对国土空间总体规划的建议范文

对国土空间总体规划的建议篇1

关键词：武汉；地下空间；土地管理

中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）22-5992-03

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.22.065

Research on Underground Space Land Management in Wuhan

ZHOU Hao1，LI Yan-xin1，QIN Tao1，GU Ying-min2

（1.Wuhan Planning & Research and Exhibition Center，Wuhan 430014，China；2.Hubei Bohan Real Estate Co.，Ltd.，Wuhan 430070，China）

Abstract：With the rapid development of economy and society， urban areas are facing the difficulties of land scarcity in China. As the central city in central China， Wuhan are facing the prominent contradiction between land and population， underground space land use have become the effective way to alleviate this contradiction. By 2008， the total construction of underground space in Wuhan was about 22 million square meters， which greatly promoted the intensive use of land resources in Wuhan city. Expansion of land use in underground space made higher requests on the land management. Therefore， by summarizing the status quo of underground space land management in Wuhan， the problems were analyzed and proposals for enhancing the level of land management of underground space in Wuhan were put forward.

Key words：Wuhan； underground space； land management

随着经济社会的不断加快，土地成为了决定城市发展的关键性资源，而不少城市面临着土地资源稀缺的困境。传统“摊大饼”式的扩张路径显然已无法满足城市空间发展的新要求，故而越来越多的城市将空间发展的目光由平面转向立体，地下空间土地成为了新型战略资源。但与地表土地管理相比，地下空间土地管理仍显滞后。在缺少国家层面明确管理规定的情况下，上海、杭州等经济发展较快、地下空间开发较多的城市充分发挥地方立法权职能，针对地下空间土地管理制定出台了具有指导与实践价值的政策法规，有效促进了地下空间土地开发与管理工作[1]。作为华中地区中心城市的武汉，是区域重要的经济、社会、文化中心，加强城市地下空间土地开发也是缓解武汉市土地资源短缺的重要途径。2013年5月，《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》正式颁布，有效指导和规范了武汉地下空间的开发利用。但与国内先进城市相比，武汉地下空间开发仍然存在供应方式单一、制定标准粗略等问题。因此，有必要开展武汉城市地下空间土地管理研究，吸取国内先进城市的管理经验，以提升武汉市地下空间土地管理水平。

1 武汉地下空间土地管理现状

在国家及部委出台有关地下空间土地管理政策法规后，和国内其他重点城市一样，武汉市也对地下空间利用法制化进行了探索。《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》的正式颁布，对武汉市城市地下空间开发利用进行了整体规范。土地管理及相应的产权登记管理各为其中一章，对地下空间土地使用权的定义、土地供应方式、出让金标准、出让年限、土地流转、产权登记进行了规定，比较详细地明确了各项要求，为武汉市城市地下空间土地管理工作提供了制度支撑。

1.1 规划现状

目前，武汉市地下空间用地规划主要涵盖“总规+专项”两个层次：一是《武汉城市总体规划》（2010-2020），其要求“集约高效利用土地资源，鼓励地下空间有序开发利用与地上空间开发相结合，建设完善的地下交通系统、地下生命线系统、地下人防系统、地下市政O施系统、地下公共设施系统，形成现代化的地下空间综合利用体系。”还对地下空间开发利用优先开发区域进行了明确，即“地下空间的利用应优先满足公共利益需要，优先安排公共空间、公共设施、市政基础设施。地下空间的开发要优先考虑繁华商业区、交通枢纽、人口稠密区等需求量大的地段。二是《武汉市主城区地下空间综合利用专项规划（2008-2020年）》，确定了武商武广片、循礼门片、汉口火车站片、王家墩CBD片等地下空间重点开发区片，并完成了部分片区的控规编制，有效指导了武汉市重点片区的地下空间开发工作。

目前，武汉市已全面启动新一轮的地下空间专项规划编制工作，正在编制的《武汉市地下空间综合利用专项规划》将对武汉市城市地下空间总体建设目标、建设基本原则、建设实施重点予以明确，并系统地对地下交通、地下防灾、地下公共空间、地下市政等制定布局规划，加速推进武汉市城市地下空间开发利用。

1.2 交易管理

供应方面，武汉市地下空间土地供应方式有划拨、“招、拍、臁背鋈谩⑿议出让等。其中，符合划拨目录的采用划拨方式供地；工业用地、经营性用地采用“招、拍、挂”出让方式；地下交通、市政公用设施附属的工业、经营性地下空间采取协议出让方式。价格方面，除划拨方式取得外，“招、拍、挂”出让起始价和协议出让价款按不低于出让时相同主导功能用途、土地级别、使用年限的地上建设用地市场价格标准的30%收取；此外，连建项目地下建设用地起始价与地上部分一并计入总起始价。

1.3 审批管理

审批管理方面，用地审批基本延续地表建设用地的审批内容和程序。但对于不同地下空间类型有不同要求：对于连建地下工程，其用地审批手续随地面建筑一并办理；对于单建地下工程，应当按照规定单独办理国有建设用地使用审批手续。

1.4 登记管理

登记管理方面，武汉市地下空间土地登记也基本延用地表土地登记程序和要求。但根据调研显示，目前武汉市地下空间土地登记业务较少，其中，对于连建地下空间仅在产权变更时提出登记需求，并按照相关要求完成登记；对于多数未发生产权变更的地下空间并未要求进行登记；单建地下空间则由于武汉此类建设项目较少，完成登记的项目更是屈指可数。

2 武汉地下空间土地管理可能存在的问题

2.1 政策法规还需进一步细化

作为武汉市地下空间开发利用的纲领性文件，《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》虽然能对武汉市地下空间土地管理起到一定指导性作用，但是在土地供应、权属登记等方面的规定还比较笼统，且《规定》第三十五条要求“市规划、土地、房屋、建设、民防等行政主管部门应当根据本规定，制定有关地下空间开发利用的规划审批、土地供应、权属登记、建设管理、日常使用等方面的实施细则”。但截至目前为止，有关地下空间土地管理和土地登记实施的细则还未出台。

2.2 地下空间单建工程土地供应方式单一

按照相关规定，武汉市地下空间土地供应方式应包括划拨、协议出让和“招、拍、挂”出让。但在实际操作过程中，连建地下空间土地因大多与地上建筑为同一主体且多为一并开发，因此绝大部分采取“招、拍、挂”出让或协议出让方式供应；单建地下空间则因开发成本较高，收益较低，多以划拨或者协议出让方式供应。截至目前，武汉市以“招、拍、挂”形式供应的单建地下空间为数不多，大多是以划拨形式供应，供应方式比较单一。

2.3 地下空间土地出让价格制定标准过于简单

目前，武汉市地下空间土地出让（含协议出让）起始价主要按照《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》要求，即“按照不低于出让时相同主导功能用途、土地级别、使用年限的地上建设用地市场价格标准的30%收取”。但随着地下空间土地利用类型的不断增多以及利用深度的逐渐提高，单一标准的定价规则并无法充分反映不同地下空间土地的级差地租，从而导致土地价值得不到充分体现。同时相比于先进城市，武汉市这一标准也过于粗略。例如上海市按照地下商业、地下办公、地下工业、地下车库等用途编制了地下空间基准地价表，对地下空间土地基准地价进行了分层定价，不仅能提供不同用途的地下空间土地定价依据，还能充分体现不同用途的地下空间土地价值，避免地下空间土地资产流失浪费[2]。

2.4 土地登记无法反映三维特点

目前，武汉市土地登记主要采用二维地籍模式，即通过平面土地测量，借助二维关系划分各宗地彼此界限，在衡量单位上是以平方米来计算。但地下空间土地因其特有的空间特性，二维地籍模式无法全面反映地下空间土地的三维特点，因此可能会导致土地权利认定纠纷，带来法律风险。

3 加强武汉城市地下空间土地管理的相关建议

3.1 制定有关地下空间土地管理的全面实施细则

以《城乡规划法》、《土地管理法》、《物权法》等上位法为法律依据，严格按照《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》要求，制定有关地下空间土地管理的全面实施细则。在满足武汉市地下空间发展方向和现实管理需求的前提下，以促进“两型社会”建设、提升城市地下空间土地利用为原则，对比现有地上土地管理相关规章制度，制定出台全面的有关地下空间土地管理实施细则。可从规划、供应、交易、登记等方面对地下空间土地管理进行细化，出台《武汉城市地下空间土地管理实施细则》，进一步提高日常管理的操作性。

3.2 建立高效、协调的地下空间土地管理专业机构

作为城市重要的土地资源，地下空间土地在城市发展过程中具有重要地位，尤其在当前城市划定城市边界的前提下，其具有不可估量的利用潜力。但与地上土地开发不同的是，地下空间土地开发利用具有不可逆性，开发难度大，涉及部门广，因此土地管理面临更加复杂和艰巨的工作。因此，为确保武汉市地下空间土地得到合理、有序的利用和管理，建议成立由国土规划、发改、建设、交通、民防等多个单位组成的地下空间土地管理专业机构[3]，负责全市地下空间土地开发利用发展战略研究、政策法规制定、开发项目审查评估，以解决日常管理过程中出现的一些突出问题。通过建立高效、协调的体制机制，促进武汉市地下空间土地的科学、合理利用。

3.3 创新武汉市城市地下空间土地管理模式

进一步推动武汉市城市地下空间开发利用，推动城市地下空间土地管理模式创新，重点要从供应方式、价格制定、登记确权等方面入手。

3.3.1 土地供应方式 在满足《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》相关要求的前提下，进一步创新地下空间土地供应方式。例如，为落实武汉“停车场年”建设，鼓励社会开发建设面向社会提供地下停车场，可采取划拨或者协议出让的方式供应地下空间用以修建地下停车场。再如，对于城市重点区域的经营性地下空间土地供应，在严格目前规定的需以“招、拍、挂”出让的基础上，可进一步事先确定规划建设方案，即对地下土地实行“带方案出让”，如此确保项目开发严格按照规划方案实施，以满足区域功能，实现长远效益。还可采取“带项目出让”的方式鼓励开发利用城市地下空间，以促进地下土地交易实现。除此之外，还可探索租赁、竞价招标等多种土地供应方式，以实现城市地下空间土地交易、提高土地符合利用率的目的。

3.3.2 土地价格制定 为平衡“鼓励地下空间开发”和“实现地下土地价值”两者之间的关系，应进一步细化土地价格制定标准。例如，按照地下土地使用用途，τ糜谏桃怠⒐ひ怠办公等不同用途的地下空间进行分类定价，对具有停车、避难等公益性的地下空间给予适当优惠；按照地下土地开发层数，对不同层的地下土地进行分层定价，可借鉴其他城市定价方式，如青岛规定的“其地下一层土地出让金按地表同用途土地评估备案楼面地价的1/3收取；地下二层的土地出让金按地下一层标准的1/2收取；地下三层及以下不再收取土地出让金[4]。”此外，还可按照地下空间土地供应区位（离中心城区远近）、成本（开发难度大小）等因素进行差异化定价。

3.3.3 登记确权 为避免城市地下空间土地权属不清所引发的纠纷矛盾，需进一步完善细化土地登记确权管理。例如，土地确权勘界阶段，引入三维坐标进行地下空间土地分层精确测绘，不仅对平面“四至”进行明确，还对每层地下空间纵向信息予以明确[4]。登记造册阶段，对于连建开发项目，在与地上建筑一并办理登记管理的同时，应在登记证书上注明地下空间利用类型和各层面积、三维界限等地理信息；对于单建开发项目，实行分层登记管理，即对每一层都作为独立宗地予以登记，并注明利用类型和面积、三维界限等地理信息。通过三维地籍信息，可明确地下空间的产权情况，防止产权纠纷[5]。此外，还需结合当前不动产统一登记推进工作，加快城市地下空间土地和建筑的统一核定和管理，积极探索登记规则，推动城市地下空间不动产统一登记，同时加快登记信息化系统建设，实现高效、便捷的登记管理。

参考文献：

[1] 张 勇，刘素玉，李 昊，等.武汉市地下空间土地权属利用的法律政策[J].地理空间信息，2014（4）：119-123.

[2] 王 瑞，曹 操，王超领.上海城市地下空间权利设置与土地管理研究[J].上海地质，2009（3）：20-23.

[3] 王志薇.北京城市地下空间土地管理问题的对策研究[D].哈尔滨：哈尔滨工业大学，2014.

[4] 王超领，孙庆华，顾卫锋，等.城市地下空间地籍管理研究[J].上海国土资源，2011（1）：54-58.

对国土空间总体规划的建议篇2

一、内蒙古自治区土地规划现状

目前，我区土地规划体系主要包括土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三大类，其中土地利用总体规划体系又分为自治区、盟市、县、乡四级。自治区共编制三轮土地利用总体规划，其在引导全区保护和合理利用土地资源、加强土地宏观调控、严格保护耕地等方面起到了重要作用；土地利用详细规划编制工作在内蒙古地区尚属薄弱环节，至今未编制完成相关类似规划；全区土地利用专项规划主要包括土地整治规划、未利用地开发利用保护规划、耕地保护规划等。各类规划间形成了内蒙古自治区土地规划体系，总体规划与专项规划分工明确、层次分明，各类规划之间基本衔接。土地规划情况见表1。

二、内蒙古自治区土地规划与相关规划的矛盾

（一）土地规划体系协调性分析

就土地利用总体规划本身而言，省级与盟市级层面规划基本衔接，规划内容一致性较高；盟市级与旗县（市区）级规划之间协调性较弱，二者在规划编制时衔接性较好；旗县（市区）级与乡镇（苏木）级规划基本上同步编制，规划内容一致性较高。土地利用总体规划与土地各专项规划之间协调性较好，各类专项规划均在土地利用总体规划的框架下，以总规为前提条件和依据，开展编制工作。规划编制的数据基础、分类标准、统计口径等基本一致，只是在规划编制基期、规划期限及侧重点方面有所不同。

（二）土地规划与其他规划之间矛盾问题分析

主要表现为：一是法律依据不统一，缺乏主导性规划加以协调；二是规划编制基础缺乏协调和统一，各部门有着各自的国家标准和行业规范，出现用地分类标准不统一、规划编制所依据的基础资料不一致、规划编制的基础统计口径不一致、空间管制分区的规定不衔接等问题；三是规划编制的技术方法和路线不一致，规划的目标和结果也存在较大差异；四是相关规划之间管理体制不顺，规划协调不畅，不同规划在不同部门主管下自成体系，每一体系又有诸多不同层级、不同深度的具体规划类型。

三、空间规划体系重构建议

综合考虑各项规划特征，统一的空间规划理想模式应为――主体功能区规划定“政策”，城镇体系规划“定需求”，土地利用总体规划“定供给”，生态功能区规划“供底图”。在相关目标的引导下，需综合平衡国土空间需求和供给，并通过相关政策引导将有限资源配置到“底图”上。

（一）空间规划体系

对现有规划类型进行改造和功能定位，形成以保护、管控规划为基础，综合规划为引领的空间规划体系。主体功能区规划不再作为规划而是以主体功能区划形式同生态功能区划、自然区划、农业区划等一同作为规划编制的理论依据；分解整合土地利用总体规划职能，作为空间规划体系基础与骨干的土地利用总体规划和作为国土部门主要职责范围的耕地和基本农田保护专项规划；城镇体系规划仍定位为城乡建设规划体系的最高层次规划类型，但同时也是空间总体规划的专项规划；城镇体系规划、基础设施规划、农地保护利用规划、林地保护利用规划、矿产资源规划、水资源规划、生态环境保护规划等均作为综合性专项规划进行编制实施。各专项规划、次区域规划可根据需要进一步编制行业性专项规划、详细规划、年度计划等。由此形成空间规划横向体系，统筹协调生产、生活、生态等用地需求和农业、国土、水利、财政等部门关于土地利用的各种政策。

（二）空间规划层次

合理的空间规划体系，不仅需要考虑横向规划层面，即整合现有各类规划，形成有机统一横向空间规划体系，从而达到对国土资源的统筹安排。还需考虑科学构建规划层次，即纵向规划体系，从省、市、县、乡不同层级政府的行政、立法、司法权力的差异及不同层级行政区域空间尺度的差异出发，采取不同路径形成各有侧重的空间规划成果：省级空间规划属宏观层面，应突出战略性、政策性和指导性，统筹落实区域发展总体战略和主体功能区战略；市、县级空间规划属中观层面，应推进以土地利用总体规划为基础的“多规合一”，强化管控性和综合性；乡镇空间规划属微观层面，应重点强化地区内土地利用详细规划的编制与实施，有机整合各类横向空间规划，着重体现可操作性。

（三）空间规划指标体系

考虑构建合理的指标体系，在分析梳理各类空间规划的规划目标、核心内容及调控对象等基础上，研究形成统一的空间规划指标体系。设定约束性指标与预期性指标，约束性指标主要涉及耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模、主要污染物排放总量，等等；预期性指标涉及单位GDP能源、水资源、建设用地消耗、城镇化水平、生态用地面积，等等。在构建完整指标体系的基础上，科学设定各指标的规划目标值。

（四）合理确定省级空间规划期限

统筹考虑目前各类规划的特点及相关法律法规的要求，探索确定统一协调的规划中期年限与目标年限。目前，国民经济和社会发展规划、生态环保规划属于中短期规划类型，规划年限通常为5年；而土地利用规划与城乡规划的规划时间相对较长，一般在10年以上。省级空间规划属于长期规划类型，其着眼于未来10到15年的长远可持续发展，规划期限应设为15-20年。考虑空间规划的合理性与现实性，可适时开展空间规划评估调整工作。综合考虑上述情况，建议将空间规划期限设定为15-20年，每5年开展一次评估调整工作。

（五）空间规划开发、利用、保护格局

按照“一套规划、一张蓝图”的总体要求，形成统一的空间开发与保护格局。科学划分城镇建设、农业生产和生态保护三大功能空间，划定生态控制线与建设用地增长边界控制线，并实现二者之间的无缝对接。在两类控制线内部，进一步划定详细的用地控制线，生态控制线范围内按照管理主体及用地类别进一步划定基本农田控制线、林地控制线、水域控制线及风景名胜控制线等各类用地控制线，形成生态保护体系。建设用地增长控制线内进一步划定城镇建设用地扩展边界，同时明确产业布局与重大基A设施布局。

在此基础上，配套综合性空间管制政策，明确主体责任，显著增强空间管制的约束性和指导性。土地利用规划具体管制土地用途和规模；城乡规划具体管制城乡建设空间、方向和布局；环境规划具体管制生态保护空间和环境准入。

对国土空间总体规划的建议篇3

关键词：地下空间；规划利用；规划；武汉

1 引言

经济的发展加快了我国城市化进程的步伐，同时也吸引了大量农村人口涌入城市，对城市土地的需求也随之增加。开发利用城市地下空间是提高土地利用率，节约用地资源的重大举措。目前，武汉市在地下商场开发利用方面取得了较好的效益。但是，在地下空间利用总体规划方面还缺乏前瞻性。就具有武汉市标志性符号的洪山广场而言，现在正面临折了重建地铁站的问题。并且法律法规的不完善以及资金的短缺在武汉市地下空间开发利用过程中也造成了一定的阻碍作用。因此，合理的规划利用城市地下空间已成为武汉建设“两型”社会的必然途径。

2 武汉市地下空间开发利用的现状

2.1 开发空间大，经济效益可观

为了规范城市地下空间开发利用，武汉编制了《武汉主城区地下空间开发利用规划》，明确了地下空间开发利用的功能、布局、规模和规划期限。在《武汉市地下空间开发利用暂行规定》中，还提出了武汉市地下空间将实行有偿使用的计划，这一规定为武汉市全面开发地下空间打下了基础。根据武汉市对王家墩商务区市政综合管理研究表明，采用地下综合管沟集约化建设地下管线比分散直埋地下管线投资节约18%，经济、社会效益也十分明显。

2.2 功能单一，规划不合理

目前武汉城市发展的问题迫使人们意识到地下空间利用的重要性，但是由于缺乏长远的战略眼光，片面追求经济效益，导致了地下空间的开发缺乏统一规划，地下空间建设缺乏整体性、系统性，地上、地下空间不协调。

一般来说，衡量一个城市经济实力的主要指标是国民生产总值（gdp）。近几年来，武汉经济持续快速增长，对土地利用的需求也就越来越强烈。据专家预计，一个国家人均国民生产总值达到800～1000美元，就认定有能力开发利用地下空间。2007年武汉人均国民生产总值已达到4700美元。但是，武汉市90%以上的地下空间用作停车场，而这些停车场之间功能较单一，利用率不高。到2020年，武汉市的总人口均在1300万人到1700万人之间，机动拥有量将达到180万辆甚至240万辆。不合理规划地下空间的开发利用，带来了武汉市市区交通的压力。尤其是当初建洪山广场时认为洪山广场地铁2号线站在洪山体育馆北侧，而现在要改在洪山广场正下方，这样不管是在经济方面还是在交通压力方面都将带来很大的影响。从长远来看，如果当初规划时在洪山广场部分分区留下空地或简易建设，那么广场下地铁站的建设将大大减少了拆迁量以及减少了不必要的损失。

2.3 资金短缺，法律法规不健全

我们应充分认识到开发地下空间在增强城市功能，改善城市环境，实现城市土地可持续利用所起的作用，以及预期所带来的经济效益。同时我们也应看到武汉在开发利用地下空间所面临的挑战。如果按照武汉规范中的王家墩商务区人防地下面积约70万平方米耗资约30亿元来计算，每平方米建设成本将达到4500～6000元。那么王家墩商务区规划中约300万平方米的地下空间开发利用将需要投入资金135亿～180亿元。70km地铁至少需要投资260元。可见，武汉市地下空间的开发利用将面临着严峻的资金困难。不仅如此，武汉市地下空间的开发还面临着法律法规不完善等问题。虽然有些法律、法规的规范涉及到了地下空间开发利用，如《城市规范法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《人民防空法》、《建筑法》等，但在这些法律法规中缺乏对地下空间开发的具体规定。一是没有合法的土地批准文件，权利范围不明确；二是土地权属界定不清晰。由此造成了许多部门都朝着各自的目标方向发展，短期行为严重。

3 武汉市开发利用地下空间的建议

3.1 完善法律法规

为落实武汉市建设以“资源节约型、环境友好型”为主题的城市可持续发展观，政府应积极研究制定关于城市地下空间开发利用的相关法规及配套文件。《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》明确：地下土地使用权范围为该地下建（筑）物实际所及的地下空间范围。《规定》还明确界定地下空间分别采取不同的审批模式。一类是“结建地下工程”，即同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下工程，结建地下工程随地面建筑一并办理用地审批手续。另一类是单建地下工程，即独立开发的地下工程。也就是说单建地下工程的建设单位按照基本建设程序取得项目批准文件和建设用地规划许可证后，应向土地管理部门申请建设用地批准文件。在武汉市地下空间开发利用过程中，借鉴上海市《规定》，考虑成立《武汉市地下空间建设用地审批规定》，明确规定地下土地使用权范围、审批模式；保护其地上所有者的权利和所有物；制定地下空间使用权出让价格标准，减少因所有权以及价格引起的纠纷。同时还要规范政府职责与义务，减少政府官员在地下空间开发利用中的寻租行为。在地下空间开发利用的实施中真正做到“规划、管理、开发有法可依，使用合理”，为武汉城市的可持续发展，建设和谐社会发挥积极作用。

3.2 科学规划

与世界上城市立体化程度较高国家相比，我国地下空间开发还处于起步阶段。当务之急，最需要的是进行科学的城市地下用地规划。在地下空间规划中，应吸取地上空间规划那些突出的教训。从大处着眼，先进行城市土地总体规划，然后再进行市政和商业用地规划，并且做到地上与地下相统一。由于地下空间资源开发利用具有不可逆的特性，我们应充分发挥城市规划的指导作用，做到长远规划，分期实施，有计划有步骤的推进武汉市地下空间开发利用的健康发展。

（1）武汉地下空间开发利用必须从实际出发，做到科学合理。武汉是一个山水城市，在修建过江隧道时，应全面了解地质情况，不可一意孤行。地下空间一旦开发利用，地层结构将不可能恢复原状，而人防、地铁、过江隧道、各种工程管线都在开发建设，已建的地下设施将影响到周边地区的使用，一旦陷入混乱将导致未来巨大的经济损失。做到坚持以人为本，合理设计。对人防、地铁、过江隧道以及各种工程管线应统一规划，和谐发展。比方说，没必要将江山广场全部拆掉重建，在地铁站修建时可以避开地下通道，在地下通道若干米的地方展开。保留地下通道一方面可以带来机动车的畅通出行；另一方面也为地铁施工创造良好的外部环境。在设计地铁线路时，避免线路重复，实行郊区轨道的均衡布局；合理设计换乘站点，及时疏散人流。这就要求我们全面地看待发展，而不能继续零碎地进行城市地下空间的开发利用。

（2）武汉市地下空间开发利用还应充分体现艺术品位和文化素养。将地面上各个功能、形状各异的建筑通过地下空间联系起来，避免分裂式开发的情况。在日本东京，大手町，银座和新宿这些地铁站的大厅与周围建筑的地下室连接起来构成了强大的地下人行通道网络，在补充地上人行道方面起了重要的作用。建议将地铁与其它交通工具的乘坐上下站与地下商城进出口有机结合起来，一起开发。有效的与现有交通方式整合，譬如下了飞机坐地铁，出了地铁进公交台。这样不但可以方便乘客出行，而且可以节约时间，提高人们的生活工作效率。同时，地铁还应以武汉为龙头大力促进武汉城市圈的发展。

地下网络还可以保护人们不受坏天气的侵袭。由于上跨式立交严重影响城市景观，市中心区最好采用下跨式立交，不但不会破坏城市景观，还能很好的改善道路的通畅性。澳大利亚著名建筑设计大师柯林•达尔顿建议，武汉开发地下空间应与地面建筑的建设形成互补，利用地下空间替代地上部分功能，让地上充分发展。法国著名建筑设计大师德尼斯•岚明认为，地下空间出口处应设有完善的公交换乘体系，以方便人流进出。最终实现地上空间与地下空间的和谐，进而促进人与环境的和谐。

3.3 拓宽融资渠道 

地下空间的开发建成是一项投资大、工期长的巨大工程。合理开发武汉市地下空间仅靠国家拨款和地方财政的支出是远远不够的。这就要求我们打破单一的政府投资形式，形成政府、企业、社会和国际资本共同投资的多元化格局。

（1）研究制定融资优惠政策。在城市地下空间开发中，对非经营性性项目可采用包干制，代建制或政府工程项目采购制。对准经营性项目，可采用通过项目公司安排投融资，以“设施使用协议”为载体，以“有偿供给”为基础，积极推向市场，吸引更多的民间、社会或外商资本参与城市建设。开展对扩大地铁、地下街、大型地下综合体及其他用于商业用途的城市地下空间开发的融资渠道专项研究，通过制定出台相关的财政优惠政策、税收优惠政策，形成政策导向，积极吸引国内外资本参与开发。

（2）成立地方金融机构。建议由建设银行出资成立城市建设投资有限公司，投资开发经营城建项目，接受政府委托经营土地资源，旧城拆迁，改造，对城建相关项目及企业进行投资，参股。对于地下商场和地下停车厂的修建，采用企业独资型。而地铁的修建是一项巨大的工程，通过发行债券或采取bot、tot、bt、ppp等的做法结合武汉实际综合多种开发形式，拓宽融资渠道。据哈佛大学建筑与都市规划终身教授彼得•罗介绍，日本东京的地下利用空间，可以容纳整个城市70%-80%的人口。他建议，武汉开发地下空间和轨道交通，可采取公私合营的方式，以减轻政府资金压力。

4 结语

城市地下空间的开发利用，对我们节约土地资源、解决城市交通堵塞、环境污染和提高城市综合效益有着不可替代的作用。完善法律法规，考虑成立《武汉市地下空间建设用地审批规定》，明确规定地下空间所有权及审批程序；坚持以人为本，做到地上、地下空间和谐开发、科学规划；通过制定相关优惠政策，成立地方金融机构拓宽融资渠道，最终加速地下空间开发，构建资源节约型武汉。

参考文献

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［2］江卉.武汉首提“开发地下空间”. ［eb/ol］.http：//info.cnhubei.com/2007-11/30/cms516343article.shtml.

［3］上海出台国内首个地下空间开发法规［j］. 领导决策信息，2006，（36）：18.

对国土空间总体规划的建议篇4

[关键字]地下空间 土地高效利用

[中图分类号] F301.2 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-3-16-3

据联合国权威人士预测，到21世纪末，全球将有三分之一的人转入地下生产或生活，构筑未来功能完备地下城市已是大势所趋。我国每年约有2000万左右的新增人口涌入城市，中央财经领导小组办公室副主任刘鹤在“中国发展高层论坛2006年会”上说：“如果每年城市化比率提高1%，未来20年中国将有3亿人口从农村进入城市”。随着我国城镇化进程的推进，每年会有越来越多的人口涌入城市，城市土地资源越来越珍惜宝贵，在配套成熟区域土地资源有限的前提下，未来城区土地资源的开发利用必然要向空间要效益，本文将着重阐述对城市土地资源地下空间的开发利用。

1 借鉴国外城市土地资源地下空间开发利用的成熟经验

在地下空间的土地资源开发利用上，发达国家有成熟的经验值得借鉴，既有成功的经验，也有受历史条件制约对未来城市地下空间土地资源开发利用预估不足的失误。国外地下空间的发展已经历了相当长的一段时间，国外地下空间的开发利用从大型建筑物向地下的自然延伸发展到复杂的地下综合体（地下街）再到地下城（与地下快速轨道交通系统相结合的地下街系统），地下建筑在旧城的改造再开发中发挥了重要作用。同时地下市政设施也从地下供、排水管网发展到地下大型供水系统，地下大型能源供应系统，地下大型排水及污水处理系统，地下生活垃圾的清除、处理和回收系统，以及地下综合管线廊道（共同沟）。与旧城改造及历史文化建筑扩建相随，在北美，西欧及日本出现了相当数量的大型地下公共建筑：有公共图书馆和大学图书馆、会议中心、展览中心以及体育馆、音乐厅、大型实验室等地下文化体育教育设施。地下建筑的内部空间环境质量，防灾措施以及运营管理都达到了较高的水平。地下空间利用规划从专项规划入手，逐步形成系统的规划。其中以地铁规划和市政基础设施规划最为突出。一些地下空间利用较早和较为充分的国家，如北欧的芬兰、瑞典、挪威和日本、加拿大等，正从城市中某个区域的综合规划走向整个城市和某些系统的综合规划。各个国家的地下空间开发利用在其发展过程中形成了各自独有的特色。了解其特色和经验，对我们具有重要的参考价值。日本比较重视地下空间的环境设计，无论是商业街，还是步行道在空气质量、照明乃至建筑小品的设计上均达到了地面空间的环境质量。在地下高速道路、停车场、共同沟、排洪与蓄水的地下河川、地下热电站、蓄水的融雪槽和防灾设施等市政设施方面，日本充分发挥了地下空间的作用。美国地下建筑单体设计在学校、图书馆、办公、实验中心、工业建筑中也成效显著。一方面较好地利用地下特性满足了功能要求，同时又合理解决了新老建筑结合的问题，并为地面创造了开敞空间。如美国明尼阿波利斯市南部商业中心的地下公共图书馆、哈佛大学、加州大学伯克利分校，密执安大学、伊利诺伊大学等处的地下、半地下图书馆，较好地解决了与原馆的联系和保存了校园的原有面貌。旧金山市中心叶巴布固那地区的莫斯康尼地下会议展览中心的地面上，保留了城市仅存的开敞空间，建设了一座公园。美国纽约市的大型供水系统，完全布置在地下岩层中，石方量130万立方米，混凝土54万立方米。除一条长22公里，直径7.5米的输水隧道外，还有几组控制和分配用的大型地下洞室，每一级都是一项空间布置上复杂的大型岩石工程。北美几个城市的地下步行道系统说明，在大城市的中心区建设地下步行道系统，可以改善交通、节省用地、改善环境、保证了恶劣气候下城市的繁荣，同时也为城市防灾提供了条件，它们的经验是要有完善的规划、设计要先进、管理要严格，其中重要的问题是安全和防灾，系统越大，问题越突出，必须予以足够重视。通道应有足够数量的出入口和足够的宽度，避免转折过多，应设明显的导向标志。芬兰的地下空间利用除了众多的市政设施外，就是发达的文化体育娱乐设施。临近赫尔辛基市购物中心的地下游泳馆，其面积为10210平方米，完成年限1993年。1987年完成了精神病医院地下的游泳馆和健身中心。1993年完成的吉华斯柯拉运动中心，面积8000平米服务14000居民，内设体育馆，草皮和沙质球赛馆、体育舞蹈厅、摔角柔道厅、艺术体操厅和射击馆。为了保持库尼南小镇的低密度建筑和绿化的风貌，1988年建成为8000居民服务的7000平方米的球赛馆也建于地下，内设标准的手球厅、网球厅，并有观众看台以及淋浴间、换衣间、存衣间、办公室。里特列梯艺术中心每年吸引20万参观者，内设3000平方米的展览馆，2000平方米的画廊，以及有1000个座位的高质量音响效果的音乐厅。北欧地下空间的利用与民防工程的结合是其一大特点。巴黎的地下建设了83座地下车库，可容纳43000多辆车，弗约大街建设有欧洲最大的地下车库，地下四层，可停放3000辆车。大量建设停车场是城市正常运转的重要条件，停车场建于地下可节约大量土地。巴黎的地下空间利用为保护历史文化景观做出了突出的贡献。巴黎市中心的卢浮宫是世界著名的宫殿，在无扩建用地，原有的古典建筑必须保持，无法实现扩建要求的情况下，设计者利用宫殿建筑包围的拿破伦广场下的地下空间容纳了全部扩建内容，为了解决采光和出入口布置，在广场正中和两侧设置了三个大小不等的锥形玻璃天窗，成功地对古典建筑进行了现代化改造。巴黎的列？阿莱地区是旧城再开发充分利用地下空间的典范，把一个交通拥挤的食品交易和批发中心改造成一个多功能以绿地为主的公共活动广场，同时将商业、文娱、交通、体育等多种功能安排在广场的地下空间中，形成一个大型地下综合体。该综合体共四层，总面积超过20万平方米。此外俄罗斯的地下共同沟也相当发达，莫斯科地下有130公里的共同沟，除煤气管外，各种管、线均有，只是截面较小（3M×2M），内部通风条件也较差。

2 我国城市土地资源地下空间开发利用现状

我国高度重视对城市土地资源地下空间的开发利用，2008年1月3日，国务院下发《关于促进集约节约用地的通知》，明确指出“鼓励开发利用地上地下空间。国土资源部要会同有关部门，依照《中华人民共和国物权法》的有关规定，抓紧研究制订土地空间权利设定和登记的具体办法。”国土资发〔2012〕47号文件按照国务院要求进一步细化了对城市土地资源地下空间的开发利用要求：“鼓励地上地下空间开发利用，完善地上地下建设用地使用权配置方式、地价确定、权利设定和登记制度。”

我国城市地下空间开发利用始于防备空袭而建造的人民防空工程。从1950年开始，我国人防工程建设从无到有，从小到大，有了很大的发展，取得了很大的成绩。 进入二十一世纪以后，中国城市地下空间的开发数量快速增长，体系不断完善，特大城市地下空间开发利用的总体规模和发展速度已居世界同类城市的先进前列。中国已经成为世界城市地下空间开发利用的大国。正在得到各级政府自上而下的普遍重视。中国城市地下空间开发利用在功能上以地下交通为主流：城市轨道交通建设速度已居世界首位；城市地下快速道路建设已经起步并将加速发展；城市地下物流系统正在研究；特大城市和大城市地下空间专项规划已经和正在普遍开展；很多城市中心区结合改造和新区建设已经编制和正在编制详细规划；城市大型地下综合体的建设已经成为许多大城市地下空间开发利用的亮点，并达到了国际先进水平。但是地下空间的综合利用效益尚得改进，市政综合管廊（共同沟）建设刚刚起步，深层地下空间开发利用还基本处于空白，在法律、政策、运作管理以及自主产权的核心技术的地下施工装备等方面和发达国家仍有一定的差距。以北京为例，目前北京地下空间建成面积已达到3000万平方米；全市地下空间今后平均每年将增加建筑面积约300万平方米，占总建筑面积的10%当前，中国城市轨道交通建设速度已居世界首位，2010年前，中国将开通运营的城市地下轨道交通线路将达到1200km以上，今后每年平均建成的线路为180km。城市地下空间规划得到普遍重视。到目前为止，已有北京、上海、重庆、南京、杭州、青岛等20多个城市编制了城市地下空间专项规划，有效地规范了城市地下空间开发利用。许多城市结合城市中心区改造和新区建设编制了地下空间详细规划，如北京的中央商务区、中关村西区、奥运中心区、金融街、王府井商业区等，对该地区科学、合理、有序地开发利用地下空间起到了有效控制和科学引导的作用。大型城市地下综合体建设项目多、规模大、水平高。许多城市结合地铁建设、城市改造和新区建设，建设了规模巨大、功能综合、体系完整的地下综合体，如：北京中关村、奥运中心区，上海世博园区、火车南站、五角场，广州珠江新城，杭州钱江新城波浪文化城等，这些项目规模都在10万平方米以上，开发层数3-4层，集交通、市政、商业于一体，内部环境优越，地上地下协调一致。城市地下快速路已经起步。已经建成的如南京玄武湖地下快速路、城东干道地下路、杭州西湖湖滨地下路、北京奥运中心、中关村和金融街地下路，上海中环线若干地下路段，深圳西部通道地下路段等，正在建设的苏州独墅湖湖下快速路、将要建设的苏州金鸡湖、南昌青山湖湖下快速路等。

我国地方政府在城市土地资源地下空间开发利用上作了很多有益的探索。如深圳、郑州、东莞、杭州、厦门、苏州、温州、海口、广州、绍兴、上海等城市相继推出了城市土地资源地下空间利用的相关文件规定。同时，也进行了实践探索如：2005年深圳市首次对地下空间开发地块土地进行了拍卖，深圳福田区车公庙的两宗地下空间项目用地被深圳市仁贵投资发展有限公司以1680万元成功竞得，这是中国有史以来以经营性土地方式首次出让的地下空间使用权。2006年08月南京市国有土地使用权出让公告，对湖南路地下商业街及金陵中学东侧地下空间土地使用权进行公开挂牌出让。南京市这次地下空间土地使用权的挂牌出让是一次大胆尝试，它参照地上土地出让的原则进行挂牌出让，从而改变目前地下空间开发混乱的现状，打破了一块地面只能出让一个使用权的局面。

3 有序开发城市地下空间，促进土地高效集约利用的建议与对策

随着城镇化进程的有序推进，我国城市建设和经济发展会迎来新的历史性的机遇，对我国城市地下空间的开发利用要站在构筑功能完备地下城市的高度去长远规划，由于我国区域城市之间发展的不平衡，有的城市如北、广、深、沪等已经在开发城市地下空间积累了很多经验，有的城市正在规划建设，有的城市由于地域特点、经济发展和人口居住情况等原因，还没有考虑到城市土地地下空间的开发和利用，因此要对城市土地地下空间的开发和利用的规划和制度的制定要进行区别对待，差异化管理。从城市发展的规律来看，往往城市的经济越发达，城市地下空间的利用效率越高，所以从发展的眼光来看，城市土地地下空间的规划要参照发达城市模式结合自身实际，为未来的发展预留足够的空间，科学制定，统筹兼顾。城市地下空间的开发利用的交通功能即地铁与地下快速通道，以及沿地铁线布置的商业网点和解决城市管网设施布置的功能等都只是传统功能，随着承接大量农村人口转移进城和人们日益增长的物质文化需要，功能将会越来越完备，将来会成为一个具有完备功能地下城市。根据以上情况分析，提出以下建议与对策：

（1）以土地利用总体规划为龙头，由于地下空间的利用的不可逆转性决定了制定和实施城市地下空间开发利用规划的严肃性。地下空间一旦被开发利用，地层结构将不可能恢复到原来的状态，已建的地下建筑物的存在将影响到邻近地区的使用。因此，城市地下空间开发利用必须是合理、科学、慎重的决策，以节约和集约利用土地资源目标，利用土地利用总体规划修编的契机逐渐增加土地空间规划，尤其是城市土地的地下空间规划。

在城市地下空间规划方面，虽然国家尚未制定统一的地下空间规划编制规范，但中国许多城市对城市地下空间规划的编制进行了有益的探索。北京、上海、深圳、南京、杭州等近20个大城市编制了城市地下空间（概念性）规划，对城市未来地下空间开发的规模、布局、功能、开发深度、开发时序等作了规划，明确了城市地下空间开发利用的指导思想、重点开发地区等，为下一阶段城市科学合理开发利用地下空间奠定了基础。

（2）以城市土地资源地下空间的使用制度为抓手，众所周知，地下空间的开发成本至少是地面开发成本的一倍以上，前期开发都是以公益性用地为主，投入多，产出少，因此为解决地下空间开发的难点，建议土地资源配置方式上在用地性质上以国有建设用地进行设定，采用出让和划拨两种方式供地。采用出让方式供地的，其土地使用年期应根据用途参照现有国家规定的土地出让年期。同时在城市土地资源地下空间的出让方式上应根据城市地下空间资源开发的成熟程度区别对待，对于开发成熟的城市地下空间的土地资源的出让方式上应采取公开方式出让，对于正在规划开发和开发成熟度比较低的城市地下空间的土地资源的配置上可以采取协议出让与公开出让两种出让方式。

（3）以完善城市土地资源地下空间登记制度为基础，为解决城市土地资源地下空间的融资和发展难题，应加快建立城市土地资源地下空间登记制度，开发者如果拿不到合法的土地使用权证，无法办理相应的后期施工手续，而购买者无法抵押、转让、租赁，降低了购买者的热情。我国部分城市已进行了有益的实践如苏州市于2011年月7日出台了《苏州市地下（地上）空间建设用地使用权利用和登记暂行办法》；深圳市于2007年1月的《深圳市地下空间登记规则（征求意见稿）》第8条规定：“地下空间宗地地界点采用三维坐标的，其平面坐标采用深圳市独立坐标系。高程采用1956年黄海高程。”第9条规定：“地下空间初始登记所采用的宗地图，以红色虚线表示用地红线，坐标值用三维坐标标注。”该规定明确了地下空间将采用三维坐标登记方法。在土地登记时，以土地的三维坐标和容积为内容载入不动产登记簿，除需测绘水平面积予以登记外，还需要进一步测量其空间体积（三维空间），于登记簿上记明空间的上下范围。完善城市地下空间利用权利登记制度，制定专门的城市地下空间利用权利登记规范。

（4）加快推进城市土地资源地下空间的立法工作，地下空间如同地表土地和地下矿产一样，是一种宝贵的自然资源，需要法律保障合理、有序地开发利用，避免无秩序、无计划地乱挖、乱建引起的破坏和浪费。因此必需首先立法，通过立法促进开发、保护资源和保障使用。我们在吸收国外政策与立法经验的同时，应结合我国的具体国情，建立起一套有利于保护和促进中国城市地下空间开发利用的立法体系。《物权法》首次以基本法的高度对空间建设用地使用权作出了规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”。完善地下空间建设用地使用权设立、流转制度，在《城市地下空间开发利用管理规定》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律中增加地下空间建设用地使用权的内容，在《物权法》中增加关于建设用地使用权部分转让的内容。完善城市地下空间工程所有权制度，在《人民防空法》中明确地下人防工程的所有权归属。完善地役权制度，在《物权法》中增加公共地役权和人役权的内容。完善债权性质的地下空间利用制度。地下空间权的确立应当属于一般民事法律规范范畴。地下空间开发利用的立法具有探索性质，可以通过地方先行立法来为中央立法创造条件，提供立法参考。

（5）加快研究解决城市土地资源地下空间开发利用的融资问题，由于城市土地资源地下空间的开发利用成本高，见效慢，所以真正制约城市土地资源地下空间开发的是资金瓶颈。

①出台优惠政策，鼓励企业和民间资本开发地下空间，吸引和规范外资和民间资本有序参与城市地上地下空间开发利用；

②利用现有国有土地运营公司或组建城市地下空间投资公司，以城市土地资源地下空间使用权和地下空间开发运营项目为依托进行融资，争取相关的政府财政、土地、政策的支持，在此基础上运作城市土地资源地下空间开发项目；

③设立城市土地资源地下空间的专项开发基金或对开发项目委托专业机构发行信托产品；

④引入专业融资机构对城市地下空间开发利用进行专项融资，因为随着国家金融政策的放开，专业的融资公司会越来越多，现有国资公司、台资公司和外资公司三种组合，这样可以引导国内外资金投入到城市土地资源地下空间的开发；

⑤采用市场化的项目融资方式，如BOT、TOT、PFI、PPP等。

（6）为构筑未来功能完备地下城市，进行功能分区预留未来地下发展空间。我国在城市地下空间开发利用上起步较晚，在借鉴经验和结合实际的基础上，我国有足够的城市地下空间去发展和完善功能布局。地下空间作为一种资源进行开发具有不可逆性，所以为构筑未来地下城市，应提前做好功能分区，预留未来发展空间。许多国家在“向地下要地皮，向地下要环境，向地下要能源”的口号驱动下，不惜重金，在地下造城。日本已在30余座城市构筑了200余条地下街及附属设施。美国密苏里州建有世界最大的、总面积达370万平方米的地下城，内设商业区、仓库区、贸易区、生活区、文化区等。如果前期规划布局不详细，各行各业按照各自眼前需要自行建成的地下建筑，开发的综合效益不能凸现，可持续发展缺少空间；

（7）加快推进地下空间信息化建设工作，与地面空间地理信息共同组成智慧城市，地下空间涉及数据种类繁多，而且数据资源十分分散，随着城市地下空间的大规模开发和利用，城市地下空间的信息化建设会在城市综合发展和抗震救灾等方面发挥越来越重要的作用。

对国土空间总体规划的建议篇5

（一）增强依法依规用地意识

我区目前正面临产业转型和集体土地低效利用的双重压力。相关部门应根据全区经济社会发展需要，结合本部门管理，开展相关制度和机制建设。区内各用地单位应切实增强依法依规用地意识，积极落实相应政策措施，不断提高土地节约集约利用水平。

（二）落实国家宏观调控的管理和监督责任

务求实效，强化政府促进土地节约集约利用的管理责任。各相关部门应积极落实国家和北京市各项节约集约用地政策，增强土地管理对经济发展的促进作用。

（三）强化土地资源的市场配置手段

充分发挥市场配置资源的基础性作用，努力提高土地综合效益。凡属于经营性用地和工业用地，必须通过招标、拍卖或挂牌方式公开入市交易，积极引导科研等项目有偿使用土地采取招标拍卖挂牌出让方式供应。加大土地储备范围，土地储备项目的一级开发，除可由区政府直接授权区属国有企业外，应采取公开招标方式确定其他企业作为一级开发实施单位。

二、加强对节约集约用地的引导与管控

（一）科学合理编制各项规划和年度计划

全区涉地类规划、计划编制过程中应充分体现节约集约用地原则，包括发改部门编制国民经济和社会发展战略中长期规划及年度计划，国土部门编制土地利用总体规划、土地利用年度计划、土地储备计划和土地供应计划，规划部门编制城市总体规划、城市控制性详细规划，建设部门编制城市设施建设中长期计划和年度计划，税务部门编制我区税收发展规划和年度工作计划，投促、商务等部门编制产业发展规划等，并在各项规划、计划中包含促进节约集约用地的具体措施。

（二）科学编制地下空间开发利用规划

加快开展地下空间开发利用，按照"统一规划、综合开发、合理利用、依法管理"的原则，规划部门组织编制《*区地下空间开发利用规划》，确定地下空间的开发战略、开发内容、规模、布局和时序。国土、发改、规划、建设、商务、经信委等相关部门联合制定*区地下空间相关管理办法，明确地下空间权属，包括使用权的获得程序、获得方式、出让金、出让范围、出让期限、房产登记等环节的具体内容。

（三）统筹区内各项涉地规划、计划用地管理

统筹协调区内各项规划、计划所涉及的土地利用安排，认真做好我区上述规划、计划的审查工作。对于符合土地节约集约利用要求的规划和计划，区政府予以批准实施。

（四）加强各项涉地规划、计划的实施管理

完善各项涉地规划、计划的实施与管理，变被动执行为主动管理，变静态管理为动态管理。规划、计划实施部门须监督各项节约集约用地措施的落实，评价有关节约集约用地目标的完成情况，并与年度计划实施情况一同上报区政府。

三、积极试点，探索建立节约集约用地长效工作机制

（一）通过土地储备盘活存量建设用地

不断完善由政府主导的土地储备机制，按照"统一规划、统一开发、统一平衡资金、分块包装上市"的原则，将空闲土地、闲置用地、低效集体建设用地、边角地以及与全区产业发展定位不相符的建设用地统筹纳入土地储备范围，积极促进城市建设和产业升级调整。由国土和集体经济管理等部门联合制定全区集体土地开发利用实施方案，逐步解决我区农转居后续问题。

（二）试点建立节约集约用地全程管理机制

按照建设项目的土地开发利用时序，形成建设项目土地节约集约利用评估制度，分为用地审批、批后监管、年度审查和落实奖惩四个阶段。

1．试点开展建设项目土地节约集约利用评价及核准工作

主动开展建设项目用地节约集约利用评价工作，由发改部门牵头，联合国土、规划、建设、工商、地税、国税、投促、商务、园区、统计、经信委等部门明确我区鼓励、支持、限制和禁止的建设项目类型，以及各类建设项目的土地节约集约利用评价体系和评价标准，进一步明确进行评价的审批环节，以及与之相对应的评价指标。对于试点范围内没有达到国家及市政府相关部门规定的用地标准或不符合节约集约用地要求的项目，一律不予办理前期手续。

2．试点开展建设项目联合验收与用地批后监管工作

根据我区实施节约集约用地的客观需要，在试点范围内，发改、国土、规划、建设等部门对建设项目进行联合验收。同时，发改、国土、规划、建设、工商、地税、国税、商务、园区、经信委根据本部门业务特点，构建各自建设项目批后监管机制，对建设项目进行全程批后监管。

3．试点开展产业项目及重点产业区集约用地年度审查工作

（1）产业项目集约用地审查制度

在试点范围内，发改、国土、规划、建设、工商、地税、国税、投促、商务、园区、经信委等部门须在产业项目竣工投产一年后，审查项目节约集约用地的各项数据，并提出用地评价结果。重点审查用地单位实际从事的行业、实际占地面积、地均固定资产投资、地均总产值、地均纳税总额、地均就业人口、地均能耗等。

（2）重点产业区集约用地审查制度

由国土联合发改、规划、建设、地税、国税、商务、园区、统计、经信委、长安街沿线我区各街道办事处，负责每年定期对"一轴、一核、一园、一带、多支点"范围内的土地节约集约利用情况进行评价，所涉具体空间范围由规划部门确定。重点审查上述范围内的产业结构优化情况、地均固定资产投资、地均总产值、地均纳税总额、地均就业人口等的变化情况。

4．试点建立产业项目退出机制

各产业主管部门将产业项目用地评价结果与所属行业应达到的土地节约集约利用标准进行对比分析，并利用法律、行政、经济手段制订相应的奖惩办法。其中土地节约集约利用水平远未达到相应标准的，由产业主管部门提出提高土地节约集约利用水平的建议，发予用地单位并督促其整改，对低效利用的土地和空闲、闲置土地，要明确利用方向，采取措施促进土地提高利用的效率，整改无效可联合土地储备机构与用地单位进行协商，协商一致后，可由土地储备机构实行土地收购。

四、完善促进节约集约用地的实施保障措施

（一）成立工作领导小组，明确工作职责

为统筹解决节约集约用地工作中的重大问题，成立*区促进节约集约用地工作领导小组，由区长任组长，主管区长任副组长，发改、国土、规划、住建委、集经办、工商、地税、国税、投促、商务、园区、统计、公安、经信委、金融办等部门领导为成员。办公室设在国土分局，确保各项工作责任落到实处。

领导小组主要负责研究审议全区涉地类规划、计划的制定和督办各项工作的进展情况，领导小组各成员单位应按照本《意见》要求积极安排需要承担的后续工作，定期向领导小组汇报工作进展，形成全区共建节约集约用地长效机制的良好局面。

（二）整合信息平台，实现节约集约用地数据共享

对国土空间总体规划的建议篇6

关键词 环境规划；公共政策；执行力；历史时空坐标；适应性

文／王伟

“十三五”是我国的社会经济转型期，也是需要环境保护规划着力解决重大问题的关键时期，需要我们在环境规划理论和管理实践上作出探索创新。本文立足新的历史时空坐标，对实践中我国环境规划面临的困境进行剖析，对环境规划编制工作展开思考、提出建议。我国环境规划的发展历程回顾

我国环境规划的发展历程，如从1973年算起，至今40余年，环境规划从无到有、从简单到复杂、从局部进行到全面推广，在这期间我国政府召开了七次全国环境保护会议，每次全国环境保护会议的精神都将环境规划工作向前推进。现以全国环境保护会议划分我国环境规划的发展历程，大体上可分为四个阶段（见表1）

实践中我国环境规划面临的弱效困境

环境规划实践是整个规划工作中最重要的一环，是目标与现实之间的桥梁。以城乡规划和土地利用规划为分析参照，当前我国环境规划在制订、实施和评估上的实践存在以下弱效表现。

理论“创新”弱

当前采用的环境规划理论大多系欧美发展的环境目标规划法，通常是依据已有的模式，根据一系列数学化学公式编制出来的，给出的许多削减或建设项目目标很少考虑规划的经济分析与多元利益人关系，导致规划目标的可接受性和可操作性减弱。环境容量核算、环境经济核算等领垣的基础研究长期未能取得突破性进展，尚未有类似诸如城乡建设规划中“容积率”、土地利用总体规划中“耕地保有量”的核心环境规划指标体系，制约了环境规划的发展和深化。

数据“支撑”弱

编制一个科学合理的环境规划对于环境信息数据的要求是很高的，目前环境统计的广度和深度都不尽人意，制约了规划的发展。在实际规翅工作中，经常会面对水、大气、土壤等环境资料不足和数据不准确的问题，使得城乡环境系统变化规划很难搞清楚，环境容量难以确定，这就对环境规划很多具有重要作用的“指标”缺乏足够的信服力和约束力。

资源“调配”弱

规划的主要作用是调配资源。国民经济和社会发展规划具有经济社会项目资源调配权，城乡规划、土地利用总体规划主要配置土地这一可以转化为“稀缺资产”的自然资源。这些年，这些规划的强势正是体现为对某种资源的支配力，环境规划的弱势根源在于其没有可供规划和调配的对象，为此常陷入“等、靠、要”的被动局面，缺乏人、财、物、信息的及时有效支持，严重制约着规划编制与实施任务的完成。

空间“底盘”弱

在以构建国家空间规划体系为最终目标的“多规合一”工作中，通常认为空间规划的“正规部队”是城乡规划和土地利用规划。两者“异曲同工之处”在于：法律支撑完备、行政管制强力、组织体系庞大以及技术方法缜密。相比“两规”的成熟度，环境规划仍显稚嫩，对空间的谋划几乎处于空白状态，在实施中常罗列一些缺乏针对性的原则、标准，缺乏执行力度特别是没有可操作性的编制导则和约束性指标来控制城乡发展建设行为。

体系“合力”弱

当前环境规划体系一个很大缺陷是各类总体规划、要素专项规划、行动计划数量过多、类型庞杂，缺乏有效衔接整合，造成了自身体系紊乱。这些直接影响了环保工作的推进实施，尤其是不同行政级别的环境规划间环境职能、事权界定不清；地方政府在具体落实执行时，要么不知所依，要么形成政策投机博弈；整个规划体系难以形成合力，无法适应快速发展的经济社会，也难谈应对复合型、交叉性的生态环境问题。

法律“保障”弱

想让环境规划摆脱“墙上挂挂”，深入落实到实践中去，就必须对规划的编制报批、实施和检查等各个环节都进行细致的研究，并做出明确的法律规定。虽然新《环境保护法》明确了环境规划的法律地位，但仍未将环境规划真正纳入法制化的轨道，具体实施过程中相关管理部门的职权内容和范围的设定、各个环节中所必须遵守的程序规定以及相关的处罚规定缺乏实施细则。轻视过程控制，这是规划编制与实施脱节、环境规划流于表面的一个重要原因。

话语“地位”弱

从发挥的作用看，我国现行规划大致可分为发展型与控制型两类。现在环境规划扮演的潜在角色仍是“经济约束型规划”，无形中使环保部门成为“孤立部门”，由于环保部门得不到其他相关部门的有力支持，使环境规划成为“孤立规划”，难以与其他部门规划之间建立有效的衔接。加之地方政府片面追求经济增长速度，突出土地利用规划与城乡规划的指导作用，往往忽视生态环境影响因素，如此则更弱化了环境规划对城市发展规模的控制作用，使环境保护失去了原本应作为综合部门的作用与地位，这也是导致环境规划成为“孤立体系”，不能有效付诸实施，环境保护工作徘徊不前的重要原因。执行力与适应性导向下我国环境规划提升路径

针对执行力与适应性导向下的我国环境规划存在不足，从转型、统筹和差别化三个方面提出提升路径建议，以期对“十三五”环境保护规划编制与实施的有所助益。

理念与定位转型

理念转型。环境规划是解决环境污染问题的纲领性文件，对环境保护工作具有重要的指导作用。环保理念的成熟与否，不仅直接影响观察、分析、判断事物运动变化发展的立场和观点，还影响着领导决策的科学性和正确性。基于“生态文明”下的环境规划编制，必须在体现规划的“前瞻性、综合性、导向性”特点的同时，将对环境资源的刚性管控和规划的“刚柔并济”相结合，塑立“统筹规划、动态维护、实时平衡、长效评估”的规划方法，通过研究环境资源约束下我国经济发展的瓶颈和制约，促进经济社会与资源环境的协调发展。

定位转型。在国家整个规划体系中，环境规划从无到有，从简单到复杂，从局部进行到全面开展，背后实质反映出的是环境规划从缺位、弱位、失位，回归到“本位”。环境规划是实现人与自然和谐、经济发展和环境保护并重、环境部门与其他部门协调以及利益相关方的利益均衡的重要工具。在中央当前推进“多规合一”建设国家空间规划体系的进程中，环境规划作为环境安全底线的守卫者和环境宜居高线的营造者，应转变其部门规划、五年规划中专项规划的传统定位，上升为体现国家意志的指导性与约束性规划，即国家规划。最终目标是通过在国家规划体系中定位的转型提升，为将来处理环保规划与各级各类规划之间的效力关系设置规则，虽不是说环境规划一定高于其他规划，但也非常强调环境规划对于其他规划具有指导作用，任何非环境规划的实施都必须与环境规划相协调，不能够突破环境规划而绝对独立。

规划体系统筹

第一，对内优化体系形成合力。环境规划应该具备一定的层次结构，而对层次的划分，笔名建议在常规空间尺度及行政等级等划分依据基础上，增加对主体粒度的划分考虑，构建一个“全覆盖、全要素、全过程、全关联”等级分明、分阶段完成的规划序列集合。初步设想率先面向城市开展规划体系建设，首先确立城市环境总体规划，然后其上位规划可增加区域规划（如省、流域、城市群），重点是在其之下增加分区规划，分区规划之下可设置环境控制单元规划；此举重在控制，指导项目实施，重在具体操作，强调依法行政、提高效能，构建出“区域规划一城市环境总体规划一分区规划一控制单元规划”的主干规划体系。同时可根据具体需要，增加对产业园区、城乡居民社区、重点企业的补充规划。需要强调的是，尽快从规划法规、行政和技术三个层面完善支持环境规划体系构建，通过规章、制度、条例、规范、标准、规程、导则等形式，明确各个规划制定的范围、内容、程序，保证规划的合理性、严肃性和操作性。

第二，对外确立环境部门话语权。环境规划体系内部的整合有助于环境规划在整个国家规划体系中进行合理的定位。2014年8月，国家发改委、国土部、环保部、住建部联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划[2014]1971号）文件，全国28个市县列入试点名单。新《环境保护法》第13条指出“环境规划应与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接”。综合来看，主体功能区规划突出政策性作用，是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划；土地利用规划强调控制性作用，侧重于对土地功能的划分与用地指标的调配；城乡规划着重于统筹兼顾、综合部署，是协调城乡空间布局、管控项目建设的基本依据；环境规划目的在于生态功能区的划分及环境影响评价的实施，强调约束性作用。在这样一个规划目标逐渐趋同的大背景之下，当前环境规划应加强与其他规划在空间范围、规划内容、管理事权、行政程序四个主要方面的融合协调。环境规划应注重以质量标准、约束指标与空间红线输出为主要抓手，制定与环境相关的核心指标、标准、规范红线，确立环保部（局）管控能力与话语权。

从理念到方案的差别化

作为一个幅员广阔的大国，我国不同地域的自然地理、经济发展、社会人文等都有明显的差异性，加之环境规划本身的多因素、多层次、多目标性。双重多样性之下，从理念到方案的“因地、因时制宜”差别化，将大大有助于方案的操作实施，提升解决问题的精确性，提高环境规划的能效。

第一，面向“主体”的差别化。首先是对“人民”主体的差别化。将人居环境、生活质量纳入常态化规划管理，使其成为经济、社会、空间发展的前置条件，才能达到经济、社会、空间的可持续发展福利最大化。同时，要加强建立完善的信息公开与反馈机制、制度内参与和制度外参与相结合的公众（含NGO组织）参与方式，保障公众知情权、参与权和监督权。其次是对“企业”主体的差别化。面对处于不同行业的企业，如污染型或高科技型企业：面对不同投资性质的企业，如国企、民企或外企；面向不同规模级别的企业，如大企业或小微企业；面向不同行政影响力的企业，如央企或地方企业，环境规划都意味着更加精细化的制定与管理考量。最后是对“政府”主体的差别化。从中央到省市到镇村，不同权力等级的上、下级部门拥有不同的权责，对环境规划有不同的影响力，而即使在同一权力等级不同政府部门之间，也会对环境规划的编制与实施产生不同影响。在传统工程技术思维基础上，强化环保人对“主体“利益关系、权利规则的意识提升与技能学习，这是最终构建可实施环境规划共识方案的基石。

第二，面向“时间”的差别化。首先是面向“发展阶段”的差别化，不同经济社会发展阶段、工业化与城镇化发展阶段对资源的消耗需求是不同的；其次是面向“产业周期”的差别化。处于夕阳产业阶段的钢铁、水泥、化工等产业与处于朝阳产业阶段的新兴产业的污染排放量是有很大不同的；再次是面向“污染周期”的差别化，不同生产阶段的污染排放周期，污染物的排放浓度、速度会有很大不同；最后是面向“自然节律”的差别化，不同季节，不同自然地理与气象条件下，环境对污染的容纳与消解度不同。

第三，面向“空间”的差别化。环境规划的功能或最大效用，是通过对人类自身活动和环境在时间、空间上进行合理安排，以期达到最大的经济效益、社会效益和环境效益。今后，环境规划应尽快完善对“空间”的认识与利用，建立高效、精准和可持续的空间数据库平台，分析当前资源环境特征，探讨资源环境与社会经济结构、布局之间的相互关系，通过解析中国经济发展所呈现的特殊环境问题，对经济社会活动进行布局，统筹各相关部门在环境管理中的职能作用，实现环境资源可持续利用的总体效果。注重对以下几组空间关系的把握平衡：东、中、西不同区域，大、中、小城市，农村、城乡接合部的地域空间；城市人居环境中的平面空间与立体空间、存量空间与增量空间；自然空间与人工空间。通过识别不同区域环境功能、社会经济与环境区域分异特征，构建综合的环境功能分区，明确不同区域的环境功能定位，制定分区战略，实施分区指导，进而细化不同环境品质要求与警情风险等级控制单元。同时，通过环境空间解析，明确“水环境红线”、“大气环境红线”、“生态环境红线”、“风险防线”、“资源底线”、“排放上限”和“质量基线”等红线约束，突出环境保护要求的空间落地。

主要

参考文献

[1]王金南，刘年磊，蒋洪强．新《环境保护法》下的环境规划制度创新[J]环境保护．2014 (13)：10-13．

[2]姜玲，系统管理：基于系统规划的城市规划管理模式探究[J]．规划师，2011(3)：12-15，26.

[3]王伟，中国城镇群体可持续发展的四个“顶层设计”基点[J]．北京规划建设，2014(6)：26-32．

对国土空间总体规划的建议篇7

关键词：土地利用现状;存在问题；管理制度改革；政策建议

一、关于我国土地利用的现状与问题分析

土地管理问题

1.农村集体土地利用问题。农民没有对土地的最终支配权，土地权属和用途的变更由政府决定。农村集体建设用地流转渠道过于狭窄，在一定程度上导致隐性化、非公开化的农村建设用地流转行为的发生和农村土地自发入市现象。目前，一些地方征用土地不是为了公共利益的需要，而仅仅是以发展城市经济、招商引资、增加财政收入为目的。

2.城镇建设用地集约利用问题。城市呈“摊大饼”式无序外延扩张，用地面积和规模过大，占用大量耕地，土地利用浪费严重，城市土地利用结构不合理；城市人均用地水平偏高，目前我国的城镇人均用地为133平方米，超出国家标准（100平方米）33%；城市土地利用潜力没有得到充分发挥，已有建设用地强度偏低，容积率不高，城市土地管理和土地市场不规范。

农地快速非农化，建设用地粗放扩张

1.巨额土地资源开发成本被低估。一些地区为招商引资低价出让土地，不仅导致产业进入门槛过低，出现过度重复建设、产业结构低水平雷同现象，而且低地价或零地价致使经济增长没能扣除应有的土地资源成本而呈现虚假繁荣。

2.部分地区已无地可供。由于土地资源自然供给有限性的特征，大量土地的开发增加了未来土地资源供给的难度，经济可持续发展受到严重影响，有的发达地区几乎无地可供。

3.耕地土壤生态质量明显下降。农地大量损失导致边际耕地大量开发，尤其是“占一补一”和“耕地总量动态平衡”政策，使更多的后备土地资源超前开发和土地复垦，土地生态质量出现下降趋势。

4.农地资源大量损失。一些经济发达地区大中城市周边地区，高质量农田快速消失，加之农业比较利益低下，粮食生产受到影响，食物安全令人担忧。

5.快速的农地非农化过程，使大量农民失去土地。由于土地产权不清、土地征用的城市利益导向严重，农民权益受到侵害，失地农民面临生计问题，成为一个影响较大的社会群体（或利益集团）；土地权益之争不断涌现，社会安全的不确定性增大，不仅带来了土地资源浪费，而且带来了一系列经济、社会和生态的严重影响。

近年来，（特别是在城郊或发达地区的农村）土地收益在村级经济和农民收入中也已占有了一定比重。由于农村居民拥有分得宅基地和自建房屋的权利，为更多地获取房租收入，农民违规或超标占地建房的行为相当普遍。从而造成了村庄布局凌乱、功能混杂的现象，村庄环境问题令人堪忧。

二、我国土地管理制度改革的政策建议

（一）根本解决土地产权不明晰和所有权主体虚置问题应按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，改革和完善土地产权制度：一是在坚持公有制的基本前提下，明确土地所有权主体和所有权实现方式，将国家土地所有权和集体土地所有权归属具体落到实处。对于农村集体土地，应在农地承包权物权化基础上，探索农户农地使用权制度成为集体土地所有制实现形式的可能性，赋予农民永久土地使用权，推进使用权转让、抵押和继承。对于城市国有土地，正视国家与地方产权关系问题的存在，探索建立在土地管理和权益分配制度上的委托-关系或土地权益分级占有和管理的机制。二是改变土地政策二元分割格局，按照“权利平等”的原则，实行集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，有限制的允许集体建设用地使用权进入市场流转。

（二）建立科学的空间规划体系

科学编制土地利用总体规划，充分发挥规划的整体控制作用。总的原则是：进一步强化土地利用总体规划的科学性、约束性、权威性，明确城市与农村区域的边界划分，落实现代土地管理制度，形成统一、协调的土地管理秩序，从宏观上确保土地总量的动态平衡。尽快安排、落实土地利用规划修编工作，改变目前土地利用规划普遍失效、土地宏观调控依据不足的局面，为土地管理提供权威、科学的调控依据。在获取客观、准确土地资源数据的基础上，结合经济社会发展的客观要求和市场经济规律，科学预测土地需求，制定规划控制指标，强化土地利用空间管理，实现土地利用总体规划体系向“空间规划+土地利用规划（设计）”模式的转变，建立与市场经济体系相适应、弹性与刚性相结合的土地规划。规划编制思路应从以行政控制为主向激励、引导、控制相结合转变，对于生态保护区和基本农田保护区等，进行刚性控制；对于一般性用地，在总量控制的前提下，保留适度的弹性发展空间。

（三）打破政府对土地一级市场的垄断格局

1.将政府征地权的行使范围真正限定在“公共利益”的范畴。在立法方法上，制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定以营利为目的的用地，均不属于公共利益用地；同时，列举非公共利益建设的名录，作为土地征收和国土监察的基本依据。与此同时，鉴于目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又滋生腐败的情况，对建设用地中公共设施建设划拨用地的比重要作出严格限定，清理已用于营利性目的的用地。

2.打破政府对土地一级市场的垄断格局，遏制城市化进程中土地的国有化趋势。修改现行土地管理法律法规，明确集体土地在符合国家土地利用规划的基础上可以转为非农建设用地，也可以自由流转，以保障集体土地资源配置效率和土地收益最大化。在城市规划范围内征用农民集体土地时，建议给被征地的农村集体经济组织按一定比例预留部分建设用地，由其建造标准厂房、铺面等出租。对于城市建设规划范围内的存量集体建设用地，建议在符合规划的前提下，允许农民长期使用、受益；对于城市建设范围外的农民集体土地进行非农建设的，在符合规划和用途管制的前提下，可分配一定比例的建设用地指标给农民集体。

3.加强对补充耕地和征地的审查，切实保护农民利益。城市建设用地补充耕地必须实行先补后占，并要及时对挂钩的土地开发整理项目进行验收，确保补充耕地的数量和质量；适度提高征地补偿标准，为失地农民建设基本生活保障制度。对于城市郊区的失地农民，要纳入城市社会保障体系。对于远离城市，因修建铁路、公路等原因而失地农民，在土地重新调整前，失地农民的辖区应负担失地农民的生活保障，其保障金的来源应由集体和农民共同承担。待土地重新调整之后，自动取消被征地农民的社会保障，并且按照平均分配原则重新给失地农民分配一份土地。

4.严格限制地方政府土地立法的权限。加大力度清理并逐步减少各级地方政府出台的国土行政法规，凡违背国土管理法律和国家国土政策的地方性法规、政令，无论以何种名义颁布，均予以废除。

5.稳妥建立集体建设用地的交易市场。允许各省辖区内集体建设用地指标的交易，形成建设用地指标交易平台。鼓励地方出台存量建设用地节约、集约利用的政策。

（四）建立和完善土地行政管理体制

1.按照管用分离、分工明确、协调配合的原则，理顺政府土地管理部门与其他部门的关系。政府土地管理部门负责协调配合，其他部门则在土地利用总体规划的控制下负责专项用地规划的实施，按照统一的土地政策和确定的土地用途进行专项管理。

2.明确中央政府与地方政府之间土地管理权限和土地收益分配。严格贯彻实施新《土地管理法》中所规定的土地利用总体规划的审批权、土地征用和建设用地审批权，由国务院和省级人民政府来行使相关权利，并按照规定对国有土地有偿收益的范围及收益分配，即有偿使用土地缴纳的土地使用费，存量土地的收益全部归地方、增量土地的收益按3:7在中央政府与地方政府之间分成，从而打破“卖地机制”对地方政府的利益刺激。

3.理顺政、事，以及事、企的关系。通过将土地管理许多技术业务（土地使用权出让的交易活动，土地利用规划、土地开发整理规划等各种专项规划的编制、审查，土地的分等定级、估价等）交给相应的事业单位或企业性中介服务机构去完成，转变政府职能。

4.土地利用的决策、执行两者的职能和监督职能应相对分离。将审计制度引入监督职能中，对各级土地部门领导进行年审和离职审计。

（五）优化土地执法监管体系

在现行的土地督察制度下，国家土地总督察直接向国务院负责；同时，由国土资源部向地方派驻土地督察专员，但省以下的土地督察体制没有本质变化，原有问题依然存在。因此，建议设立隶属于国土资源部的土地监察委员会，健全大地执法监管体系。

（六）推进土地财税制度改革

对国土空间总体规划的建议篇8

据不完全统计，我国具有法定依据的各类规划有80多种，没有法定依据的各部门规划更是大量存在。随着工业化、城镇化中的资源环境问题引发的社会忧虑日益加深、以及经济体制、行政管理体制和生态文明体制改革的压力不断加大，如何对现行规划体制进行改革和突破，越来越为决策部门所重视。

2013年中央城镇化工作会议提出“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作，形成统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系”，“探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的三规合一或多规合一，形成一个县（市）一本规划一张蓝图”。

2014年3月出台的《国家新型城镇化规划（2014?2020年）》、以及2015年9月出台的《生态文明体制改革总体方案》等一系列重要中央文件，将“多规合一”上升为一项事关国家治理体系和治理能力现代化的国家战略。

12月18日，国土资源部在京召开国土空间规划与空间治理专家研讨会，就“多规合一”试点工作进行总结论证。以下是来自国土资源部调控和监测司巡视员董祚继的十项改革建议和主张，授权本刊发表，以飨读者。

空

间规划体系改革的顶层设计已经摆上重要日程，“多规合一”制度设计是其重中之重。根据深化改革战略部署，综合中外空间规划发展的理论和实践，立足我国国土开发保护实际和需要，笔者就“多规合一”改革提出以下十点主张。

管控好“多规合一”改革风险

这是坚守空间规划改革底线的需要。

“多规合一”作为一项事关全局发展、极为敏感复杂的重大改革，管控好风险是改革的前提，也是改革的保障。既要预防改革决策不当招致相关部门的抵触与不合作、出现无休止权力博弈、弱化政府治理能力，也要防止过度集权导致部门之间失去相互制衡与监督、加剧权力扩张和权力寻租、加重市场失灵和空间结构治理失序，更要防范“多规合一”成为地方政府实施空间扩张的便利工具、使空间规划变相回到传统计划、导致国家整体利益受损，甚至产生危及国家安全等严重后果。

为此，需要设计合适的管理机制，对规划主体的权利关系进行制约和平衡。可供选择的措施，包括调整优化部门职能、建构决策多元化制度、制定利益冲突处置准则、统一技术体系和平台、创新综合监督机制、推进阳光规划和全纳性参与等。

确立“多规合一”基本原则

这是总结国内外空间规划实践形成的基本认识。

坚持与国际接轨。借鉴国际国土空间管治的通行做法，重构以空间结构优化和国土空间治理为主体、以国土总体规划为上位规划的空间规划体系，切实发挥规划对统筹开发国土空间、合理利用国土资源、切实保护生态环境、实施国土综合整治的基础、导向和管控作用。

坚持与国情相符。立足人口众多、多民族聚居、人均资源少、自然条件复杂多样、最大的发展中国家等基本国情，更加注重粮食安全、生态安全、资源环境安全和社会安全。

坚持与深化改革方向相一致。厘清政府规划权力与市场机制作用的边界，切实解决市场失灵所造成的空间开发失衡、资源环境破坏、基础设施欠缺等问题，减少土地利用外部不经济现象；切实防止计划经济思维，尤其要防止规划成为争权力、争资源、争项目和争资金的工具。

坚持与空间治理要求相适应。立足于建立可持续的空间开发新秩序和减少空间规划协调交易费用，加快管理体制、规划模式、运行机制和技术平台创新，切实解决规划自成体系、内容冲突、衔接不力问题和重当前轻长远、重局部轻全局、随意修改规划等乱象。

正确看待空间规划与发展规划的关系

这是“多规合一”改革的关键。

空间规划与发展规划既相互关联，又相互区别。一方面，空间规划以物质环境为基础平台，物质环境的规模与布局会显著影响社会经济生活，因此空间规划要将服务社会经济作为重要使命；另一方面，物质环境规划的对象是诸如土地、道路、建筑等物质实体，与教育、卫生、就业、社保等截然不同，这是物质环境规划独立于各类经济社会规划的根本原因。也就是说，既要肯定空间规划与社会经济生活相关，又要将空间规划与社会经济规划相区隔。

市场经济下空间规划的正当性源于土地利用的负外部性及由此决定的国家干预的必要性，与发展计划或发展规划无涉。若以“多规合一”之名模糊空间规划与发展规划的区别，再以计划思维和计划方法组织空间规划，无非是给计划经济披上了“空间规划”的“马甲”，风险自不待言。

从世界各国规划实践看，空间规划与发展规划的对象、性质、功能、方法等显著不同。二者在政府治理结构中相对独立、各司其职，才能既相互补充又相互制约，对国家治理能力的提升和经济社会可持续发展有所助益。无视二者的本质差异，人为将二者混为一体，将扭曲规划的基本关系，导致空间规划作用弱化甚至丧失。倘若空间规划与发展规划合二为一，到地方上又进而异化为“一把手”规划，那么空间规划不仅不能成为调节地方利益、维护国家利益的有效手段，还有可能变为扩张地方利益、侵蚀国家利益的便利工具。

明确“多规合一”功能定位

这是明晰空间规划功能边界的需要。

空间规划的功能定位具有显著的时代特征。现阶段，赋予空间规划战略引领、底线管控、空间优化、基础保障、综合整治、政策引导等功能，有利于贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，有利于塑造安全、和谐、富有竞争力和可持续发展的美丽国土。

宏观层面空间规划，时间期限边界应在15年以上，并以此确定空间开发的合理规模边界和增长边界，其中空间保护边界，包括生态保护边界和基本农田边界等，从保障国土生态安全和粮食安全出发应是永久边界。