美国信用评级监管对我国的启示和借鉴

摘要：文章以信用评级市场较为发达的美国为例，通过考察美国对信用评级监管的历史演变和主要特点，对照我国当前信用评级监管中存在的主要问题，有针对性地提出了如何借鉴美国先进评级管理经验进一步推进我国现阶段信用评级监管。

关键词：信用评级监管借鉴

中图分类号：F831　文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2011)10-078-02

一、美国信用评级的监管情况

国际信用评级业起源于美国，迄今已有100多年的历史。现代信用评级的开端公认是1909年John Moody对美国铁路债券的评级。目前世界上三大评级机构全部来自美国，分别为穆迪投资者服务公司、标准普尔公司和惠誉评级公司。在近百年的业务发展和监管实践中，美国在现代评级业中积累了丰富的评级经验，建立了十分完善的评级监管体系。

1　建立了完善的信用评级法律体系。法律的完善程度及效力在很大程度上决定着监管效果。随着美国金融市场的发展壮大，投资方式的增多，社会对信用评级的需求不断增加，信用评级所涉及的领域也不断扩展，评级对象也逐渐从各种有价证券扩展到了各种机构和团体。银行信用评级自此产生。经过多年的信用服务管理实践，美国目前拥有了较为完整的信用评级法律框架体系。1933年的《证券法》等确立信用评级的法律地位，在1960年至1980年期间又陆续出台了17项信用管理相关的法律，如《公平信用报告法》、《平等信用机会法》等。这些法律不仅有完善的档案登记机构，规范的评估机制，严密而灵敏的信用风险预警、管理及转嫁系统，而且形成了完善的法律体系，将信用产品加工、生产、销售、使用的全过程全部纳入法律范畴。在17项法律、法规中，最为重要的是《公平信用报告法》，该法由不同的监管者负责对各自所辖范围进行监管。

2　认可制度推动了信用评级业的发展。纵观信用评级的发展历程可以看出，政府监管部门对评级结果的使用对于行业发展起到了极大的促进作用。早在1930年美国联邦储备委员会就开始利用评级结果检查下属银行的资产组合质量。1931年，美国财政部开始采用评级结果考察银行债券质量，随后颁布的《1935年银行法》和《联邦储备法》规定国家银行和州银行只能购买达到评级标准的证券。《1933年证券法》规定证券承销商不能对有价证券进行信用评级，在实质上赋予评级机构“独立第三方”的地位。美国监管部门的上述实践，促进了信用评级在20世纪30年代后期的迅速发展。

1975年，美国证券交易委员会提出了国家认可评级机构(NRSRO)的概念，并写入《证券交易法》。实际上，美国证券交易委员会提出这一概念的本意是为了促进其净资本原则在证券经纪机构中更好的应用。所谓净资本原则是指证券经纪机构在计算净资本时要将其所持有的证券做不同比例的扣除，具体扣除比例根据证券的不同信用等级确定。为了决定采用哪些信用评级机构的评级结果，美国证券交易委员会提出了国家认可评级机构概念并认可了穆迪公司、标准普尔公司和惠誉公司三家评级机构。后来美国证券交易委员会又陆续出台了一些规定，进一步在监管和认定方面推广了对评级结果的使用，如规定货币市场基金只能持有三大国家认可评级机构给出的最高两个级别的短期债券。

2004年6月公布的《巴塞尔新资本协议》允许银行确定风险权重时可以采用外部评级机构的评级结果，与国家认可评级机构认可制度相比，《巴塞尔新资本协议》对外部评级机构评级结果的利用并不是必须的，而是可以选择的。

3　不断强化的信用评级监管。在2006年次贷危机初现端倪时，三大评级机构未能及时地对次贷市场的风险予以揭示。在风险显现时，在没有预警信息的情况下三大评级机构在短时间内对大量的次贷产品降低信用级别，使投资者因债券级别下降无法满足相关监管要求而低价抛售这些债券或不得不补充超额的流动性，流动性进一步趋紧，市场预期加速恶化，这又促使评级机构采取进一步的降级措施，形成恶性循环，这也就成了次级抵押债权危机造成全球金融危机的直接导火索，从而引发了国际社会对三大评级机构公正性和权威性的质疑。

在此背景下，2007年实施的《信用评级机构改革法案》及其后的实施细则是美国信用评级行业监管的分水岭，通过该法案，美国证券交易委员会(SEC)被正式授权监管评级机构，监管模式从行业自律走向国家认可的统计评级组织体系(NRSROs)下的直接监管。2008年12月，作为对金融危机事件的响应，SEC出台了针对2007年《信用评级机构改革法案实施细则》的修正案，其目的是改善对利益冲突的管理，进一步提高评级的透明度和强化评级责任，以及增强评级的可比性和便利行业竞争。2009年6月，美国公布了《金融监管改革法案》，该方案针对评级行业主要采取的措施包括：要求评级机构建立健全的利益冲突管理；披露政策和程序；区分结构产品和其他产品；提升评级程序的完整性。此外，方案还要求监管当局在监管活动中尽可能减少使用信用评级。2010年7月，美国《金融改革法案》，又称《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，被奥巴马总统正式签署为法律。美国这次金融监管法案的出台，被视为是美国金融监管体系改革的重大成果，也是自上世纪30年代大萧条以来改革幅度最大、最彻底的金融监管改革法案，信用评级业改革作为这一法案中的一个重要部分，涵盖了监管、治理、问责、信息披露、行业发展模式等多方面的内容。

二、我国信用评级监管发展中存在的问题

新中国的信用评级业诞生于20世纪80年代末，1987年3月，国务院《企业债券管理暂行条例》，规定企业发行债券必须经过中国人民银行批准，同年，人民银行提出组建信用评级机构的设想和要求，各地纷纷开始组建评级机构。2005年5月中国人民银行[2005]第2号令《短期融资券管理办法》，在银行间债券市场推出企业短期融资券，要求企业发行短期融资券必须经过信用评级；2006年4月，总行出台《中国人民银行信用评级管理指导意见》，对信用评级机构在银行间债券市场和信贷市场从事金融产品信用评级、借款企业信用评级、担保机构信用评级业务进行了管理和指导。这一系列的监管制度和手段的出台极大地推动了信贷市场和银行间债券市场的发展，为评级行业的发展提供了良好的外部发展环境，评级行业进入快速发展期。目前全国共有评级机构85家，专业评级人员人数约为2400多人，资产总计为17.35亿元，评级收人为6.81亿元。从2004年到2009年6年间，主要评级业务从31855笔增长到45702笔，增长幅度为43.33％。债项评级从2004年的53笔发展到2009年的81i笔，3年增长了15倍，融资金额由2004年的1056亿元增至2009年的20947亿元，增长了19.84倍。但与美国成熟发达的信用评级市场监管相比，我国信用评级监管中存在以下主要问题：

1　监管主体不明确。我国信用评级业务源远流长，从1984年发行企

业债券开始，就有了信用评级业务，对信用评级机构的监管体制也是几经变迁。2000年4月，中国人民银行、国家计委、中国证监会、中国保监会、国家工商行政管理总局、国务院经济体制改革办公室向国务院行文《关于信用评级机构管理有关问题的请示》(银发(2000]136号)，建议“参照国际惯例，将信用评级机构作为一般企业进行管理。对评级机构从事企业债券类，贷款证、金融机构、金融债券类，证券公司、上市公司、股票、基金类，保险机构类评级的执业资格分别由国家计委、中国人民银行、中国证监会、中国保监会进行认定。”，即对机构管理实行一般企业工商部门注册制，执业资格分业务多部门认定，建议虽未被国务院认可采纳，但此后，对信用评级机构仍实行按行业分别管理的模式并一直延续至今。而对信用信息登记、信用管理咨询、信用担保、商账追收等业务，监管主体和标准一直未明确。

2　法律依据分散滞后。信用评级的健康发展需要具备一个先决条件，即评级机构能够合法收集相关信息，并在整理加工后对外披露，具体而言，就是必须具备一个完整的法律环境。而我国信用评级方面的法律法规较为零散，相关的主要有《证券法》、《公司法》、《企业债券管理条例》、《可转换公司债券管理暂行条例》、《贷款通则》以及配套的法律法规，另外，上海证券交易所和深圳证券交易所在上市规则中也有所涉及，这些法律法规所涉及的评级对象主要是债券和贷款企业。我国尚未制定一套专门针对信用评级的法律法规，更谈不上制定与银行信用评级相配套。在评级机构的业务范围、信息收集方式、信息加工方式、信息保管方式、信息使用范围、信息有效期限、以及违法违规收集和使用信息的惩罚等方面均没有全国统一的法律、法规对其进行规定。在这种情况下，如果不法征信机构硬钻我国法制不健全的空子，无序开展业务，将会对我国评级服务市场健康发展及社会信用体系建设带来极大的负面影响。

3　资质认可有待完善。严格的准入管理是评级服务市场健康发展的必要保障。一方面，我国对征信服务行业实行较宽的开放政策，对所有征信服务机构包括外资征信机构仅按照一般的信息咨询企业标准进行工商注册登记，在准入方面也基本没有特别的限制。以山西省为例，全省社会征信机构依登记制设立，即将社会征信机构作为一般公司成立，只需按照《中华人民共和国公司法》规定经过工商行政管理部门登记即可，虽然国务院赋予人民银行管理征信业的职能，但对征信机构的统一的机构准入和业务监管缺乏具体明确的法律规定和监管手段，许多社会征信机构一直游离于监管之外。

另一方面，在中外征信服务机构的合资细节问题上，我国管理部门至今没有明确的规定。目前对合资征信服务机构，我国只要求中方控股，除此别无其他。如此宽泛的要求很容易导致内资机构将管理部门批准的特许经营权转卖给外资征信服务机构，其结果是不但未给国家利益和行业发展带来好处，反而对信息安全造成威胁。目前美国穆迪、标准普尔、惠誉等利用我国在信用评级管理方面的薄弱环节，在几乎没有任何障碍的情况下，长驱直人中国的信用评级市场。目前我国四家全国性的信用评级机构除大公国际始终坚持民族品牌国际化发展外，其余已经或正在被美国控制。在被美国收购的评级机构中，中诚信、联合在全国各省均设有分公司，他们可以从事国内的所有评级业务，市场份额合计超过2／3以上。美国评级机构借助被收购公司的分支机构，迅速将触角伸展到全中国，直接或间接从事所有评级和相关业务。

三、对现阶段我国信用评级监管的启示和借鉴

1　加强评级监管。通过强化监管，进一步提高评级质量和评级机构的社会公信力。从美国安然事件后美国证券交易委员会对评级机构的监管动向来看，在国外债券市场规模巨大、市场化程度相当高的情况下，监管依然发挥着重要的作用。在我国，信用规模小、市场化程度低，如果要求评级机构重视质量、品牌、技术和数据等长期利益，那么就必须建立有力的监管机制，否则就会造成追求长期利益的机构被淘汰出局，劣币驱逐良币的现象。目前，要规范评级机构的从业行为，建立具体详尽的执业标准；积极推动评级机构完善法人治理结构和内部管理制度，提高产品和服务质量；对违反公平竞争原则、扰乱市场秩序、提供虚假信用评级的行为要严惩不怠。

2　实行认可制度。征信服务业是一个特殊行业，十六届三中全会明确了征信服务机构特许经营的方针。在我国信用评级行业发展初期，我们应借鉴美国的经验，通过认可制度限制评级机构数量，尽快地促进信贷市场和银行间债券市场的成熟和发展。对于资信评级机构，特别是外资机构进入我国信用服务市场，应首先由行业监管部门对其业务资格进行审批，并对其业务范围给予许可，资信评级机构得到业务资格审批后方可履行其他注册登记手续。

3　尽快出台《征信管理条例》。尽快出台《征信管理条例》是结束评级机构多头管理混乱局面的最佳时机。可以采取由征信业管理部门(中国人民银行)统一管理评级机构，评级机构的执业资格或评级结果由各行业管理部门分别认定的方法，这样更加有利于征信行业的管理。

4　加强对市场的培育。在信用评级行业发展的初级阶段，在培育具有民族品牌的评级机构中政府的主导作用非常关键。我国征信服务市场开放，一方面是基于引入竞争机制的需要，另一方面是学习先进经验的需要。开放的最终目的是壮大我国民族品牌的征信服务机构，使其成为我国征信服务市场上当之无愧的“领头羊”。然而，由于我国征信服务行业起步较晚，真正培育出在国际国内具有品牌竞争力的征信服务机构尚需时日，在不违背公平的前提下，政府相关部门在政策制定时应对合格的内资评级机构适度倾斜，在相关法律、法规或监管实践中增加信用评级的制度性安排，优先购买或使用具有一定公信力的内资评级机构的产品和服务，在特殊领域试行强制评级，给民族品牌以充足的空间来完善和发展，提高其竞争力，尽快缩小与国际大型评级机构的差距。

注释：

①摘自中央财经领导小组办公室课题组对我国信用评级业国际市场和国内市场的调查研究的分析

参考文献：

1编写组中国银行间债券市场信用评级行业年度报告(2008)[R]北京，中国金融出版社，2009

2邵辉征信与你同在[M]，香港香港百页出版社，2006

3李信宏等，信用评级p州，北京中国人民大学社,2006

4编写组，征信前沿问题研究[M]，北京中国经济出版社，2010

(责编：李雪)