事业单位国有资产公共服务目标

中图分类号:F251文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)08-236-01

摘 要 国家管理事业单位的国有资产,目标应该是以最小成本实现其公共服务提供的政策目标。

关键词 国有资产 公共服务 成本概念 财务约束

行政事业性资产的80%左右是“事业性”资产,即国家投入到事业单位的资产,这部分资产是行政事业性资产的主体。随着社会主义市场经济体制的不断完善和部门职能的转变,行政事业单位直接管理大量资产已不适应新时期经济社会的发展,既不利于各单位充分履行社会服务职能,也不利于保障国有资产的保值增值。随着国有资产管理体制改革和事业单位改革的逐步深入,如何对事业单位的国有资产进行管理,已经成为一个紧迫的课题。

那么,应该如何加强事业单位国有资产管理呢?首要的问题是要明确,国家管理事业单位的国有资产目标应该是以最小成本实现其公共服务提供的政策目标。国家之所以有必要投资设立事业单位,首先是因为有些公共服务必须由国家设立的机构来直接提供。国家设立的提供服务的机构可以是政府机关,也可以是以利润最大化为运行目标的企业。在前一种情况下,所投入的资产就成为“行政性”国有资产,在后一种情况下(例如城市公用事业),所投入的资产和其他国有企业中的国有资产属于同一类型,资产管理的目标是保值增值。但有一些公共服务的提供者既不适合作为政府机关,也不适合作为国有企业,比如学校和医院。国家之所以把这些机构作为事业单位而不是国有企业来管理,一个根本的区别是国家不要求这些机构以营利为目标,而是要求它们以提供服务为目标。因此,对事业单位国有资产的管理不能像对国有企业那样以保值增值为目标。现有的100多万家事业单位情况非常复杂,并不是所有的事业单位都符合公共服务提供的需要。在下一步的事业单位改革中,有些事业单位需要变成政府机关,相当大一批已经企业化、商业化的事业单位应该首先转制为国有企业,纳入国资委的管理体系,然后由国资委决定是继续保留还是实行股权多元化。有些事业单位则需要干脆撤销。虽然如此,但绝大部分事业单位还是公共服务提供所需要的。100多万家事业单位的约3000万职工中,有70%在教育、医疗卫生行业,文化、科技研究、农业技术服务等行业也占了很大比重。因此,管理事业单位的国有资产,目标不能是保值增值,而应该是实现国家在提供公共服务方面的政策目标。

但是,不讲保值增值不等于可以不计成本。事业单位国有资产的利用效率越高,国家就越是有可能用有限的资源给公民提供更多、更好、更均等的公共服务。因此,降低成本提高效率应该成为管理事业单位国有资产的一个工作重点。为此,第一步的基础性工作是要把账算清楚。负责资产管理的财政部门应该有一个清楚的概念,这个概念不仅要包括通常的固定资产,而且要包括土地和无形资产。对于国家投资形成的固定资产,应该参照国债发行利率等指标,确定其真实成本。这个成本概念的实质可以从两方面解释:从融资成本角度看,它的涵义是,国家如不进行这些投资,可以节省多少融资成本;从机会成本角度看,它的涵义是,国家如果把这些资金投入营利企业去追求回报率,可以获得多高的回报率。由此确定的成本概念,实际上反映了国家对公共服务的一部分投入。在实际生活中,这部分投入经常为人们所忽视,导致各种错觉。比如很多人认为公立机构的服务价格一定比民办机构低,因为公立机构可以不要利润。这其实就是一种错觉。公立机构之所以可以不要利润,是因为国家已经通过放弃资产回报,给公立机构提供了补贴。如果同样的补贴提供给民办机构,民办机构的服务价格同样也可以降低。

在明确了事业单位国有资产的真实使用成本之后,就比较容易把资产管理(存量)和预算管理(流量)结合起来。基本的框架应该是把资产存量的真实使用成本和预算拨款的流量作为国家财政对一个事业单位的总投入的两个组成部分。这个总投入所附带的目标是提供公共服务。因此,在管理制度上,这个总投入应该和事业单位在服务提供方面的结果挂钩(例如有些国家的服务提供者和财政资源提供者之间签订的“资源协议”)。不能明确地将两者挂钩的那些事业单位(包括那些无“事业”可做的事业单位),其职能和接受财政投入的正当性应该重新考虑。即使是为了保社会稳定而必须继续拨人头费,也要把帐算在明处,让决策者和公众对“养人”的实际成本有一个正确的概念。对于那些可以将财政投入和服务结果明确挂钩的事业单位,资产存量和预算拨款之间应该建立起一种此消彼长的关系。首先可以先把帐算清楚:一个事业单位为了提供某一数量的某一服务,资产占用和预算拨款加在一起,究竟消耗了多少财政投入?做到了这一步,那些过度占有国有资产的事业单位就会暴露出来。第二步的措施是或者调整资产,或者调整预算拨款,以实现成本最小化。事业单位国有资产的管理不是孤立的。资产管理方面的很多改革措施必须在整个事业单位改革的大框架下进行。其中最重要的方面之一,是强化事业单位的财务约束。现在,事业单位的总收入中有一半左右不是来自直接的财政拨款,而是来自创收收入。这些收入有的是正常的“用户付费”,和电费、水费没有什么差别,有的是利用事业单位国有资产进行企业化经营的收入,有的则是依托垄断性权力向企业和居民收费所得。创收收入又和事业单位职工个人收入关系密切。据有些专家估计,平均而言,事业单位职工实际收入中有一半来自创收收入。这种现象的成因之一是“不给钱给政策”:不是通过增加财政拨款给事业单位职工提高正式工资,而是给予其创收权力,允许其将创收收入变成非正式的奖金和福利。因此,在现行体制下,如果不能在事业单位收入管理方面大大强化财务问责制度,将其创收和收费所得收入与国家财政预算拨款、资产投入纳入统一的管理框架统筹考虑做出安排,单纯加强资产管理的措施是很难。