国外政企分开对邮政银行的启发

作者：张宇辉

目前,世界上许多国家都进行了邮政改革,各国邮政改革的基本都是使邮政业摆脱困境,建立适宜的运营机制,形成邮政发展良性循环,以保证邮政生存、促进邮政发展。许多国家已经认识到邮政的根本出路是建立新型的邮政与政府的关系,改变旧的邮政体制,实现企业化运作。20世纪90年代,一些发达国家,如澳大利亚、新西兰、荷兰、法国、德国和瑞典等,邮政先后实行了政企分开,逐步从政府管理部门转变为拥有自主管理权、财务独立的邮政公司。到目前为止,全世界189个邮联成员国70%以上实行了邮政监管和运营业务分开的改革,其中一些国家的经验值得我们借鉴。我们知道,任何改革都是一个非常复杂的过程。因此,我们有必要对这些国家的改革历程进行回顾,吸取其经验教训,使中国的邮政改革沿着健康有序的道路顺利发展。

一、世界主要国家邮政政企分开改革历程

(一)政企分开的成功范例。

1•德国。德国是邮政改革比较成功的国家之一。德国邮政从20世纪80年代末开始改革。改革分两步走:第一步是按照业务领域的特点,把邮政、电信和邮政储蓄部门拆分,组建成三家公司,实行独立经营,并将财务权、业务权及用工权下放到三个公司;第二步是在公司运转5年后,公司改制上市,继而撤销邮电部,将保留下来的政策调节职能并入财政部。1988年,根据《邮政改革法I》,德国实行邮电分营,成立了邮政公司、电信公司和邮政银行三个独立的部门。1995年1月1日,根据《邮政改革法II》,德国邮政实行政企分开,改为股份公司,并成立市场监管机构。1997年,德国邮政与邮政银行联合,德国邮政持有邮政银行17•5%的股份。1998年1月1日,根据《邮政改革法III》,德国邮政成立了邮电行业监管司。2000年4月,德国邮政改组为股份有限责任公司并公开上市。公开上市后,许多邮政职工成为公司的股东,增强了与邮政的联系。德国邮政还给核心员工和管理层以股票期权等激励措施,并在财政部开设专门资金账户对此予以支持和保障。根据相关法律,在2007年9月31日之前,德国邮政是德国惟一的邮政普遍服务承担者。为保证邮政普遍服务,国家给德国邮政以专营权。专营范围指重量低于200克或者资费低于普通信函5倍的信函。除专营业务之外的其他邮政业务已全部放开。经过两个阶段的改革,目前德国政府已经不对德国邮政开办的普通信函、普通汇款和普通电报服务进行补贴。企业所需资金全部通过自身积累和市场融资完成。企业效益不断提高,国际业务进一步扩大。

2•日本。日本邮政从2001年起开始改革。2001年1月6日,原来的邮政省、总务厅和自制省组建成总务省。总务省内设立了两个机构,即邮政企业管理局和邮政事业厅。2003年4月1日,日本颁布了新的《邮政法》,长期维持政企合一体制的日本正式撤销了总务省邮政事业厅,成立了日本邮政公社,是自负盈亏的国有公共公司。邮政公社将制定中期管理目标(4个财政年),总务大臣将以此为基础评估邮政公社的业绩,邮政公社的长官和员工都是政府公务员。日本邮政的改革目标是实现各项业务的专业化经营和独立核算,为用户提供更广泛的、低价的、便利的邮政业务。私营化改革将使日本邮政拥有更大的管理自。值得注意的是,日本邮政的改革是在充分利用邮政网络的优势和现有资源的基础上进行的,保证了节省资源。同时,在改革用工制度的时候,也注意到了充分保障员工的既得利益。

3•新西兰。新西兰是亚太地区改革最早,也是改革比较成功的国家之一。1987年4月1日,新西兰政府决定将新西兰邮政与铁路、电力行业一起实行公司化,分别成立新西兰邮政公司、新西兰电信公司和邮政银行。改革之初,为了实现扭亏为盈,新西兰邮政关闭了600个邮局,削减了大量的员工,加收了农村投递费,因此,普遍服务没有保障,邮政在国民中的信誉受到严重影响。1998年,政府修改了邮政法,指定新西兰邮政为普遍服务和国际邮联的惟一承担者,代表政府参加国际邮政联盟的活动;同时,废除加收的乡村投递费,并通过增加代办点、设置乡村私人投递信箱、雇佣乡村投递签约人等办法解决乡村用邮问题。现在新西兰有13万个乡村私人投递信箱,538个乡村投递合同签约人。为了提高邮政技术水平和竞争能力,新西兰建立了数据处理及信函制作中心。现在的新西兰邮政市场共有31家私营竞争者,在激烈的竞争中,新西兰邮政却能够盈利,市场占有率高达95%。

(二)政企分开走过弯路的国家。

1•英国。2001年3月26日,新的英国邮政法开始生效。依照这部法律的规定,建立了邮政市场监管委员会和邮政用户理事会,原英国邮政改组为国有有限责任公司,成为邮政行业众多经营实体之一,实现了邮政的政企分开,也实现了邮政所有者、监管者和经营者的分离。但是在改革之后,用户、员工和公司的利益都受到损害,政府、民众和职工都不满意。为了改变这种境况,英国政府采取了一些补救措施,比如重新划定普遍服务的范围;规定竞争者不得进入普遍服务规定的特殊投递服务;建立价格控制体制;英国邮政名称恢复原名,即由“Consignia公共有限公司”改回原来的皇家邮政。通过以上调整,英国邮政又回到以普遍服务为宗旨、国家给予诸多政策性保护的发展路子上来,成为名副其实的国家邮政。

2•阿根廷。阿根廷是世界上邮政改革最激进的国家,被称为完全实行私有化的三个国家之一。1993年起,阿根廷在英国的帮助下制定了邮政改革方案,对年亏损4000万美元的邮政进行公开招标,招标的条件是:特许经营期限30年;每年交政府1•032亿美元;20克以下信函、20个字以内电报及1000美元以内转账业务实行普遍服务;头10年每年必须投资2500万美元,后20年每年投资额不低于当年业务收入的1%;允许专营法律文件、电报及集邮产品。最后英国一家经营邮政业务的私有公司(CorreoArgentionSA)以承诺年业务收入达5116亿美元于1997年9月中标。但经过几年的运行,使国人大失所望,邮政市场混乱不堪,专营业务得不到法律保障,普遍服务无法全面实现,邮政员工从21000人减少到12500人,邮政经济状况没有改善反而恶化,到2003年共亏损1•4亿美元。因此,阿根廷政府于2003年11月废除了原来阿根廷邮政私有化经营的合同。然而,阿根廷政府并没有认真接受教训,在中止与CorreoArgentionSA公司合同后又宣布6个月内再次开始私有化工作。直到梅内姆总统卸任后,在新总统基什内尔的支持下,阿根廷政府于2004年9月正式宣布,重新对阿根廷邮政实行国有化管理,而且专门通过一项议案,对邮政实施长期国有化管理,今后不再重提私有化。实践证明,以私有化为特征的邮政改革已成为改革彻底失败的典型。

二、国外邮政政企分开对中国邮政的启示

从以上国家的改革历程可以看出,邮政政企分开,建立新的邮政业务政府管理体制是邮政发展的大势所趋。目前,世界上大多数国家的邮政都实现了政企分开,邮政部门实现了企业化运营。这不仅减轻了各国政府的负担,也增强了邮政业的活力。例如,在36个亚太地区的国家当中,目前已有17个国家实行了公司化,其中12个已盈利,3个处于亏损,其余两个刚刚实行公司化。在19个仍为政府部门的国家邮政中,只有4个盈利。他山之石,可以攻玉。方兴未艾的世界邮政改革,也推动了我国邮政事业的改革。纵观各国在邮政体制上的改革,可以说是各有利弊,其间的一些做法和经验也许会对我们有很好的启迪和借鉴作用。事实上,中国邮政也一直在积极探索改革与发展之路。

1•应重视邮政的社会效益,邮政普遍服务的义务不能被忽视。应认识到普遍服务的意义,认识到邮政对国家和社会最核心的价值体现是提供邮政普遍服务。上述改革成功的国家无一不是在确保提供邮政普遍服务的基础上才得以实现的,而那些在改革过程中走了弯路的国家也大都是在改革的最初忽视了履行提供普遍服务的义务。如澳大利亚邮政公司法规定:对于在澳大利亚符合标准的、由普通邮运方式运递的信函,必须确保其单一资费。澳邮政需确保信函业务满足澳大利亚公众在社会、行业和商业方面的需要。新西兰邮政改革较早,但近年来邮政内部也出现了问题:由于裁员40%,一些部门的工作主要通过半日制和轮班制来完成。这些做法导致普遍服务难以保障,缺乏社会的理解,也导致了员工的对抗,使改革遇到困难。此外,阿根廷、英国、俄罗斯都是通过裁减员工以及降薪的方法达到市场化改革的目的,基本上放弃了普遍服务,其结果是导致邮政职工多次罢工,使邮政改革走入死胡同。因此,邮政改革不应以削弱普遍服务为代价,应建立起比较完善的普遍服务保障机制。解决这一问题的主要方式可包括:保留业务、国家财政补贴、建立补偿基金、减免税收、以转移业务收入作补偿和赋予邮政营利性业务的经营权等。

2•制定与完善邮政法是改革成功的关键。为保证普遍服务的顺利实施和保证所有运营者之间的公平竞争,必须有法律制度做保障,必须有完善的普遍服务补偿机制,所有运营者必须遵守统一的游戏规则。市场不是无序的,市场的有序要靠法律来维持。政府要靠法律来调控市场经济。因此,制定和修改邮政法是监管邮政和邮政市场的重要手段。

3•应认识到改革是一个渐进的过程。邮政本身常常被视为一个国家政权是否巩固、运行是否正常和社会秩序是否稳定和谐的一个重要标志。邮政改革特别是邮政体制改革不能急于求成,应谨慎稳妥,必须在做好普遍服务的前提下,逐步放开市场竞争,要综合考虑、统筹兼顾各方利益,在改革过程中要有一定的过渡期。

4•邮政是一种特殊的公共服务行业,其主要任务是向全社会提供福利型公共产品。它不完全属于市场经济,有着自己的特殊规律,如普遍服务、特殊服务、全程全网和基本资费均一等。市场化运作在邮政的这些领域是行不通的。所以邮政是一种特殊的企业,而让邮政的“企业行为”完全消化本应由“公共财政”开支的政策性亏损是不现实的。

5•在邮政部门实现公司化后,可通过不同的方式对邮政企业进行产权制度改革,引入外部资金,推动邮政业的发展。德国邮政1995年改革成为股份制公司,上市发行了近22亿股股票,共筹集资金234亿欧元,为其开展购并战略,扩大企业经营规模,成功进入物流市场提供了丰厚的资金来源。在德国邮政的影响下,希腊邮政也准备将其邮件公司的25%股权以及包裹公司的50%股权实施投资主体的多元化。这些国家的邮政通过上市筹集了大量资金,改善了公司治理结构,已经发展成为国际物流、快递市场的有力竞争者。鉴于此,在实现政企分开后,中国邮政可以考虑引入战略投资者,也可以考虑整体上市或部分上市,改变产权结构单一的现状,增强发展的后劲和活力。总之,邮政的政企分开的改革已成为一个势不可挡的潮流。政企分开把政府职能和企业职能一分为二,使邮政主管部门真正成为邮政行业的监管者、执法者和协调者。其主要功能是监管邮政的专营权、执照发放、价格控制、服务质量监督、邮政全网业绩考核等,这将有利于创造公平竞争的市场条件,使邮政企业真正成为独立的市场主体,实行商业化、多元化经营,建立现代企业制度。