事业单位分类改革的政策目标和战略思考

在中国，事业单位是仅次于企业的第二大法人组织，拥有126万个单位，3000万从业人员。2012年4月16日，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》和相关配套文件先后颁布。事业单位分类改革形成了完整的方案，也意味着改革全面开闸。这是继农村改革、国企改革、政府机构改革之后，中央不断完善改革总体布局的又一重大决策。新一轮事业单位改革意义何在？改什么？有何挑战？怎么改？备受关注。

第一，事业单位分类改革是中央着眼于党和国家事业发展全局作出的一项重大战略决策

分类推进事业单位改革的指导意见是中央立足当前、着眼长远作出的重大决策部署，充分体现了改革开放和社会主义现代化建设事业的新形势、新任务、新要求。

中央的部署主要基于如下战略思考：

一是提高事业单位公益产品生产和供给的能力，落实科学发展观、保障和改善民生。事业单位广泛分布在教育、科技、文化、卫生等与民生关系密切的领域，是政府提供公益服务的主要载体。改革开放以来，我国经济建设取得了举世瞩目的伟大成就，各项社会事业也取得明显进展。但总体上看，经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题仍然比较突出，公益服务供给总量仍不充足，服务质量和效率还有待提高，人民群众对“看病难、看病贵、上学难、上学贵”等问题反映强烈。随着国民收入的提高和社会转型，对公共物品质与量的需求剧增，呼唤公共物品生产和供给组织的事业单位深化改革。推动事业单位分类改革，探索社会公共产品生产和供给的新机制，有利于促进各项社会事业持续发展、为人民群众更好地提供各类基本保障，促进基本公共服务均等化和经济发展方式转变，推动社会主义和谐社会建设。

二是完善我国改革开放的总体布局。事业单位改革是国家改革事业的重要组成部分，事业单位改革与经济、政治、文化、社会等领域的改革密切联系，是统筹推进各领域改革的重要内容。这些年来，事业单位改革一直在推进，并取得积极进展。但总的看，我国计划经济时期形成的事业单位管理体制框架还没有从根本上打破，事业单位管理和运行中仍存在诸多深层次矛盾和问题，比如，一些事业单位功能定位不清，政事不分，事企不分，内部治理结构不健全，运行机制不灵活，激励约束机制不完善；各行业事业单位养老保险、财政投入、收入分配、人事管理等方面的制度规定不尽相同，衔接不够；公共服务领域发挥民间组织、社会资本和市场机制的作用不够，国家支持公益服务的政策还不完善，监督管理薄弱等，不仅影响了事业单位功能作用的有效发挥，也制约了相关改革的进一步深化。因此，要从改革开放总体布局的要求出发，加快推进事业单位改革，努力形成各个领域改革协同推进的良好局面。

三是推动政府职能转变和建设服务型政府。党的十七大明确提出建设服务型政府的要求。事业单位是政府履行职能的重要支撑，是政府提供公共服务的主要载体，事业单位改革与政府职能转变相互交织、相辅相成。推进事业单位改革，有助于进一步理顺政府与事业单位之间的关系，把政府不该管、管不好的事情交给事业单位，加快政府职能转变的步伐，进一步强化政府的公共服务职能，把更多的精力和资源投到公益事业发展上，加强对公益事业的政策引导、总体规划和有效监管；有助于更加明确地定位事业单位的功能，强化公益属性，在完善公共服务方面发挥更大作用，进而更好地实现政府的公共服务目标。从要素投入结构看，通过改革，不断发展壮大我国公益事业，提高事业单位的质量和水平，有利于推动经济发展由主要依靠要素和资源投入向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。

二、事业单位分类改革的主要任务是建立具有中国特色的公益服务体系，满足人民日益增长的公益服务需求

事业单位分类改革的根本目的，是促进公益事业发展，满足人民群众公益服务需求。改革不是简单地减人、减机构、甩包袱，更不是把事业单位搞小变弱。随着经济的快速发展，我国正在迈向小康社会，人民群众的公益服务需求高涨，呼唤政府提高公益服务的生产和供给能力。但是，在计划经济时代建立起来的事业单位系统存在着政事不分、企事不分、管办合一的体制问题，政府组织、事业单位和社会力量的作用深受局限，治理水平、运行效率、结构布局都存在程度不同的问题，无法有效调动各方的积极性和创造性，无法满足人民日益增长的科技、教育、卫生、文化、福利等公益服务需求，也不利于达成公平公正的目标。因此，需要在中国特色社会主义理论的指导下，深入贯彻落实科学发展观，以提高公益服务水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，充分发挥中央和地方两个积极性，深化事业单位改革。所以，检验这项改革成败的标准，就是要看其是否有利于调动事业单位各类专门人才和广大职工的积极性，是否有利于公益事业资源的优化配置和促进基本公共服务均等化，是否有利于事业单位服务功能的充分发挥和社会事业更好更快发展。

事业单位分类改革必须从实际出发，分阶段、有步骤地推进。鉴于事业单位类型众多，情况复杂，改革牵动千家万户，不可能一蹴而就，所以，要根据中央部署分阶段依次推进。从2011年到2015年的阶段性目标是：在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化。该阶段主要是针对目前存在的政事不分、事企不分、管理体制运行机制等方面存在的突出矛盾和问题，对体制机制的关键环节进行改革，力求一段时间内见到成效，为实现总体目标奠定基础。从2016年到2020年实现总体目标：建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。两个阶段目标是远近结合、梯次推进、分步实施的关系。

为了完成改革任务，必须重点对事业单位进行分类，在此基础上采取不同的改革战略。