国际环境管理的经验及对海南健康岛建设的启示

摘要:在全球经济相对快速发展时期,全球气候变暖,环境污染问题已成为影响人类生存、经济发展的重要影响因素,为此各国纷纷采取法律、经济、技术等手段进行环境保护与治理,本文主要结合海南省建设国际旅游岛时机,进一步分析海南省环境现状及存在的问题,提出了借鉴国外环境管理的经验与教训建设“健康岛”的建议与对策,从根本上改善环境质量。

关键词:环境管理;保护;现状;健康岛

中图分类号:F832.35 文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2010)03-0038-04

随着社会的发展与进步,经济也飞速发展,环境保护与经济发展之间的矛盾显得越来越突出,成为制约经济发展,甚至影响人类生存的重要问题。海南省于1999年全国第一个提出全面建设生态省份,但中国环境保护促进会的《2008年中国公众环保指数绿皮书》,对全国31个省会城市的民生环保指数进行了抽样调查,以旅游大省闻名的海南省,其公众环保满意度的排名仅为第18名,名次甚至在天津、沈阳、石家庄这些重工业和重度污染城市之后。因此,为解决经发发展中的环境问题,建设真正意义上的“健康岛”,提升国际旅游岛的竞争力,应该借鉴、吸收其他国家环境管理实践中的经验教训,理性看待海南省环境资源优势,深入思考环境与国际旅游岛建设的协调问题。

一、全球环境保护现状

人类在近一个世纪以来大量使用矿物燃料(如煤、石油、天然气等),排放出大量以二氧化碳为主的多种温室气体,使地球升温和碳循环失衡,全球气温升高。1981-1990年全球平均气温比100年前上升了0.48℃。联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)根据气候模型预测,至21世纪末,随着二氧化碳的成倍增加,全球气温将升高1.5至4.5摄氏度。随着全球变暖趋势的逐步明显和环境恶化程度的不断加剧,导致冰川融化、海平面上升以及灾害天气增加外,也给动植物的生长和繁衍带来了负面影响,使整个生物群落发生变化。世界自然保护联盟的“2004年濒危物种红色名单”表明,三分之一的两栖类动物、一半以上的龟类、八分之一的鸟类和四分之一的哺乳动物正面临生存威胁,目前全球15000多个物种,包括脊椎、无脊椎动物以及植物和真菌濒临灭绝。另据世界卫生组织(WHO)估计,全球每年由于气候变暖导致的重病人数已高达500万,另有15万人死亡。至2030年,这些数字至少翻一倍。西方国家在工业革命时代也因为不合理地开发自然资源和大规模地污染环境付出了前所未有的代价,大量地污染物排放,最终以各种形式给人类的生命和财产带来严重的危害。

简而言之,全球气候变化将极大地危害人类健康、破坏生态系统,进而给全社会带来巨大的经济损失。日本国立环境研究所等14家机构预测,即使现在采取措施应对气候变暖,本世纪末日本每年的经济损失最多也将达6.4万亿日元,心脏病和肺部疾病患者因酷暑死亡的风险是1990年时的2.1倍。环境美国(Environment America)最新报告显示,全球变暖每年使美国玉米种植者损失约14亿美元。全球变暖的现实正不断地向世界各国敲响警钟,气候变暖已经严重影响到人类的生存和社会的可持续发展,它不仅是一个科学问题,而且是一个涵盖政治、经济、能源等方面的综合性问题,全球变暖的事实已经上升到国家安全的高度。

二、国际环境管理的经验及主要措施

1.立法保护环境,不断完善和补充环境法体系。早于1874年5月29日公布的《瑞士宪法》就有关于管理山川、支持水流发源地造林工程、保护森林、制定渔猎法律、保护禽兽和益鸟的规定。后来为了适应新的条件下环境保护的需要,又先后多次增补环境保护的条款。希腊、印度、加拿大、波兰、保加利亚分别都于1975年、1976年、1987年、1989年、1991年修改了宪法,增加了保护环境的内容。20世纪60年代至70年代是日本经济飞速成长时期,也是污染问题日益显著化、社会化的时期,日本政府特别重视环境立法工作,强调通过依法治理环境问题。在此期间,日本先后出台了《公害对策基本法》、《大气污染防治法》、《噪音规制法》、《水质污染防治法》、《海洋污染防治法》、《恶臭防治法》和《自然环境保护法》等一系列环保法律,基本形成了环境法规体系,为治理环境问题奠定了良好的法律基础。另外,西方国家还注重强化和提高环境执法能力,如瑞典为了保证环保法律的执行,在全国5个区域内设立了环保法庭,同时还设立了国家环保最高法庭,专门审理环保案件。[1]

2.运用经济手段,制定激励奖惩措施。强制性的法律法规和环境制度标准,是发达国家治理环境的根本手段。但同时发达国家也非常重视通过排污交易、征收生态税、财政补贴等经济激励性手段来解决环境问题,以降低治理成本和激励企业持续进行技术创新,达到提高环境治理效率和灵活性的目的。欧盟及其所属成员国的环境保护起步较早,三种比较典型的有关环境经济手段为环境税收、排污收费和押金返还。[2]

3.重视环保技术研究,环保技术实现标准化。经济发展、产业结构的提升离不开科技进步,环境问题的解决也离不开科技进步。发达国家在环境治理中很重视通过技术研究治理环境,一般研究包括治污技术、环境管理技术、各种综合利用技术以及预防环境污染和环境破坏的技术。如美国环境技术政策规定技术的经济指标与环境效益的综合效果包括技术的成熟性、可靠性和经济性,其是美国环境法规的组成部分和技术支持,是排放限值标准制(修)订的技术依据;欧盟环境技术管理体系包括环境政策的制定、环境技术的评估筛选、政府的有效引导和市场选择、创新手段的运用等,其涉及环保的技术法规已有150余项。

4.普及环境保护宣传,提高社会公众参与环境保护的积极性和主动性。1972年联合国《人类环境宣言》就指出了“教育是环境发展过程的核心”,提出了“发展环境教育”的口号,环境教育由此成为世界各国学科教育的重要主题。美国和日本分别制定《环境教育法》,阐明了国家对公众进行环境教育的责任和任务,确认了国家对教育和培养有环境保护知识和技能、有环境保护责任感和正确的环境决策能力的高素质公民的义务,对提高公众环境道德水准、促进经济社会协调发展发挥了重大作用。

三、海南岛环境保护存在的突出问题

海南省于1999年提出建设生态省份,并取得了较好的成绩,但在全球气候变暖的大背景下,温度的变化加大,极端气候事件增多,据全省18个市县气象站历史观测资料和热带气旋资料综合分析,近50年来,全省平均气温升高约1.3℃,超过全国平均增幅。2005年高强度台风“达维”使海南省18个市县、211个乡镇、606.92万人受灾,死亡16人,直接经济损失91.42亿元。 这都给海南省环境保护提供了一个强信号,即环境保护形势面临较为严峻的挑战。

1.临海产业过度开发严重威胁海岸带环境质量。这主要是临海旅游区、开发区建设使海防林改变了林地利用性质,造成海防林带消失。大规模公共设施建设严重破坏了海岸带原生态植被,海岸带基本丧失了防风功能,尤其是沿岸公路建设和旅游房地产开发,严重威胁海岸带生态环境,加剧海岸侵蚀,造成岸线后退明显,不断崩塌的海岸给优美的自然景观带来了严重的破环。此外,滨海房地产普遍存在生活污水直排、间排入海现象,严重污染滨海、近海海域,加剧沙滩泥化和污染的现象,赤潮面积不断扩大。[3]

2.盲目围垦的养殖业加剧养殖污染。由于前期缺乏统一的宏观管理和规划,四处挖掘鱼塘、虾塘从事养殖业,由于这些高位池养鱼虾密度过大,所排污水污染物浓度很高,基本上未经处理就直接排海,导致水质出现富营养化,有可能暴发赤潮。同时还污染了地下饮用水源,造成土地盐碱化。如琼海市谭门镇谭门村九桶100亩虾塘污染了九桶部分农田和附近孟子园等村水井的水质,造成农田盐碱化,不适耕种,井水已不宜饮用。近年来由于围垦红树林造塘养殖海产品,红树林资源遭到严重破环,据海南省统计部门和林业部门统计,2002年全岛红树林仅剩3930公顷,较五十年代锐减了60.07%,分布区正逐渐缩小。

3.环境污染导致酸雨污染现象加重。自建省以来,海南省一直以发展农业与旅游业为主,经济发展水平较内地其他省份仍有较大的差距,因此海南省政府转变观念,遵循许多经济发达地区的发展经验“无工不富,无工不强”,于2004年提出“以大公司、大项目带动,加快提升海南工业比重,增强海南经济发展”的城市工业化发展战略,东方l-l气田二期、800万吨炼油项目、160万吨造纸项目和一汽海马工业园项目等纷纷投入建设,同时也采取一定措施加强了环境保护。但从往年的环境状况公报来看,工业废水、废气、废物等排放量呈上升趋势,二氧化硫,二氧化氮的不断排放,给环境保护带来了较大的压力,酸雨污染现象有所加重。根据海南省气象局4个酸雨观测站的观测数据分析,2007年全省酸雨出现频率为19.8%-28.9%,平均为24.5%;海口、三亚、东方三个城市和西沙群岛的酸雨年平均pH值分别为4.96、5.62、5.22和5.30,一年四季都有酸雨出现,岛北酸雨的酸性程度比岛南强,冬半年比夏半年强。[4]

资料来源:笔者根据1999-2008年海南省统计年鉴及各年份海南省环境状况公报相关资料整理得出。

4.“三废”治理设施滞后。环境保护基础设施建设滞后,城镇大部分生活污水未经处理直接排放,有些工业企业生产废水超标排放,生活垃圾绝大部分未经无害化处理。据2007年中国统计数据显示,海南省现有“三废”治理设施套数均比全国31个省、市、自治区少,其中废水治理设施259套,排名第29位,废气治理设施354套,排名第30位,工业固体废物综合利用量141万吨,排名第30位,三项指标远远低于全国平均水平。[5]

5.农业污染严重破坏生态系统。农业面源污染,局部地区自然生态环境退化严重。外来有害生物危害逼近,生物多样性不断丧失。由于掠夺性的开发或者是不合理的耕作、养殖和滥用农药、化肥等,土地退化、沙化和面源性环境污染以及农产品污染等问题已日趋突出。乱捕滥杀、乱砍滥伐和滥用农药、化肥等,也使野生动植物种群数日趋减少,生物多样性不断丧失。经济全球化,海南与世界的往来日益频繁,也使外来有害生物传入岛内的风险大大增加,如外来生物椰心叶甲致使海南省椰子树大面积受灾,2004年16个县市发生疫情,染虫区面积59.1万亩,染虫株数82.4万株,仅有白沙、琼中两县的椰子树未受灾。

四、借鉴国际经验强化海南岛环境管理的建议

海南岛是个独立地理单元,环境容量有限,环境保护显得尤为重要。本文借鉴国际环境保护的经验,提出以下六点强化海南岛环境管理的建议。

1.不断修订和完善《海南省环境保护条例》,加强各项防范工作。国外的现代环境法是20世纪60年代随着环境问题的不断加剧而迅速崛起的。经过30多年的发展,环境法在许多国家已形成一个复杂的环境法体系,并处于不断健全和完善中,为各国环境的保护起到了促进和保证作用,使这些国家的环境得到较大改善。虽然《海南省环境保护条例》颁布实施于1992年2月,也于1995年5月与2007年1月进行了两次修订,但随着社会经济的发展,环保工作中各种新情况、新问题层出不穷,环境保护工作还任重道远,如项目开发污染、交通污染等问题日益突出,人为破坏环境的行为日趋严重,针对目前日趋突出的环保问题,海南省应审时度势,与时俱进,组织有关部门调研并上报人大常委会及时通过修订法规加强和做好各种防范工作。如在重大决策对环境的影响、节能减排、交通噪音、装修噪音、服务业噪音等方面,应作出新的修订,体现生态立省的理念,规定政府作出有关重大决策时必须对环境影响进行论证,增加“节能减排”的内容。

2.协调与统一各有关部门职能,择机建立专门环境领导小组。由于现有管理体制问题,某些环境保护工作涉及多个部门,如在土地荒漠化的问题上,草原是畜牧部门管,治沙是林业部门管,是气象部门管,城市污水建设部门管,海洋污染海洋部门管,农业污染农业部门管。这即将完整的林木水草土生态系统人为地分割成不同部门管理,造成环境治理整体协调性差,部门之间相互推诿现象时有发生。因此海南省可以借鉴美国环境质量委员会运作模式,在省政府下设环境领导小组,负责收集、分析环境情况,向政府部门提出改善环境的政策建议,协调政府各部门间有关环境保护工作,避免为了局部的、短期的部门经济效益牺牲整体的、长期的环境效益。

3.严格履行环境评价、执法监督职能。在国家为应对金融危机加大投资拉动内需力度的形势下,海南省项目建设必将出现一个高潮,这就需各级政府及环保部门不能因加速项目建设而削弱环保功能,因保增长而忽视又好又快发展。一是要严守准入门槛,坚持不污染环境、不破坏资源、不搞低水平重复建设的“三不”原则,避免为解决一时的金融危机,让不符合国家产业政策的“两高一资”项目有可乘之机,从而留下长期的污染隐患,造成重复整治的难度,给经济复苏后的跨越发展和可持续发展形成环境障碍;二是必须严肃查处各类环境违法违规行为,扭转执法不严、处罚不力、整改不到位的状况。

4.适时建立环境资源有偿使用的市场机制,鼓励发展清洁能源。英国、荷兰、德国等西方国家早已在环境保护中引入市场机制,通过征收环境税、排污费或财政补贴等形式完善环境保护措施,对改善环境资源也起到了显著的作用。因此海南省政府一是可以考虑分阶段建立涉及资源税、消费税、环境保护税等绿色税收体系,特别是随着大量游客的进入,海南省的生态环境压力增大,生态环境保护和建设过程中的成本增加,可以结合客流量与环境容量灵活征收一定金额的生态环境保护费;[6]二是结合海南省丰富的自然资源,以财政补贴的方式鼓励发展水电、风电、太阳能、海洋能等清洁或低碳能源,使环境污染物和二氧化碳等温室气体实现零排放或者低排放。

5.加强国际合作,共同参与环境治理。西方发达国家较早遇到了环境和生态问题,在资源和环境管理方面已度过了学习曲线的缓慢进展阶段,不断形成并发展了一些核心的价值观和科学理。为此海南省环境问题还需要通过积极的国际合作来解决,积极参与国际环境合作和国际环境机制建设,弥补自身在资金、技术和人员等方面的不足,节约实现环境治理目标的时间和经济成本,学习和引进发达国家的资源高效利用和再生利用的环境保护技术。

6.创新环境保护宣传教育形式,引导公众参与社会环保行动。在强调建设资源节约型、环境友好型社会的今天,环保宣传已经得到了广泛地开展,但这种宣传教育仍处于公众被动接受的阶段,且公众目前的环保参与行为更多地局限在与个体生活有关的方面,尚没有形成对环保公益事业的主动关注。为此一方面要创新环境保护宣传教育形式,坚持从群众的实际出发,因地制宜开展形式多样的宣传教育,采取灵活多样、通俗易懂、喜闻乐见的形式,充分利用广播、电视、图书、报刊、网络等各种载体,采用专访、系列报道、专题片、培训以及文艺表演等形式,广泛宣传和普及环境保护知识,大力宣传生态恶化对人类生存环境的危害和加强生态环境保护的重要性、紧迫性;另一方面要积极引导公众参与社会环保行动,通过政府公开环境信息和政策信息,企业公开有关污染物排放信息,保护公众环境知情权,在制定、实施环境保护规划、计划和相关政策时,通过听证会、说明会等形式,接受公众质询,征求意见和建议,为公众参与环境保护提供相应的制度安排。

参考文献:

[1]姜爱琳,钟京涛,张志辉.发达国家城市环境治理的五大措施[J].湖南财经高等专科学校学报,2008(4).

[2]张颖.绿色税收的启示[EB/OL].www.省略.cn/rdzt/gzhbs/zjsj/t20050630_49300.htm.

[3]毕华.关于保护海南海岸带的几点建议[EB/OL].www.hainan.省略/code/V3/tian/jyta.show.php?id=2897.

[4]黄巧明.2007年海南酸雨状况及受天气系统的影响分析[J].热带作物学报,2009(2).

[5]中华人民共和国国家统计局.2008年中国统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2008.

[6]张颖霞.加强城市旅游生态环境保护的思考[J].河南商业高等专科学校校报,2009(2).