国外邮政改革探索

一、邮政市场的基本情况

希腊邮政行业年产值约7.77亿欧元（包括信件、包裹和快递业务），邮政市场的经营企业现有1000多家，主要从事两类业务。一是普通邮政业务。希腊邮政公司是国家指定的邮政普遍服务提供者，也是规模最大的邮政业务经营者，其在普通邮件市场的市场占有率为92.5%。另外5家经过特别许可的小公司经营规模较小，只占7.5%的市场份额，主要经营报刊和杂志的寄递服务。希腊对普通邮政业务实行“单独许可”制度，有着严格的市场准入条件。经营者必须向邮政监管机构提出申请，并提交主要管理人员的毕业证、信用状况和犯罪记录等个人资料和企业基础信息。未经许可，不得开展经营。二是快递和包裹业务。希腊的快递和包裹业务已经完全开放，企业可以自主经营、平等竞争，但必须向邮政监管机构办理登记，取得所谓“一般许可”。希腊邮政公司在包裹市场的市场占有率为14%，在快递市场占有率为40%。私营快递公司占有其余的市场份额。希腊快递市场年产值为3.3亿欧元，年处理5000万件快件，但市场集中度相对较高：首先是经营者集中。据监管机构统计，90%的业务量和业务收入集中在9个最大的快递公司手中。其中，有4家是DHL、TNT等跨国快递巨头的当地分支，另5家主要经营国内快递业务。其他的小快递公司多为大公司做业务。其次是业务区域集中。80%的业务量来自于希腊2个最大的城市：雅典和萨洛尼卡。

二、邮政法律法规体系的完善

希腊的邮政法律法规体系由两部分组成：一是国会立法；二是政府规章。电信和邮政监管委员会负责起草邮政监管规章，以交通通信部部长令形式。同时，监管委员会有国会立法的建议权。由于欧盟所有成员国都被要求在一个共同的欧洲法律框架内立法，因此希腊《邮政法》按照前2个《欧盟邮政指令》分别于1998年和2003年做了2次修订。目前，根据2008年2月的第3个《欧盟邮政指令》的要求，电信和邮政监管委员会已向交通通信部提出本国《邮政法》的修订建议。除符合《欧盟邮政指令》的有关内容外，立法建议还包括：1、将包裹重量的上限由20公斤提高到35公斤。2、在以下方面加强监管机构的职权：规定邮政普遍服务设施的密度；制定最低投递频次的要求；制定普遍服务的质量要求；对不执行普遍性邮政服务标准的地区的审批；明确价格审批程序；邮政服务规章；获取邮政服务申诉的有关信息，规范申诉处理程序；明确监督邮政普遍服务的程序。3、对取得单独许可的经营者的会计系统提出有关要求。4、对违反一般许可或单独许可有关要求而处以罚款或其他行政处罚的程序规定2008年，希腊电信和邮政监管委员会起草了一部新的规章，其内容主要是明确“一般许可”的期限与条件，简化了登记程序，允许已经取得许可的企业之间的相互，要求被许可企业向监管机构缴纳年费。规章对一些边界模糊的概念作出了澄清，要求寄递业务的经营者（包括经营虽然信封上没有地址，但封装于某一特定包裹内的直邮信件）都必须办理一般许可程序，这样就把所有的寄递业务都纳入一般许可制度管理下。同时，新规章规定了经营者在服务质量、价格和消费者权益保护方面的义务，提出了经营者要保存6个月以内的寄递业务单式的要求。为了促进行业技术改造，提升行业科技水平，新规章还规定：对积极引进先进技术的企业，应给予减免监管年费的鼓励政策。

三、邮政市场开放进程

希腊邮政市场开放步调与欧盟基本一致。根据1997年和2002年的2个《欧盟邮政指令》，先后进行了2轮改革，核心是引入竞争，缩小邮政专营范围，推动邮政市场“逐步、可控”开放。目前，希腊邮政对重量在50克以内并且资费不高于2.5倍基本资费（1.43欧元）的信件寄递业务享有专营权。这部分业务占希腊邮政邮件量的72%，总收入的49%。同时，希腊邮政公司在信件寄递市场上的份额超过90%。2008年2月的第3个《欧盟邮政指令》，要求27个成员国在指定日期前完全开放邮政市场。其中16个成员国的开放日期是2011年1月1日，其余的11个成员国（包括希腊、卢森堡和新入盟的东欧国家）可以延迟到2013年1月1日。据希腊官员介绍，这是因为在欧盟成员中，希腊的整体实力较弱（希腊是欧盟经济援助的主要受惠国，受欧盟援助的资金大约占GDP总值的3.3%），国内海岛、山区较多，需要一定的时间借鉴其他国家经验重组邮政企业，改善邮政基础设施，提高邮政业的竞争实力。所以，欧盟同意多给予希腊2年的过渡期，2013年以后再与其他成员国协调同步。

四、邮政普遍服务的情况

希腊邮政公司是国家指定的邮政普遍服务提供者。政府与希腊邮政签订一个邮政普遍服务合同，这个合同也相当于是一个“单独许可”。根据该合同，希腊邮政必须在全境按照规定资费提供2千克以内的信件、20公斤以内的包裹的邮件寄递服务（包括挂号和保价邮件），每周投递5天。全国现有邮政网点850余个。按照电信和邮政监管委员会的意见，交通通信部部长已经了邮政普遍服务质量标准的行政决定，对邮政普遍服务的种类、寄递时间、寄递频次等做出了具体的规定。但是，由于希腊境内多山区、海岛，部分地区的邮件投递受到公共车船的班期限制，使得7%的人口无法享受到每周5天的投递服务。另外，由于地处偏远、邮政设施不全等原因，有13%的人口无法享受到上门投递服务，希腊邮政通过将邮件投递到最近的邮局、收件人自取等方式提供普遍服务。据统计，希腊邮政63.4%的邮件于交寄当日妥投，16.6%的邮件投递时间超过1天，7%的邮件只能根据车船班期投递到户（投递时间不定），6%的邮件每日投递到收件人邻近的农村邮局，7%的邮件每日投递到收件人邻近的其他设施。为了保障邮政普遍服务，国家赋予希腊邮政一定范围内的专营权。根据2008年的数据，专营业务收入占希腊邮政收入的49%。而且，希腊邮政可以免缴增值税（其它邮政业企业都必须缴纳增值税，税率19%）。虽然农村地区邮政普遍服务成本较高，但是由于邮政业务主要集中在少数大城市（雅典人口超过740万，占希腊总人口的65%），依靠城市业务的利润，希腊邮政公司基本保持了盈利，无需政府补贴。当然，考虑到邮政市场完全开放以后的情况，希腊邮政有意向政府要求普遍服务的成本补贴。此外，希腊在《邮政法》中也规定了邮政普遍服务补偿基金，这与欧盟邮政指令是一致的，但尚未予以实际操作。

作者：刘波 单位：中国人民大学法学院