国外邮政改革对国内邮政的启发

作者：李创军 单位：邮电部邮政科学研究规划院

一、德国邮政的重大改革

1995年1月l日是德国邮电史上一个极不平凡的日子，这天德国邮政股份公司在波恩初级法院的商业登记处正式注册登记。这标志着德国邮政由国家政府部门转变成股份制公司的重大机制改革正式宣告完成，联邦邮政长期独家垄断邮政市场的历史亦随之结束。德国邮政同电信和邮政银行等姐妹公司一样，在组织体制的私有化方面迈出了重要的一步。改革后的德国邮政与改革前相比主要区别有以下几个方面:首先是邮政所有制的区别。改革前的德国邮政同世界上大多数国家的邮政一样为国家全资所有的国有企业，由联邦政府直接管理与经营，其本身就是联邦政府的一个组成部门。改革后的德国邮政股份公司，其基本注册资本为20亿马克，分成4000万股，每股50马克，其中49%的股份将在公司成立初期面向社会出售。这意味着德国政府当局只享有本国邮政51%的所有权，而其余49肠的所有权将为私人和社会其他企业、组织法人所拥有。德国邮政由一个完全国有企业转变为国家控股企业;其次是邮政组织管理体制的区别。改革后的德国邮政更加接近市场，组织管理结构完全企业化。企业内部治理结构由全体股东大会、监事会、董事会、经理层组成。其中德国邮电部部长为公司法人代表;全体股东大会为公司最高权力机构;监事会设在董事会之上，公司之外，由股东一方派出的10名成员和选举产生的10名职工代表组成，董事会是公司经营决策和业务执行的常设机构，是公司的法定代表。企业外部管理体制由邮电部—联邦所—邮政公司组成。改革之后的邮电部的首要任务就是为邮政基础设施领域制定法规，并对邮政股份公司所承担的义务和垄断条件做出审批，联邦所实际上是邮电部的国有资产管理与投资公司，在邮电部和邮政股份公司之间起着中介作用。它通常作为国家利益的代表对邮政股份公司的经营及管理活动进行监督，并代表国家对邮政公司进行指导，但不具体干涉和参与公司经营活动。联邦所实行理事会领导，理事会成员除担任基本职务外不允许再担任另外的职务或从事另外的职业。

二、由德国邮政改革引申而来的两个结论

当前世界邮政正处于管理体制和经营机制的转换时期。除了德国以外，其他一些国家包括加拿大、非律宾、马来西亚、瑞典、新西兰、荷兰等国也先后在这方面进行了实际的探索与改革，并都实现了邮政部门的公司化，其中荷兰邮政还成为世界上第一个私营邮政。纵观这些国家的邮政改革并重点考察德国邮政的改革情况，至少可以说明以下两个间题:1.邮政并非夫然国有部门。传统的经济理论认为邮政是典型的公共物品，属于自然垄断部门，保证向全社会提供普遍邮政服务是政府的当然职责，因此在所有制上邮政亦是国家所有。德国等国的实践否定了这一理论。它告诉人们，在现代市场经济条件下，伴随着市场竞争的日趋激烈及科技的发展与进步，为适应形势的变化，邮政企业在所有制形式上不必拘泥于完全国家所有这一种形式，而是有多种所有制形式可供选择。如国家控•股，个人参股，国家参股但不控股，完全私营等形式。考虑到私营经济在效率上的优越性及其本身也是市场经济产物，因而最适合在市场经济条件下生存发展。可以预言，随着世界备国市场经济体制的确立与完善，并乘着目前世界性的私有化浪潮，世界资本主义国家邮政部门的民营化将是一个趋势。2.各国邮政改革的总趋势是使邮政向完全意义上的企业化迈进，具体地说就是要将邮政部门改造成为政企分开、财务独立而又面向市场、实行商业化经营的经济实体。这是人们对传统的邮政经营管理观念的彻底变革。邮政未来的发展状况将取决于它从提供公共服务的传统主管部门向商业性企业过渡的能力。

三、德国邮政改革对我国邮政的启示

1996年我国邮政将迎来一百周年的诞辰。在长达100年的业务发展过程中，中国邮政也积累了不少经验，摸索出了许多行之有效的经营管理制度，为我国社会进步与经济发展做出了重要贡献。然而近年来由于受到社会转型期的冲击以及主客观环境因素的影响，尤其在我国市场日趋开放、通信市场竞争日趋激烈的条件下，邮政今后应采取什么样的经营体制才能适应市场、创造佳绩是一个迫切需要解决的间题。在这一方面，德国邮政改革给予了我们诸多有益启示。启示之一:邮政部门的企业化性质定位是我国邮政发展的必然取向与最终归属。长期以来围绕着邮政部门性质定位间题一直有所争议。传统的邮政经济理论将邮政看作是国家的一个行政部门，突出强调邮政部门的政治社会服务性质与社会公益性质，并由此造成了邮政经营运作的政企不分。各国邮政的发展日益证明了关于邮政部门的上述性质定位在现代社会条件下是行不通的，其结果只会窒息邮政部门的生机，阻碍邮政事业发展。目前在我国关于邮政部门属于公用企业的认识为邮政界多数人所认可，并被写进《邮政法》;但必须看到，公用企业性质定位与完全意义上的企业性质定位还是有一定区别的，在现实中两者必然会产生许多矛盾，诸如:公用性要求政府对邮政部门采取必要的管制，而企业性却又要求政府给予邮政部门足够的自;公用性要求邮政部门以服务的普遍性为目标，而企业性却使得邮政部门以追求最大利润为目标••一如此等等。所有这些矛盾的最终解决恐怕还有赖于现实的市场运作。由于“理性人”假设的存在及现实市场作用的引导，结果必将使邮政部门企业化定位越来越突出。完全意义上的企业化的定位目标必将成为邮政部门性质定位的最终选择。对于邮政部门的企业化性质定位，人们的疑问可能有两点:一是邮政企业应不应当盈利?这种观念源于长期以来邮政一直处于垄断经营的环境之中以及邮政是公共事业的观念。实际上，可以将国家给予邮政的垄断经营权力看作是国家对于邮政的一种投资，而作为一种投资回报，邮政则必须向全社会提供廉价的、普遍的邮政服务(注意只是保证服务的廉价性，是否优质则不在考虑之中)。因此在这种条件下邮政部门自然不该以追求盈利为目标。然而随着形势的发展，市场竞争已经开始在邮政领域出现，既然国家已经不能继续保证或者给予邮政对市场的垄断权力(仅有的一点垄断权力其实也形同虚设，或者是本来在经营上就无利可图，即使不加垄断其他企业也不愿进入;或者是国家对于其给予邮政的垄断权未能加以有效保护，如在信函方面，以至邮政部门完全可以主动要求放弃此种权力)，因此从国家和邮政部门之间投资人和被投资人的关系分析，邮政部门也可以不再受国家要求的普遍服务目标的约束，而是以盈利为目标;第二个疑间是邮政部门的企业化定位会不会影响邮政服务的普遍性?虽然我们在理论上论证了邮政部门可以不再受国家要求的普遍服务目标的约束，但却并没有说邮政肯定不会提供普遍服务。我们认为在这两者之间确实存在一定的矛盾，但此矛盾却不是对立的，而是可调和的。其调和的途径有三:其一，说企业化性质定位不会影响邮政服务的普遍性可以从这样一个角度进行解释:邮政部门在经济上不合理的情况下向一些地区提供邮政服务，虽然从经济角度上讲受到了损失，但却为企业树立了良好的社会形象，赢得了声誉，形成企业的商誉，最终将转化为企业的无形资产，这同样是企业投资的一种回报方式，而这正是现代企业运行不可或缺的和苦苦追求的;其次即使邮政部门有个别目光短浅的经营者仅从经济效益角度考虑，矛盾的解决同样可以通过采取委托代办等形式，一方面既减少了经营亏损，另一方面又不会影响用户用邮，从而保证服务的普遍性;此外，偏远地区政府也可以采取对邮政部门投资的形式，从而要求邮政部门保证对当地提供普遍服务。这实际上是将获取一种服务作为投资者的投资收益。启示之二:通过股份制改造中国邮政。德国邮政的股份制改革为中国邮政提供了许多可资借鉴的经验。在邮政部门导入股份制具有许多益处:首先它可以解决我国邮政的投资缺乏间题，其次股份制改造使得以现代企业制度为基础重构我国邮政企业组织管理体制成为可能;再次，在股东利益的要求与督促下，可以促使邮政企业不断改善经营，加强管理，提高效益;最后即如前文所述，股份制对于在企业性质定位条件下保证邮政服务的普遍性也有十分重要的意界。在此需要说明的是我们所倡导的股份制改革与德国邮政的股份制改革是有本质区别的。德国邮政的股份制改革是通过向社会出售邮政公司股票，从而在邮政部门引入私人资本，使邮政向私有化方向迈出重要的一步并最终实现邮政民营化。与此不同的是，我国的社会主义性质要求我们只有在坚持邮政部1国有的前提条件下才可以讨论邮政的股份制改造祠题。国有产权依据其投资主体的不同•实际上存在两种表现形式:其一最中央政府所有权，即中央产权;其二是地方政府所有产权，即地方产权。这使我们能够在保证邮政企业国有化性质的基础上进行股份制改革。由于我国邮政企业现有资产(即所谓存量资产)全部为中央政府(即邮电部)历年投资的积累，因此邮政企业存量资产应全部算作中央股权，而对李后的新增投资(即所谓增量资产)可以根据其投资主体的不同，分为中央产权与地方产权，并以此为基础，构建我国邮政部门的股份制。一般来讲，大型邮政干线及地区间中心枢纽建设应由中央政府投资解决，而一个地区内部的邮政建设则应采取中央与地方联合投资的方法，并依据投资额度分享股权。就目前我国邮政的情况来看，邮政的股份制改造实际上也只能进行到股权投资这一层次，即改中央政府一元化投资体制为中央政府与地方政府的多元化投资体制。至于股份制改造后邮政企业的经营管理则仍由中来政府投资方负贵，地方政府作为投资者的主要职能在于其监督职能，即对邮政企业在本地区的服务程度(是否实现地方政府普进服务)和服务水平(是否优质)进行有效、‘严格的监督，一般不参与企业的具体经营管理.在这里地方政府的投资收益不是表现在可量化的货币方面，而是表现为获得一种服务，这实际上也是一种投资回报形式。当然以后随着条件的成熟，还可以考虑吸收社会团体、企业法人及其他投资者股份，实行国家控股条件下的邮政企业股份制运行机制。