，本质上是主导权之争。”参与“多规合一”试点的专家也指出，核心是要处理好国民经济和社会发展规划与空间规划之间的关系。

对国土空间规划的理解篇5

城镇一体化是消灭城镇差别、实现城镇和谐发展的必由之路，城镇一体化是社会进步、生产力发展到一定水平的必然产物，也是现代化的大趋势。因此，推进城镇市场一体化，让城镇市场紧密相连，多规融为一体，确保各种商品和服务、资源可以在城镇间得到顺畅流动，满足居民生产和生活的需要。

而“多规合一”基于城镇空间布局的衔接与协调，是指国民经济和社会发展规划、城镇规划、土地利用总体规划等，实现“一个城镇空间，一个空间规划”，合理布局城镇空间，有效配置土地资源，促进土地节约集约利用，提高政府行政效能的有效手段。

1“多规”内涵及意义

“多规合一”改革正是统筹兼顾、协调发展的有效途径，它是把多张蓝图变为一张蓝图，这有利于集约节约利用土地等资源，有效解决了“规出多门，各自为政，相互打架”等突出问题，更有利于解决项目建设中存在的“挖沟填沟，填沟挖沟”问题。

“多规合一”的涵义。 “多规”主要影响镇（乡）域范围村镇布局的国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城镇空间规划和各部门的专项规划。国民经济与社会发展规划：以国民经济和社会发展各领域为对象编制的规划，主要为发改委编制的五年发展规划；土地利用总体规划：以区域土地利用为主导，突出耕地保护和建设用地控制的规划；城镇空间规划：包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划；各部门专项规划：包括综合交通发展规划、市政设施规划、水资源利用与保护规划、综合通讯发展规划、综合防灾规划及环卫规划等。

“多规合一”的意义。2014年 4月23日，国家发展改革委就启动“十三五”规划编制工作举行新闻会。国家发改委发展规划司在“十三五”规划将积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以此为基础，把一张蓝图干到底。

城镇规划“多规合一”并不是说把多个规划合并成一个规划，而是使多个规划整合互通，充分发挥系统性的作用。为全面推动城镇发展一体化，“多规合一”的重心还在于土地规划，核心是解决建设用地的供给来源与农村同步发展和农民顺利进城就业这对矛盾。目前我国城镇建设问题十分突出，所以在城镇建设中，通过“多规合一”规划方法，使城镇文化、经济、建筑、景观特色得到科学规划，统筹协调城镇在各系统、各层面、各类型之间的关系。

2.推进县域“多规融合”管理模式

推进县域“多规融合”，关键要统一规划目标、规划期限、规划底图、统计口径、技术标准，增强规划融合后的统一性、权威性和长效性。

在总规的统一指导下，各部门要加强组织协同，省直有关部门要联合部署、联合推进、统一选点、集中探索，县市由政府牵头，一把手亲自抓。

重点区域规划。对已建区内存在一些未充分考虑发展要素的建设行为，在管理中应考虑在建设活动类型、建设强度等方面，采取退出或避让等管理措施；城市旧区改造应与城市规划（总体规划和控制性详细规划两个层次）、城市设计（风貌、天际线等）等相关内容，要根据已批复的区域内城市规划（总体规划和详细规划）和城市设计，对建设活动类型（房地产、工业、基础设施、公园绿地等）、建设强度（建设密度、容积率、建筑限高、地下开发）、建设风貌等内容进行监督，保障规划的执行力。

由于受政策要素、工程性限制条件、市远景发展用地等方面的约束，将建设活动类型、建设强度、建设时序作为管制的重点，农业发展开发用地主要属于此区域范畴。

行政辖属协调规划。地方规划管理部门在划分建设用地管制区时，往往是基于本辖区内的土地资源、地形条件与开发建设需要，较少考虑邻近城市辖区的管制区划分情况。针对于此，建议各行政辖区进行土地空间管制时，需征求邻近辖区政府部门的意见，并将其作为本辖区空间管制的依据，以实现区域协调管控，共谋发展。

如自然保护区、森林公园等重要生态资源，则是在环保部门和林业部门的权力范畴之内。因此，在重要生态资源为主的禁建区周边，需考虑不同管理部门的管理要求。建设用地分区划定时，应与多个管理部门协商，划定一定的缓冲地带，作为严格限建的区域。

缓冲地带与弹性用地区域协调。出于管理需要，某些政策设定的禁建区往往先行划出，而后才进行用地适宜性评价与管制分区，便有可能出现禁建区周边存在适建区的情形。为避免以上情况，各管制分区之间需划定一定范围的缓冲地带，缓冲地带的具体宽度应当根据具体情况拟定，并给予缓冲地带介于两区管制强度之间的管控政策。

土地利用总体规划提出有条件建设区，给土地利用提供了一定弹性，可有针对性地适时调整城市建设活动，而城镇规划管制分区中无对应的概念分区。 因此，为使两规在空间上有效衔接，可对城镇规划中的适建区进行细分，使城市建设用地区对应允许建设区，预留发展用地对应有条件建设区；将已建区与适建区合并为最大允许建设区， 并与土地利用规划中的允许建设区和有条件建设区对应一致，从而建立空间协调机制。

3.建“多规合一” 规划技术标准体系

从 “多规合一”现实状态来看，要解决规划的主要问题，在技术层面是非常重要，而技术面包含城镇化水平、规划范围、人口与用地规模、技术标准等。

人口与建设用地规模预测一致。国民经济与社会发展规划城镇总体规划和土地利用总体规划中人口规模的预测，关系到建设用地规模的预测， 因此， 在 “多规合一” 的过程中，首先必须在人口统计口径上达到一致， 统一采用公安局、 统计局、计生委等部门的调查统计数据；

统一规划区范围。在规划区范围应当统一，如功能区规划与城镇发展总体规划涉及的范围一致，而综合性的主体功能区规划、城镇规划、土地利用规划都应当与禁建、 限建、 适建范围也应当一致。

统一用地规模与标准。建设用地应当在符合土地利用总体规划总量目标和保护耕地需求的前提下，根据国民经济和社会发展规划提出的城镇化发展和产业发展的要求，同时要满足城市发展和建设的需要， 统一确定建设用地标准。

统一规划基础资料。对于同一层级的各项规划，应当采用相同范围、精度和格式的地形图、现状图，以及水文、地质、气象等规划基础资料。

城镇经济社会的发展， 实质上是城镇两个系统在经济、 社会等诸要素交融与协调发展的过程， 而这种交融与协调都与制度相联系。交融与协调的广度与深度均有赖于制度的科学性、正确性、合理性。针对城镇关系现状和城镇一体化的要求，实现城镇经济社会的良性运行，融和共进。

城镇规划“多规合一”，就是系统建立城镇系统工程，把城镇建设贯穿到文化、经济、建筑、景观各个规划层面中，加强城镇在各个规划系统之间的相互融合、相互衔接，做到“无缝对接”、有效整合，使城镇规划真正落实到文化、经济、建筑、景观上，以此解决城镇规划与其他规划之间相互制约、互不统一、相互打架的问题。

对国土空间规划的理解篇6

［关键词］土地储备；土地利用；五大战略叠加；天津滨海新区

［中图分类号］F293［文献标识码］A

一、引言

自2006年天津滨海新区土地整理储备中心成立至今，滨海新区土地储备工作逐渐步入制度化轨道，在规范土地市场运行、促进新区产业结构调整，引导新区空间结构优化等方面发挥着重要作用。当前，京津冀协同发展、国家自主创新示范区建设、“一带一路”战略、自贸区建设以及滨海新区开发开放五大战略叠加，是滨海新区社会、生态、经济、空间协调发展的重要机遇。滨海新区作为京津冀协同发展中京津塘发展轴及东部滨海发展区的核心区域，将在产业对接、创新对接和载体对接中扮演重要增长极的角色。作为国家自主创新示范区，滨海新区是我国改革开放的前沿阵地与领头羊。在“一带一路”战略中，滨海新区既是丝绸之路的东部起点，也是海上丝绸之路的重要起点。随着自由贸易区的设立，滨海新区必将着力于服务业与制造业相结合、空港与海港相结合，发挥海陆空港优势地位，探索发展多元化联运业务，提升港口贸易和国际中转等功能，寻求与其他大陆桥通道差异化发展。土地是社会、生态、经济、空间发展的重要载体，加强土地储备顶层设计、构建理论体系、明确土地储备目标、创新技术支撑，对滨海新区土地储备制度的完善、土地市场的良性发展及空间结构的优化具有重要的理论价值与现实意义。滨海新区土地储备工作应主动融入并适应战略叠加、政策叠加、功能叠加的新要求，积极作为，创新体制机制建设，服务于战略发展。

二、五大战略叠加期天津滨海新区发展战略解析

（一）滨海新区发展历程

滨海新区位于天津东部沿海，总面积2270平方公里，海岸线153公里。截至2013年底，常住人口278万人。滨海新区经过三十多年的发展，已从地方发展战略上升为拥有国家五大战略叠加优势的核心区域，其发展历程可归纳为三个发展时期。1.经济利益导向的粗放式发展时期（1984年～2005年）。1984年天津被批准为对外开放城市，成立天津经济技术开发区。1994年，滨海新区开发建设领导小组成立，制定了滨海新区的相关发展规划，旨在形成以天津港、开发区、保税区为骨架，以现代工业为基础，以外向型经济为主导，商贸、金融、旅游竞相发展的格局。此时，为追求经济利益最大化，滨海新区采取圈层蔓延的空间发展模式，其中塘沽城区与天津港的建成区面积增长迅速，1998年～2000年增长率达到22.6%；2000年～2003年增速放缓到5.3%；2003年～2005年又呈快速增长态势，增长率为9%（见图1）。高速的空间扩张，表现为大量的基础设施建设和房地产开发，背后隐藏着空城鬼城、产能过剩、生态环境恶化等风险，以经济利益为导向的粗放式发展模式亟待转变。2.功能优化引发的空间重组时期（2006年～2012年）。随着滨海新区开发开放上升为国家发展战略，滨海新区设立了产业功能区，旨在明确职能，攻克诸如千万吨炼油、万吨乙烯等重点项目，发展相关产业，形成不同的产业聚群。2006年，滨海新区基本完成了产业布局规划和功能区规划。2009年《天津滨海新区空间发展战略规划》确立“一城双港三片区”的空间布局，推动了滨海新区发展；《天津滨海新区总体规划（2009年～2020年）》提出“一核双港，九区支撑，龙头带动”。同时，滨海新区部署实施“十大战役”，将开发建设重点放在南港区域、临港经济区、核心城区、中心商务区、中新天津生态城、中心渔港经济区等十大区域，总投资达到1.5万亿元。至此，以功能区优化为导向，各区纷纷出台产业发展规划，如设立区级民营经济园、在生态用地周边开发房地产项目等，但同时也造成了湿地、农地等的破坏。3.多中心、多组团空间增值时期（2013年至今）。随着经济社会的发展和产业结构的优化，滨海新区空间发展战略逐步完善。2013年滨海新区总规修编在“一核双港，九区支撑，龙头带动”基础上，科学规划了“多中心、多组团、网络化海湾城市区域”的空间布局，组团之间以生态廊道相隔离，并通过发达的交通体系进行衔接，形成整体的城市区域。与外延扩张式和“大城市+卫星城”模式相比，该模式有助于实现区域的协调发展。

（二）五大战略叠加期天津滨海新区发展战略

滨海新区作为国家自主创新示范区、自由贸易区、京津冀协同发展战略下京津塘发展轴及东部滨海发展区的核心区域以及“一带一路”战略中海上丝绸之路的重要起点，在产业对接、创新对接和载体对接中具有无可替代的优势地位，需在行政体制改革、产业结构优化、大交通体系建设、生态空间优化过程中主动作为，努力打造新形势下最具活力的增长极。1.在深化改革中优化行政管理体制。滨海新区开发开放、国家自主创新示范区战略对滨海新区金融创新、涉外经济等方面提出了新的要求。在行政管理领域，应统筹精简各行政管理架构，以自贸区挂牌为依托，加快落实自贸区各项制度创新清单，营造市场化、国际化、法治化的营商环境。2.在优化产业结构中全面提升产业竞争力。目前，滨海新区具有航空航天、汽车及装备制造、生物医药、石油化工、新能源、新材料、电子信息、粮油轻纺优势产业，分布在九大功能区。在非首都功能疏解、国家自主创新示范区、自贸区建设等战略叠加期，滨海新区作为产业对接、政策创新区域，应推动现代金融、现代物流、先进制造业研发等生产业加速成长，为对接产业链高端环节创造条件，成为京津冀地区极具活力的增长极。3.在构建立体大交通体系中强化国际航运核心区地位。构建立体大交通体系是五大战略期的应有之义，对于非首都功能疏解、产业转移等方面具有先导性作用。目前，京津冀三地对于区域交通一体化进行了一系列探索，如加强京津城际延长线建设，完善通勤圈的打造；充分发挥港口地理优势，构建以天津港为中心的交通运输体系，建设港城交通分离系统，促进沿海港口、沿海城市之间的协作和功能整合；深化环渤海港口群合作，推进京冀无水港和物流园区等物流节点功能升级，延伸自由贸易、口岸功能，推动电子口岸互通互联，构建跨区域的一体化大通关体系。五大战略叠加下，滨海新区的交通枢纽服务对象从京津冀地区扩大至国际间合作，强化其国际航运核心区地位尤为重要。4.在强化生态空间优化中控制用地无序蔓延。以土地、大气、水污染防治为重点，积极推动京津冀地区联防联控，注重城市发展规律，统筹生产、生活、生态三大布局，创造优良居住环境。城市土地的扩张式粗放利用对城市生态格局的连续性构成潜在威胁，建设过程中见缝插针式地发展，造成城市生态格局的萎缩以及植被的孤岛化、破碎化。城市扩展过程中，要注重城市边缘地带的土地利用以及城市绿色廊道的网络化建设，在城市和郊区绿地景观中维护自然残遗斑块之间的联系，改善城市绿地空间布局的连续性，重塑城市绿地空间格局。

三、天津滨海新区土地储备模式创新的逻辑框架

目前，滨海新区迎来了五大战略叠加的重要发展机遇，新区建设处于经济加速发展的关键时期。滨海新区政府应加强土地储备制度顶层设计，遵循“多规合一”、“反规划”、“精明增长”等理论，明确科学的土地储备目标，采用先进的技术支撑，建立完善的土地储备模式。

（一）突破路径依赖与土地储备制度重构

随着土地储备制度的发展和完善，首先，作为微观主体之间的自愿契约与权利中心的制度供给之间的“中间人”，地方政府成为我国经济转轨时期的“准市场主体”，致使地方政府区别于中央政府而具备其独立的经济私利；其次，地方政府在土地一级市场中同时具备收购阶段的买方垄断以及供应阶段的卖方垄断的“双重垄断”地位，另外，分税制下地方政府财权与事权不匹配以及集体土地产权的模糊性，均为地方灰色土地市场的形成提供了制度诱因；再次，从法律层面上来看“，统一立法、分级执法”的土地管理法律，无法有效解决集中统控与属地经营之间的矛盾，土地储备主体、范围、流程等均面临法律困境。综合多方因素，地方政府不断形成各种利益集团，土地储备制度的发展已然处于固化状态，形成路径依赖。滨海新区面临制度层面的多重要求，需借助顶层设计变革的压力，打破路径依赖，从产权、法律、政府间关系等方面重构土地储备制度体系。

（二）升华核心理念与土地储备规划引导

土地储备通过调整增量与存量之间的平衡关系从而影响城市的发展格局。随着城市处于不同的发展阶段，增量与存量间关系的天平也在不断变动。短期以经济利益为主的土地储备方式，其主要实施手段是向增量倾斜，难以满足城市长期可持续发展的需要。长期来看，合理制定土地储备规划，预测交通、生态等基础设施用地规模，优化产业用地配置，可有效引导城市土地储备的发展。同时，长期而言城市发展应更加注重存量土地资源。将“反规划”理念引入土地储备规划，倡导“先底后图”的城市规划理念，将土地价值捕获和城市土地生态承载力评价的方法运用到土地储备规划的制定过程中，以生态功能的维护和城市可持续发展为前提，在土地储备规划中实现生态用地规划先行。另外，“精明增长”理念提倡通过提高存量土地利用效率和优化土地利用组合方式，进而促进土地节约集约利用，增加城市土地收益。五大战略的实施既需要步步为营，又需要长远的战略眼光。综合考虑“反规划”、“精明增长”的核心理念，应对土地储备的合理规模与周期进行需求估计，协调各类用地储备规模与出让时序，促进滨海新区的可持续发展。

（三）重塑目标体系与土地储备职能回归

不同阶段的土地储备，应包含长期目标与短期目标。从短期看，以城市发展为导向，实施以土地财政为特点的经营性土地储备模式是十分必要的。基于现代信用体系，利用土地未来可能的增值为现在的城市建设融资，是积累城市发展原始资本最快捷的途径。然而，土地财政的融资本质促使了地方债等问题的出现，其潜在风险将在城市发展过程中不断叠加，最终可能形成链式反应，触发城市发展各方面的问题。因此，土地储备长期发展目标应为公益性定位。对于已储备的地块，政府可以提前规定其公益性用途，作为公共设施、市政基础设施、保障房建设用地及公共绿地。在五大战略发展机遇下，滨海新区并不能完全放弃土地财政模式，需推动短期利益目标向长期公益性目标稳步过渡，促进土地储备职能回归。

（四）创新技术支撑与土地储备信息化发展

信息化是降低交易成本的重要手段，也是土地储备发展的必然趋势。土地储备的规划编制、信息管理、监督平台应从整体规划视角进行考量，融合多学科知识，合理运用定性与定量相结合、宏观与微观相结合、静态与动态相结合、系统分析与GIS空间数据分析相结合等多种方法和手段。一方面，建立完整的土地信息数据库，明晰地块的所有权人、地理位置等相关信息，很大程度上可避免信息校对、现场勘查等工作的频繁发生，对于降低业务层面操作成本有重要作用。另一方面，建立完整的土地储备管理信息系统，实现取得、管理和分配储备土地的科学决策，可有效降低管理成本与决策成本。

四、天津滨海新区土地储备模式创新的路径探讨

五大战略叠加期，滨海新区需以战略发展需要为出发点，以促进新区可持续发展为最终目标，将外部政策压力转化为转型动力，利用重点难关显化内部危机，寻求土地储备模式创新的有效路径。

（一）土地储备制度创新

1.厘定双城职能，完善制度体系。一方面，从法律法规位阶层面看，天津滨海新区作为改革开放前沿阵地、国家自主创新示范区，土地储备制度创新应当在服从天津市土地储备相关法律法规的基础上，制定符合滨海新区发展需要的相关规章制度。另一方面，需确立严格的层级管理体制，明确滨海新区土地发展中心对滨海新区各功能区已有土地储备机构的管理职能，并且基于天津市土地整理中心对天津市所有土地储备机构业务指导的职能，厘定天津市土地整理中心与滨海新区土地发展中心以及各功能区土地储备机构的委托关系，进而建立起完善的土地储备监督机制。2.推动形成政府主导、中心指导、各土地储备机构与市场主体协同运作的系统化模式。在五大战略叠加背景下，应探索在天津市人民政府和滨海新区政府的共同监管下，由天津市土地整理中心制定天津市土地储备规划，滨海新区土地发展中心提供业务指导以及管理咨询服务，各功能区土地储备机构与多元市场主体协同运作的土地储备模式。构建新型土地储备制度，土地储备机构不直接参与市场交易，只提供必要的管理和服务，形成“小政府、大市场”的体制格局。逐步剥离政府对土地的经营权，促进土地储备机构由多重职能定位向单一职能定位转变，充分发挥其对土地市场的监管职能，同时引入具有企业性质的土地资产管理部门代表政府经营，使政府专注于土地市场的管理调控与土地微观规划管制。3.建立中心联合指导，公众积极参与的决策机制。随着政府公共管理逐步由“效率优先兼顾公平”向“公平效率兼顾”转变，公众参与也成了政府实现公共管理的一种手段，其根本目的是实现土地储备决策的公益性和公平性。土地储备是一个典型的公共政策制定过程，其合法性和正当性来源于其公共性和公共利益。公共政策的公共性，一方面应该最大限度地满足多数人的需求，另一方面也应该尽可能地保护少数者的利益。土地储备公益性目标则通过长期土地储备规划来体现。具体而言，应当基于天津市土地整理中心、滨海新区土地发展中心等单位联合制定的滨海新区土地储备规划，通过引入公众参与机制，使社会公众参与到土地储备规划评议、决策和监督过程中来，从而提高决策方案的可行性和公众满意度，优化土地储备规划方案的运行效果。

（二）土地储备规划理念创新

1.“多规合一”理念创新土地储备规划体系。探索“多规合一”规划体系是实现滨海新区土地储备结构优化目标的关键。通过“多规合一”规划编制，构建信息联动平台，形成内容层次清晰的土地储备规划体系。实现发展规划、土地利用规划、城市规划“三规合一”的规划模式，依据产业发展政策、交通网络规划、空间结构优化等各种土地利用结构的影响因素，既从整体发展角度把握土地储备规模与结构，又要依据各功能区发展特点，做好土地储备专项规划，合理确定中长期、年度以及专项土地储备规划，切实贯彻宏观战略，完善做实中观决策，有效指导微观操作。2.“反规划”理念引导土地储备规划方向。土地储备规划要践行“反规划”理念，制定统一的生态红线划定标准，围绕重点公路、铁路、河流构筑城市绿色生态廊道，着力打造城市生态圈，从绿色空间和绿色交通出发，在城市中心区加大景观带建设力度，在城市周边城镇，要着重推进山体复绿、水源保护，打造景城一体、景乡一体的生态格局。3.“精明增长”理念提高土地利用效率。以“精明增长”作为土地储备决策的指导理论。首先，在滨海新区建设中，要控制工业区与不合理的房地产开发所引发的城市盲目扩张与土地低效利用，达到优化城市土地储备结构的目的。其次，滨海新区要高效利用存量土地，土地储备过程中要注重居住和产业用地的混合布局，促进混合式多功能的土地开发，实现空间尺度上居住与就业的平衡，为支撑公交车站和发展商业服务中心提供基础。

（三）土地储备目标创新

政府在决策过程中不仅要考虑土地收购储备收益，同时还要考虑耕地保护、土地市场稳定、生态环境等其他因素。土地储备价值要实现市场、城市和资源有效运行与合理利用的目标，显然土地储备的社会性与公益性是其价值选择的最终归宿。1.短期目标：借力“以地谋发展”模式，为滨海新区充电蓄能。滨海新区处于五大战略叠加的黄金发展期，完善基础设施配套、促进产业转型升级、加强生态环境保护、创造宜居生活环境是其面临的重要挑战，短期内完全摆脱土地财政实现快速发展是难以实现的。因此，滨海新区应在积极拓展城市发展融资渠道的同时，针对重点发展的科技研发产业、金融产业、物流产业等调整土地储备出让结构和供应时序，借力“以地谋发展”模式，为滨海新区可持续发展充电蓄能。2.长期目标：建立土地价值捕获制度，助力滨海新区可持续发展。土地储备决策的制定应当立足其公益性本质，基于土地储备的长期目标，以土地集约节约利用和城市可持续发展为导向。当前，土地财政面临转型，为避免债务风险爆发、楼市泡沫和金融风险恶化，以及实现财政和公共服务供给的可持续性，应当通过建立土地价值捕获制度，利用地价税将社会贡献的土地增值全部回收归于社会所有，使之用于滨海新区再开发，通过调整功能布局，实现物质空间网络化发展；优化产业布局，协调好经济空间发展；促进阶层收入融合，缓解社会空间藩篱；加强城市开敞空间营造，优化生态空间格局，实现滨海新区优化布局与可持续发展的土地储备远期目标。

（四）土地储备技术创新

1.创建“两级四点多分支”的动态管理信息系统。天津市土地储备管理新系统需清晰反映天津市与滨海新区的层级关系，以及天津市政府、滨海新区政府、天津市土地整理中心、滨海新区土地发展中心等四大战略支点职能，同时囊括天津市所有进入国土资源部土地储备机构名录内的土地储备机构管理和业务信息。通过GIS平台构建土地储备管理信息系统，不同层级用户具有相应数据获取权限。决策层可利用GIS强大的空间分析技术、灰色系统分析方法来分析土地储备地块空间配置效应，根据分析结果来布局建设用地，实现储备地块的效用最大化；与GIS相结合，利用模糊规划方法，设计储备数量预测方案，确定土地储备的工业、住宅及商业用地数量，实现空间结构优化；利用GIS工具将动态变化的土地管理信息进行存量计算和叠加分析，为土地储备决策提供依据。2.实现产业功能主导、生态用地并重的土地利用动态监测。利用遥感技术对土地利用进行动态监测，预测其变化、演化趋势，为政府进行土地储备决策提供科学化、信息化的参考，从而实现土地的集约、高效利用和城市空间布局优化。以滨海新区功能区职能为导向，重点监测相关产业增量土地以及存量用地利用情况，并且对城市边缘区耕地动态变化进行监测，掌握城市生态用地布局状况，根据城市发展不同阶段优化城市绿地空间结构，实现城市生态绿地的合理布局。与地理信息系统相结合，分析土地资源的数量、质量分布及其变化趋势，构建土地集约利用信息采集终端系统，为城市土地储备相关信息的收集与获取提供技术保障。

[参考文献]

[1]夏梦晨.天津滨海新区中心区空间形态演变发展研究[D].北京：清华大学，2014.

[2]邹玉娟.滨海新区对接京津冀协同发展研究[A].天津市社会科学界联合会.科学发展•协同创新•共筑梦想———天津市社会科学界第十届学术年会优秀论文集（中）[C].天津市社会科学界联合会，2014.

[3]阮柏林.集成遥感与GIS技术的土地利用动态变化监测方法研究[J].中国房地产，2012（12）：77-80.

[4]孟晋芝.太原市城市土地储备规模研究[J].华北国土资源，2012（3）：102-104+106.

[5]张华如.基于景观生态学的城市绿地空间格局优化———以合肥市为例[J].现代城市研究，2008（12）：38-43.

[6]王振坡，游斌，王丽艳.基于精明增长的城市新区空间结构优化研究———以天津市滨海新区为例[J].地域研究与开发，2014（4）：90-95.

[7]姜志恒.基于精明增长理念的城市新区规划对策研究[D].哈尔滨：东北林业大学，2011.

[8]张红凤，韩琭，闫绍华.转型期公共决策模式路径优化：从传统模式向动态协同模式的转变[J].中国行政管理，2014（10）：101-106.

[9]杨峰.政府角色定位视野下我国土地储备制度的模式选择[J].社会科学家，2013（12）：69-73.

[10]罗崇亮，陈松虎，王振坡.土地储备决策转变路径与决策方法研究[J].中国房地产，2015（21）：11-20.

[11]王宏新，勇越.城市土地储备制度的异化与重构[J].城市问题，2011（5）：67-71.

[12]马骁，翟婧彤，王振坡.我国土地储备制度转型研究[J].中国房地产，2015（12）：24-34.

对国土空间规划的理解篇7

 

临夏回族自治州人民政府办公室印发

《关于强化土地要素保障持续优化

营商环境的工作措施》的通知

 

各县（市）人民政府，州直各有关单位：

《关于强化土地要素保障持续优化营商环境的工作措施》已经州政府第143次常务会议研究，现印发给你们，请认真贯彻落实。

 

 

 

          临夏回族自治州人民政府办公室

             2021年6月29日

（此件公开）

关于强化土地要素保障

持续优化营商环境的工作措施

 

为贯彻落实《甘肃省人民政府办公厅印发关于强化土地要素保障持续优化营商环境若干措施的通知》（甘政办发〔2021〕15号），提高自然资源配置效率，发挥土地要素集成效应，持续优化营商环境，结合国土空间布局，在严格落实耕地保护制度的基础上，就加强土地要素保障能力，推动全州经济社会高质量发展，制定以下工作措施。

一、发挥国土空间规划统筹引领

（一）加快规划编制。严格按照国家《市级国土空间规划编制指南》，加速推进州、县（市）国土空间总体规划编制，9月份完成报批。同步推进乡镇国土空间总体规划、村庄规划、城镇控制性详细规划编制。做到国土空间规划编制与省州县“十四五”专项规划高度契合。

(二)做好三线划定。依据国家和省上的编制规则，核准划定生态保护红线、城镇开发边界线、永久基本农田保护红线，同步建立国土空间规划基础信息平台和规划实施监督体系，严格管控生态保护和农业生产，保障城乡建设。

(三)统筹项目清单。州、县（市）将重点建设项目和重大招商引资项目纳入国土空间开发边界范围内，切实为重点建设项目和重大招商引资项目用地提供充足的规划空间。

（四）保障项目建设。在州、县（市）、乡镇国土空间规划和《甘肃省土地征收成片开发方案》前，对各类建设项目用地实行规划承诺的方式，应保尽保、应报尽报。

二、科学配置用地计划指标

（五）争取用地指标。积极争取将我州重点建设项目和重大招商引资项目纳入省上支持范围，争取省上统筹安排的新增建设用地计划指标，保障全州各类项目用地审批。

（六）注重闲置和批而未供土地处置。提高土地资源配置效率，加大全州批而未供和闲置土地处置力度，使全州存量建设用地使用工作达到全省“增存挂钩”要求标准。

（七）鼓励节地挖潜。在全州统筹土地资源配置工矿废弃地利用和城乡建设用地增减挂钩，腾退出的建设用地节余指标用于重点建设项目和重大招商引资项目，全力保障重点建设项目和重大招商引资项目用地计划指标。

三、用足用好增减挂钩政策

（八）做好前期基础工作。县（市）政府组织开展前期工作，严格执行省自然资源厅验收标准，对上报的项目区地块逐一甄别、精准认定、外业核实，真正建立起以“政府主导，自然资源部门统筹协调，相关部门积极配合，乡镇政府发挥主体作用”的政策落实运行机制。

（九）争取挂钩指标。州自然资源部门要积极衔接省自然资源厅和东西协作省市，全力以赴争取增减挂钩交易指标，促进全州巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴的有效衔接。

四、优质高效申报审批建设用地

（十）合并批准流程。将建设项目选址意见书与用地预审合并为建设项目用地预审与选址意见书一证办理；将建设用地规划许可证和用地批准书合并为建设用地规划许可证一证办理。对不符合城乡规划的土地划拨类建设项目实行承诺制，由县（市）政府承诺纳入国土空间规划，容缺办理建设项目用地预审与选址意见书及建设用地规划许可证。对于以出让方式取得国有土地使用权的所有建设项目，在签订土地出让合同后，无需办理建设项目用地预审与选址意见书，直接核发建设用地规划许可证。

(十一)推进多测合一。在工程项目建设竣工验收阶段“多测合一”基础上，全面推进包含建设用地选址供地、工程施工定位测量等全流程的“多测合一”工作。

(十二)完善用地绿色通道。各级自然资源部门要主动服务，积极协调用地单位、项目业主和主管部门，做到各类项目用地“即来即办、快审快批”，全力保障我州各类重大建设项目依法落地。

 五、加大耕地占补平衡指标落实

（十三）争取土地整治项目。州自然资源局要积极争取新增耕地潜力大的国土整治项目，有效增加耕地占补平衡指标。

(十四)引导集约节约。各类建设项目用地尽可能不占或少占耕地，对确需占用耕地的项目，做到明确建设用地单位的补充耕地责任，认真落实补充耕地方案。

(十五)异地购买补充占补指标。争取通过省级占补平衡指标交易平台向指标富余地区购买指标，易地补充耕地实现占补平衡，全力保障我州重点建设项目和重大招商引资项目指标落实。

六、积极鼓励多方式供应土地

（十六）建立土地二级市场交易平台。完善推进建设用地使用权转让、出让、抵押二级市场，州、县自然资源部门建立土地交易平台，提供服务场所，办理交易事务，建立统一的信息系统，提供信息、归集和查询服务，主动接受社会监督；明确土地二级交易市场各交易环节和流程基本规则，建立“信息—达成交易—签订合同—交易监管”的交易流程；加强交易管理与不动产登记的有序衔接。

（十七）鼓励多方式供地。科学安排国有建设用地供应计划，平等对待各类投资主体，合理确定土地供应方式。在符合国土空间规划前提下，探索推动土地复合利用，实现两种或两种以上使用性质的用地类型，提高土地利用效率。产业用地可采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性出让等方式供应。现有工业用地在不改变土地用途且符合规划的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。建立城乡统一的建设用地市场。

七、主动做好项目用地协调服务

（十八）加强用地组织协调。州自然资源局成立重点建设项目和重大招商引资项目协调服务领导小组，全力做好协调服务工作，全面做到提前介入、靠前服务、清单式管理，实时跟进重点建设项目和重大招商引资项目进展。

（十九）实行台账管理。对重点建设项目和重大招商引资项目从用地预审、规划选址、用地报批等方面建立起工作台账，全力保障建设项目顺利报批实施。

（二十）强化衔接配合。州自然资源局向州直有关部门和项目实施单位发出工作协调函，建立项目协调联动实施机制，建立工作群，形成工作会商机制，保姆式服务保障全州各类重点建设项目和重大招商引资项目顺利建设实施。

八、稳妥化解历史遗留用地问题

(二十一)积极协调处理用地遗留问题。坚持问题导向，梳理重点项目、重大招商引资项目和中央在临企业、省属重点企业及民营企业的历史遗留用地问题，建立工作台账，找准问题根源，依法依规、分类施策，积极推进问题化解。对重大历史遗留用地问题，努力争取国家政策支持，真正帮助企业纾困解难，切实优化营商环境。

对国土空间规划的理解篇8

关键词:土地空间利用;土地空间使用权

一、引言

随着我国经济社会的发展,土地资源的需求和供给之间的矛盾日益突出,科学、合理、高效地利用土地资源成为人们的普遍共识,而相关科技的发展也使分层利用土地尤其是针对地下空间的利用成为可能。一种颠覆传统平面式土地利用的新土地利用方式呼之欲出。为了建立与规范地下空间利用,北京、上海、深圳等经济发达城市已相继出台了关于地下空间利用的规章制度。我国《物权法》第136条也确认了土地分层地上权,将空间利用问题纳入到传统地上权制度中进行调整,但由于条款又过于简单,缺乏可操作性,现实的发展迫切需要更具操作性的相关规范。

对于土地的空间利用管理的讨论,必将围绕“名”与“实”两个方面展开,所谓“名”就是要将土地的空间利用作为一种权利,纳入到正规的土地相关权利体系中去规范,必须将该权利在名义上进行明确地界定;所谓“实”即是解决了名之后的规范管理的措施与方式。下面的探讨也主要围绕这两方面展开。

二、关于“名”――土地空间使用权的设定

针对空间使用权的设定,当前理论界主要有两种观点。一种被称为“空间使用权独立的否定说”,另一种则是与之向对应的“空间使用权独立的肯定说”。空间使用权独立的否定说参照大陆法系的作法,认为空间权不是一项新的用益物权种类,空间所有权不能独立存在,因而应将其完全纳入土地所有权之列,只以扩大“地上权”范畴的立法方式,达到在法律上承认对特定空间能够独立利用之。持此说的学者以梁慧星教授为代表。而以王利明教授为代表“空间使用权”独立的“肯定说”认为“空间使用权可以基于土地所有权人、使用人的意志而在特殊情况下与土地所有权和使用权发生分离,且可以通过登记予以公示,因而空间使用权可以成为一项独立的物权。”

上述争议与其说是物权种类设立的问题,不如说是客体的确定问题。当前需要解决的是天然构成一体的空间和土地纵向分层使用问题,对于是否建立独立的空间使用权这一问题并不具有根本性的意义。在分层使用下,土地和空间既相互依存又相对独立,人为地割裂两种客体,或人为地予以混同都有失偏颇。从这一点来看,我国《物权法》并没有分别规定土地使用权和空间使用权,而仍将空间利用问题纳入到传统地上权制度中进行调整。因为较好地处理了土地和空间在物理事实上的延续性,且在纵向上又强调各个层面的可分割性。相比较而言,倒显得具有较强的针对性。《物权法》第136条规定:“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权,不得损害已设立的用益物权人的权利。”将空间权包含在建设用地使用权中的设置,既方便了行政管理部门对地上、地下空间的管理,又可以在遵循现有立法的前提下进行规范,从而节约了立法成本。为了便于讨论,在这里将土地的地表、地上、地下分层建立的使用权统称为分层使用权。

物权法虽然对土地的地上以及地下使用权的建立问题给予了简单的明确,但笔者认为,当前,以现有的传统土地建设用地使用权为基础,要对土地的地上、地表以及地下的建设用地使用权进行规范的系统管理,以下内容仍需在相关法律中予以专门明确。

第一,传统土地所有权的客体应包括土地本身和其上下空间,此为土地分层利用的基础。

第二,土地的地表建设用地使用权、地上建设用地使用权与地下建设用地使用权的一般三维界限需要在技术上予以明确。

第三,对于在《物权法》颁行之前已通过出让和转让所获得的土地使用权,该土地使用权的客体范围是否与所有权的客体范围一致,需要予以界定。

第四,《物权法》颁布之后通过土地出让取得的土地使用权,则已经确定该土地的上下使用范围。对于该范围之外的地下或空间权利仍由国家继续享有,可以参照传统地表建设用地使用权方式出让或者转让。

三、关于“实”――土地空间使用权的登记管理

土地的空间使用权即土地分层使用权的设定将要求对当前传统的土地地表使用权登记管理制度进行必要的革新。针对土地分层使用权特别是地下空间使用权的登记与传统的地表使用权的登记内容基本相同,主要体现在两个方面:一是地下空间的自然状态,二是地下空间的权利状态。而对于技术要求则具有较大区别。

(一)土地空间的自然状态

与传统的地表使用权建立的二维地籍不同,土地空间使用权的设定必然要求地籍管理部门建立三维的地籍登记体系。传统二维平面地籍,不能全面反映土地利用在空间上的分布状况,使得它在保障土地使用者权益和社会经济发展规划提供基础数据等方面存在着一定的缺陷。针对土地分层使用权建立,地籍管理需要解决的问题是对地下空间利用三维空间信息进行记载,并准确完整地反应土地利用在空间上的分布状况。因此,地籍测量坐标系统在现有平面控制测量坐标系统基础上,应当增加高程要素。这就需要对坐标体系以及高程体系予以明确,同时对于宗地草图,可以考虑增加三维立体空间图。其中水平垂直投影最大面积平面图标明土地面积、形状,三维立体空间图标明周边相邻关系、空间位置、起止深度等要素。

(二)土地空间的权利状态

针对地下空间建设用地的权利状态,与传统的地表建设用地权利状态没有较大区别,需要对其权利的主体、客体、权源、权利的取得方式、使用年限、使用限制等情况进行核实与登记,登记方式可以完全参照传统的地表建设用地使用权的登记规则进行。地下空间使用权人必须严格按照规划的内容合理的利用地下空间,同时权利人在相关约定允许的条件下进行转让、出租、抵押等活动。

目前,我国的少数大中城市对土地的空间利用尤其是地下空间的利用已经初具规模,根据深圳《深圳市地下空间资源规划》显示,截至2020年,实现规划新建项目地下化的比例为10%-15%。上海中心城区内开发利用地下空间的各类建筑物建筑面积总量已超过1000万平方米;南京市的地下空间建筑面积也达到约200万平方米。土地的纵向空间性利用对于提高土地利用的集约度,确保18亿亩耕地红线无疑具有重要的战略意义。规范管理是土地空间利用的前提与先导,且由于土地的纵向空间利用尤其是地下空间利用的技术性要求较高,并且由于受技术条件、土地本身的地址条件以及施工空间的限制,利用后的恢复难度较之传统的地表利用要大,因此制定科学合理的土地空间利用详细规划显得尤为重要。

四、“名”与“实”结合

综上所述,规范土地的空间利用,真正需要解决的是天然构成一体的空间和土地纵向分层使用问题,对于是否建立独立的空间利用权这一问题并不具有根本性的意义。

对于“名”即土地的空间利用权的设定,《物权法》第136条规定:“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”,这一规定对该问题已经很好的解决,同时也为我们解决土地空间利用的实际管理问题即“实”的问题指明了方向。

对于“实”即土地空间使用权的登记管理,根据物权法对土地空间使用权的设定,确定土地空间使用权的的管理部门为土地行政主管部门,由各地的土地行政主管部门参照地表土地使用权的管理方式对地下空间以及地上空间的使用权进行登记,参照地表使用权的登记方式对地上及地下空间自然状态与权利状态建立三维地籍进行登记发证管理。权利的获取与权利人对所获权利的处置则完全可以参考地表使用权的各项管理规定进行管理。

参考文献:

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