上海推开预算之门

开列预算时间表

11月5日,上海财政局在其官方网站上了一份《关于进一步推进市级预算信息公开的实施方案》(下称《方案》),《方案》罗列了多项即将公开的财政资金和社会公共资金信息类别,此前的10月9日,上海市财政局曾以“国家秘密”为由,拒绝公开市级部门预算。

根据方案,上海市本级政府预算、部门预算、转移支付和专项资金等4项财政收支信息将公开,《方案》还称,将逐渐扩大报送市人代会的部门预算范围,2010年扩大到100个部门,2011年实现市级部门预算全部报送(涉及国家安全的部门除外)。

上海市财经大学胡怡建教授认为,从《方案》来看,公开的内容还是比较全面的,但是,公开的进度并没有硬性的时间表,公开内容的详细程度是否充分也有待进一步观察。而且,《方案》提出,“选择部分与人民群众利益联系最直接最现实、人民群众最关心的部门,试点向社会主动公开部门支出预算总数和基本支出、项目支出预算数。”胡怡建认为,哪些是和人民群众利益联系最直接,最现实,最关心的部门,没有明确,比如社保、医保、教育等部门,应该在《方案》中明确,最先向社会公开。

市区两级差

根据《方案》要求,市本级财政收支情况将属于公开范围。据媒体报道,上海财政局称,将及时向社会月度(季度)全市和市本级财政收支情况,公布内容包括财政收支总量、增减幅度、执行进度、部分重点科目等执行信息。

此外,地方政府债券筹集资金安排的项目、实施进度和资金使用情况,国有土地使用权出让金、贷款道路建设车辆通行费、新增机动车额度拍卖收入和使用、监督情况等也将逐步公开;各种财政专项资金,行政性事业收费,福利、体育等公益金的年度筹集、分配和使用情况等,都将被纳入公开范畴。

相比较一个月之前上海财政局的《关于进一步推进区县预算信息公开的指导意见》(以下简称《指导意见》),市本级财政公开的项目少了三项。

根据指导意见的要求,区县要公开政府预算、部门预算、转移支付、财政专项资金、政府采购、绩效支出等7项财政收支信息。而此次市本级财政仅公布政府预算、部门预算、转移支付、财政专项资金四项信息。

“区县公开的范围是相对完整的,这次对区县公开的要求比对市本级公开的要求更高。”胡怡建表示。

受我国传统财税体制的影响,以上海市为例,市区之间财政收入有四块内容:市区各自按比例划分的财税收入,市对区的体制性返还,区对市的财税上缴以及转移支付。只有科目一一对应,才能完整地看出市区两级财政分担比例等情况。

向人大公开,也要向社会公开

根据此次《方案》和《实施意见》要求,预决算信息不仅要向同级人大公开,也要选择一部分向社会公开。“选择部分与人民群众利益联系最直接、最现实、人民群众最关心的部门,试点向社会主动公开部门支出预算总数和基本支出、项目支出预算数。”某种程度上,向社会公开的预决算信息的范围和时间更为重要。

两个文件要求:财政部门要完整报送同级人代会审批的政府预决算,政府预决算既包括一般预算收支,又包括政府性基金预算收支;一般预算收入既包括税收收入和非税收收入,又包括上级下达的转移支付等各类转移性收入;政府性基金预算收入既包括直接收入,又包括上级下达的转移性收入。

《实施意见》要求,到2011年,区县应将上述财政性收入纳入报同级人代会审批的预决算中,使政府预算全面真实反映政府收支状况。

事实上,向人大公开完整的预决算信息,在上海的部门区县早有尝试。

2009年,上海市闵行区就曾将完整的预决算信息在闵行区两会上向人大代表公开,会后旋即将资料全部收回。此举被认为是增加财政透明度的“破冰之旅”,亦是全国人民代表大会选择的人大制度改革试点。

然而,在短短几天的试点中,有不少操作层面的问题暴露。大部分代表并非专业从事经济工作,反映预决算报表看不懂,而少数看得懂报表的代表则反映,时间太短,来不及消化。

“这提示了两个问题,一个是人大代表的议政能力培训,如果事先培训一周如何看报表,效果会好很多;其次是公开的范围和时间问题。”上海市人大相关工作人员表示。

而此次两个文件除要求向同级人大公开外,还要求选择一部分部门预算试点向社会公开。

而且,社会公众中包括相当部门专门从事财务、审计工作的人士,在人大代表非专职化的现状下,这些专业的社会公众人员,可能对财政预决算的监督会更加专业有力。

事实上,此次上海市火速颁发两个文件,其缘由正是源自2009年10月9日,深圳“公共预算观察志愿者”组织成员李德涛向上海市财政局请求公开上海市2009年市级部门预算以“国家秘密”为由遭拒。“公共预算观察志愿者”是深圳的一个民间开放式组织,由一群对中国政府运作有兴趣也有分析能力的年青人组成。

集训人大代表

16日,浦东干部学院,上海2009年首期市人大代表计划预算审查专题培训班开班。

6日,深处“预算之门”事件的上海市财政局,紧急公布了《关于进一步推进市级预算信息公开的实施方案》(下称《方案》)。10天后,上海人大快马加鞭启动的预算培训,为其应行使的真正财政审查权做准备。

培训班由上海市人大财经委、人大常委会预算工委联合举办,2009年内上海将为相关领域人大代表展开两轮集训,照计划,培训人员还将赶赴4个区县人大举办计划预算审查监督专题讲座。

“这在一定程度上反映了上海领导层面的意志。”上海某区县人大一位常委说,每年的上海两会,他只拿到薄薄的几张纸,简要罗列了一些财政数据。“2010年,是上海财政信息公开的关键一年。”

据了解,除了人大、财政部门之外,上海的区县相应部门已经在紧锣密鼓运作财政信息公开条例。

上海,开始推开厚重的“预算之门”。

推开厚重的“预算之门”

据上海市人大常委透露,市政府层面,上海市发改委、市财政局人员,将分别对人大代表介绍关于国民经济和社会发展计划的审查和批准情况、市人大代表怎样履行预算审查监督职权、关于本市财政预算草案编制情况以及关于国库集中支付管理改革的情况等。

上海市政府参事、上海市十二届人大常委会委员李正认为,这将进一步推动代表更好地监督财政资金的流向。

据了解,2010年,上海政府层面交送人代会审议的部门预算,除了国防、国家安全等涉及国家秘密的部门之外,将从目前的35个增加到100个,2011年市级部门预算全部报送市人代会审议。

上海市人大一位知情人士透露,未来,上海市人大代表在人代会上拿到的当地政府部门预算报告,将从以往的“一张纸”变成“一本书”。

复旦大学国际关系与公共事务学院浦兴祖教授同时说,财政部门可以对一些专有名词做出解释,而且有些表述完全可以更通俗化,对一些笼统的数据也可以细化。

上海区县的财政信息革新,也在紧锣密鼓推动之中,上海经济强区――闵行区人大已在全国率先举行财政预算听证会,就政府预算项目听取人大代表和社会公众的意见;另外中心区域――徐汇区则拟定把一些资金量大、社会关注度高的预算外资金纳入预算监督范围。

“但是大部分区县的财政,也很难真正公布于众。”上海某区县一位人大常委透露,“基本上,一级政府的真正财政资金运作情况,只有同级别5个人知道。”

如何变成长效机制?

11月5日,上海财政局《财政部关于进一步加强地方政府性基金预算管理的意见》,作为预算外的财政,上海财政局亦在理清其在收支大盘中的明细管理。

这亦是上海相当大一笔巨资收支,但是土地收入一块,11月3日,据中原地产最新监测显示,在7个一线重点城市中,2009年前三季度土地出让金上海排名第一,达到了652亿元的历史新高。

这部分巨资的收支是否公布,如何公布,也是外界关心的核心。

而对上海财政局公布的方案,上海财经大学公共政策研究中心主任马国贤表示,该方案只是实施的大体框架,具体实施情况如何,还有待观察,深层次的问题是,如何将预算公开变成一种常态的长效机制?

“制度是关键,制度来得越早越好。”浦兴祖说,我们可以先实践,在实践中逐步摸索出规律,也要借鉴西方国家的经验,结合中国的国情,逐步形成完善的预算公开制度。

另外一些热点问题,也同样引起外界人士的关注。比如,从上海公布的实施方案看,虽然列出了很多公众普遍关注的信息,但没有发现“三公”(公款、公车、公费)消费包含在哪一科目,而且具体的预算公开时间表也没有给出。

上海财经大学公共政策研究中心主任马国贤认为,三公消费预算没有公开,是因为三公消费不知是纳入什么部门,尽管列出“三公”消费在技术上是可行的,但是,目前并没有专门的部门或人员去统计“三公”消费。■