加强“两个流通”监管 构建农村市场长效监管机制

农产品流通和农资流通的问题是事关粮食增产、农村经济发展和农民增收的重要问题。农产品流通是指农民和农村专业户生产出来的农产品，通过买卖形式，实现从农业生产领域到消费领域转移的一种经济活动，其流通过程包括收购、调运、储存和销售等环节。农资流通是指农业生产需要的种子、化肥、农药、农机具及零配件和农膜等农资产品进入市场进行调运、销售，为农业生产提供保障的过程。

一、当前农村市场“两个流通”领域存在的问题

工商行政管理部门作为农村市场主要的监管和行政执法部门，近年来，在加强农村市场“两个流通”监管、整顿规范农村市场秩序、营造公平竞争市场环境、服务社会主义新农村建设的大局方面做了大量工作。取得了一定的成绩，但农村市场“两个流通”领域中还存在一些问题亟待解决。

(一)农产品流通领域存在的问题

1、农产品生产经营相对分散

农产品生产经营者主要集中在农村。农村地域广、分散的特点使农产品生产经营监管区域大、难度高，容易产生监管和执法盲区，导致监管不到位。

2、农产品市场主体发展情况不甚理想

一是市场主体素质不高。农民的文化水平及法律意识较为薄弱：农村经纪人各自为战，行为得不到有效的指导和规范。二是组织化程度较低。目前，农村农民专业合作社数量较少，农民呈无组织分散状态进入市场，市场竞争力和自我保护能力较弱。三是农贸市场的管理不规范。目前许多农贸市场存在着基础设施差、规划建设不合理、市场内部管理混乱、职能部门监管不到位等问题，在一定程度上影响了农产品的流通。

3、农产品经营附加值低，深加工不够，尚未实现资源型向效益型转变，品牌意识淡薄

当前的农产品生产和经营大部分还是简单的种植销售，农产品的科技含量不够，属初级产品的资源型生产经营。缺乏深加工和升级。这样的生产经营难以形成规模，收益低下：并且许多经营者缺乏现代营销理念，不强调商品包装。不重视品牌开发，使一些地区的自然资源优势、技术优势或产地优势没有充分发挥出来。

4、农产品质量安全问题不容忽视

由于病虫害多，化肥、农药、兽药、生长调节剂等农用化学品的大量使用。极易使蔬菜、粮食中农药残留超标，成为食品安全问题的源头。一些出口农产品及加工品因农(兽)药残留超标被拒收、退货、终止合同和停止贸易交往等现象，以及近年来媒体曝光的瘦肉精事件、红心鸭蛋、多宝鱼等食品安全事件，极大地影响了老百姓的消费心理，使农产品质量安全面临着前所未有的挑战。

(二)农资流通领域存在的问题

1、经营主体不规范

随着农资经营市场的放开，农资经营主体进一步多元化，不具备经营条件和资格的经营现象比较多。尤其在广大农村地区，还不同程度地存在着无照经营、超范围经营和一照多用、多家共用等现象。不少农资经营户的经营场所、专业知识、仓储设备及防护措施达不到经营种子或农药等条件要求，在既无农资《经营许可证》，又无《营业执照》的情况下，擅自从事种子或农药经营。有些有权经营的单位，以出租、转让、承包或挂靠等形式将农资经营权转让给其他单位和私人，以包代管甚至不管，造成售假行为时有发生。还有的经营者擅自改变经营方式。将零售扩大到批零兼营。或搞起总、总经销等。

2、农资经营行为不规范

一是一些农资经营企业没有把好进货关，没有严格执行进货查验制度，进货渠道混乱。从一些不具备农资生产资质的商家进货，质量无法保证。二是农资经营者内部质量管理制度不健全，“两账两票、一卡一书、种子留样”等制度落实不到位。三是部分取得资格的个体代销店业主以追求经济利益为目的。未认真履行产品宣传介绍、农资使用指示传授、农业生产技术指导等职责，农资售后服务差，时常导致农民不能正确使用农资。部分农资经营者本身由于缺乏相应的农资应用知识，给农业生产造成不必要的经济损失。

3、农资商品质量难以保证

现在农资市场的商品品种多样，成分复杂，由于缺乏有效的监管，部分商品质量更是难以保证。而且，有些假冒伪劣、过期失效、不合格的农资由于价格优势和农民自身知识的缺乏在农村还有市场，从另一方面助长了农资的混乱经营。同时有些地方工商执法人员综合素质和技术能力还不高，侧重于对经营行为和主体资格的监管，而对生产加工、执行检验标准、使用效果、商品包装等方面的知识缺乏了解。制约了执法的效能。

4、农民法律意识不强

目前，大部分农村地区农民文化程度普遍不高，法律意识不强。对于化肥、农药、种子等农资的使用。主要凭经验和经营者的介绍，对于相关的专业知识掌握不多，上当受骗的现象时有发生。此外，农民大多在购买农资时没有索要发票，受到损失不懂得保留证据，投诉时无法提供有效的证据。同时，有关职能部门对农产品损失的评估没有相应的标准和办法，即使索赔，也不能弥补所遭受的经济损失。

5、农民消费维权难

一是农民获得信息和知识的机会和能力不高，法律法规意识不强，购买农资时遇到消费侵权问题不知维权或如何维权：二是农民居住分散。离城镇、工商所或投诉点、联络站较远，交通不便。因此放弃自身权利，自认倒霉；三是举证较难。许多农民在消费时还没养成索取有效凭证的习惯。一旦消费受损就无法举证。目前，农村大部分乡[镇、村(居)委会]都设有“一会两站”，但部分地区由于办公经费不足，维权法规知识不足、人员素质参差不齐，重视程度不够等原因使“一会两站”流于形式，没有发挥其消费举报及维权的作用。

二、发挥职能作用，加强农村市场“两个流通”领域监管的对策与建议

通过对当前“农产品流通”和“农资流通”两个领域存在问题的分析，结合当前工商行政管理职能的加强和转变，建议通过以下几项具体措施来促进“两个流通”领域的服务和监管。

(一)农产品流通领域

1、进一步健全和完善“商标富农机制”

要按照“立足一个资源优势。围绕一个产业链条，抓好一个注册商标，带动一批特色品牌”的工作思路。一是面向农村，扩大宣传。采取公益宣传、“送法下乡”、送资料材料到企业、送服务到现场等方式，引导农民和涉农企业增强商标品牌兴农意识，利用商标品牌开拓市场的意识。提高商标知识产权保护意识。二是创新机制，加大商标品牌培育力度。及时了解掌握富有市场竞争力的农产品所具有区域及地理特征的独特标志，上门指导服务，引导涉农企业、农民、各类经济组织申请注册农产品商标、地域商标、认证商标，争创知名字号，形

成“公司+农户+商标”的模式。三是切实保护商标权利人的合法利益，依法查处商标侵权案件。加大涉农商标的保护力度，建立和完善与之相适应的商标打假维权保障机制，对商标侵权行为严厉查处。形成以农产品创品牌、以品牌带动地方经济发展的经营方式，服务新农村发展。

2、进一步健全和完善“合同帮农机制”

加大合同宣传的广度和深度，加强对涉农合同的指导、服务，推行“订单合同”示范文本，指导和帮助涉农企业与农户签订合同，规范签约行为，推动“订单农业”、“契约农业”的发展。对“订单合同”实施全过程监管，及时了解和掌握企业和农户在履约过程中遇到的问题，积极探索研究与之相适应的涉农合同监管、维权护农的有效机制，推行签约合同备案登记、履约联系监控、违约行政调解管理模式，切实维护农民和涉农企业的合法权益。

3、进一步健全和完善“经纪活农机制”

大力培育和发展农村经纪人、专业合作组织。坚持“鼓励、扶持、引导、规范”的原则，依托市场抓发展、依托产业抓培育、依托龙头企业抓带动、依托制度抓规范，引导合作组织、涉农企业规范经营，搞活农产品生产流通。并加强对农村经纪人的日常监管，加大对农村经纪人违法违章行为的查处力度，保护农民的合法权益。

4、进一步健全和完善“政策爱农机制”

按照建设“服务型工商”的要求，进一步转变职能，强化服务，切实把着力点转到农村市场主体服务和创造良好发展环境上来。大力培育发展农村市场，积极支持农村各类市场主体加快发展。全面推进个体工商户分层登记：简化登记程序。鼓励和支持农村个体私营经济发展，鼓励发展特色农业、生态农业、绿色农业和健康养殖业。积极推进农产品生产、加工、销售一体化经营，发展适应现代农业要求的现代流通方式，促进构建统一开放、竞争有序的现代农业市场体系。

5、进一步健全和完善“市场助农机制”

积极培育、繁荣和规范农村市场，营造公平竞争、规范有序的市场环境。开辟涉农市场主体准人绿色通道，采取放宽政策、降低门槛等措施，支持涉农龙头企业向农产品深加工、种植、养殖业、农村劳务经济及为农业生产提供服务的行业拓展，促进传统农业向现代农业转型，吸引更多农民就业。

(二)农资流通领域

1、加大力度整顿农资市场秩序

农资市场是农业生产中的重要环节，农资市场秩序的好坏直接影响到农业生产和农村经济发展，直接关系到农民的切身利益，是实现农业增效、农民增收的关键因素。要以整顿农资市场为重点，以农资打假为手段，以规范农资市场秩序为目标，深入开展农资打假和监管工作，积极加强服务指导，完善各项保障措施，确保农民群众用上放心农资，一是清理清查农资经营主体资格。二是加大执法力度，严厉查处经销假冒伪劣农资商品的违法行为。以种子、肥料、农药、农机具及其配件等农资商品为重点，围绕重点季节、重点市场、重点商品，集中开展农资市场专项整治。三是强化农资市场的日常监管，加强对农资商品的检查力度，对经检测不合格的农资商品，依法退市下架，坚决将不合格农资商品清除出市场。四是严厉查处制作、虚假农资广告和商标侵权行为，进一步加强对农资广告环节的监管，防止虚假广告通过大众传媒向农村传播。五是加强和完善农资市场监管长效机制。全面规范完善农资企业“两帐两票、一卡一书”制度：在大、中型种子经营企业实施种子留样备查公示制度：进一步强化企业信用分类监管制度，在清理农资企业经营主体资格的基础上，全面建立农资经营企业“经济户口”档案，对农资企业实行信用等级分类动态监管。

2、增强服务意识，深入开展扶农助农活动

强化宣传，营造舆论氛围，努力提高经营者的守法意识和消费者的维权意识。将送法下乡与开展农村市场监管紧密结合起来，利用电视等新闻媒介及印发宣传资料等方法，广泛宣传有关打假护农的政策法规，并深入到各乡镇现场受理农民投诉，调解农资消费纠纷，帮助农民群众依法维护自身合法权益。进一步健全“一会两站”工作机制，研究制定基层工作职责，建立完善相应的责任追究制度。形成一级抓一级、层层抓落实的工作机制，确保各项工作有专人抓、有专人管、有专人负责。协调各级政府，把“一会两站”工作纳入到乡镇的重要议事日程。积极支持和配合开展工作，在人力、物力、财力上给予支持。确保工作有序开展。

3、多部门加强协作，共同参与

加强与农业、质监、公安等部门的协作配合，明确职责分工，在当地政府的领导下，统一部署，统一行动，构筑强有力的农资质量保障屏障。建议政府牵头整合执法检测资源。互通有无，实行资源共享，降低行政执法成本，创造更有利的执法条件。充分利用群众优势。广泛搜集信息，严厉打击不法商贩，彻底消除农村市场监管盲区。

4、提高执法人员专业技能和服务水平

对身处农资市场监管第一线的工商执法人员，加强农资专业知识培训，可以通过聘请农资或农业专家传授农资、农产品商品基本知识，进行专业知识培训，增强对假冒伪劣农资商品的鉴别能力，防止违法生产、销售经营现象的发生。

三、积极构建农村市场长效监管机制，搞好农村市场“两个流通”规范监管

做到农村市场的长期稳定、有效监管，制度是前提。通过基层执法实践，可以从以下四个方面建立和完善-相关制度，推动长效监管。

(一)完善宣传引导机制

把对农村市场经营者的法治宣传和思想引导摆上突出位置，认真抓好抓实。宣传工作要体现针对性，根据不同行业、不同层次的经营者特点，科学制定宣传计划，实行“因人施教”：要保持经常性。当作工商部门的一项常规职责，做到有管理必有宣传，坚持不懈地长年抓；要具有灵活性，通过办班培训、媒体宣传、座谈讨论、集会演讲等多种方式，使经营者喜闻乐见。积极参与；要保持实在性，既有长远规划。又有近期目标。使经营者的素质得到渐进式提高。实施农村者信用建设工程。建立行业信用标准，制订诚信经营公约，开展“诚信市场”、“文明店”、“信得过业户”等评比活动。树立先进典型。不断提升农村经营者的信用水平。深入推行行政指导制度。帮助农村经营者整改问题，规范经营行为，保护他们合法经营的积极性，促进各类农村市场主体健康发展。

(二)完善巡查监管机制

以落实工商所监管执法辖区责任制为基础，健全农村市场巡查监管工作规范，明确监管对象、任务、时间、方式等内容。使管理人员熟知具体“管什么，怎么管”，积极推进执法规范化、经常化和标准化。着力解决不作为和作为不到位的问题。积极创新监管方式，推行农村市场信用分类监管。综合农村市场主体的行业特点及信用信息。划分监管等级，明确监管重点和监管距离。对监管区域进行网格化划分，实施网格化管理，推动监管责任落实到位。提升农村市场监管效能。全面赋予工商所综合监管职责，切实加强属地商标、广告、合同以及公平交易管理。坚持日常监管和专项整治相结合。针对人民群众反映强烈的问题，加强对重点区域、重点行业进行集中整治。制定突发事件应急预案，建立农村市场监管快速反应机制。

(三)完善监督维权机制

进一步抓好对农村市场秩序的社会监督工作。强化政府牵头、工商主导，融媒体、人大、政协、人民团体、乡村两级组织和消费者于一体的社会监督体系建设。完善监督制度，改进监督方式，加大查访和评议力度。加强与有关司法、行政执法部门的横向协作，建立联席会议和信息共享机制，实施联动执法、联手维权。进一步打造地市工商局、县区工商局和工商所12315三级执法维权平台，完善市级12315指挥中心统一受理、分流申诉举报。地市局、县区局和工商所分级执法的快速反应机制。抓好基层12315维权站点建设。突出实施12315进乡村的“乡乡通”、“村村通”工程。12315站点在各乡镇和行政村既要全面覆盖。不留死角。又要做到有场所、有牌子、有负责人、有电话、有工作制度，保证受理申诉举报工作正常开展。要及时消费警示，强化维权教育，使广大农民树立科学、安全的消费理念，不断增强依法维权的意识和能力。

(四)完善执法保障机制

着眼于“保障工作运行、提高监管效能”，适当增加对农村市场监管工作的投入，为监管部门特别是农村工商所配备必要的执法车辆，提供相应的检查设备和执法经费。同时进一步完善监管执法激励机制，使奖励的对象、事项、标准制度化，及时兑现给监管执法有突出贡献的单位和个人。