城镇廉租房住户退出机制的探讨

摘 要：对于城镇廉租房住户退出机制的相关规定，在中央层面上仅仅存在于两个部门规章中的原则性规定中，而其他的则大量毫无规律的散见于纷繁复杂的地方政府规章里。综合分析相关规定我们可以看到，在退出机制上相关规定是原则性的，事后性的，操作性比较差，没有形成基本的退出机制体系，难以解决问题。对于这样的情况，我们希望通过改进动态管理、构建配套措施、提高立法等级和建立信息平台的办法来完善廉租房退出机制。

关键词：城镇廉租房；住户；退出机制

一、引言

“居者有其屋”在中国人的心中一直是生活上的基本追求，而在现今社会分化非常严重的现状下，有一部分社会弱势群体没有办法实现这一愿望，政府推行的廉租房制度，是一项旨在解决城市特困人口住房问题的保障措施。所谓廉租房，是指政府在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房，改善物理通过市场解决自身住房问题的困难家庭的住房条件。廉租房的分配形式以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅。廉租房只租不售，只向城市特困人群征收象征性的房租。

廉租房确实改善了人们的生活，但是他的制度缺陷也导致了在现实运作中存在着一些问题，其中一个重要方面就是廉租房的腾退问题。众所周知，廉租房修建的目的是为生活上存在严重困难的群体提供社会保障，而该群体的数量比较庞大，所以政府只能优先照顾相对更加困难的人群。因此廉租房其租住需要符合一定的条件，一旦住户随着经济能力的好转，就不能再继续租住廉租房。可是，我国廉租房住户退出机制的不完善，使得一些住户没有及时腾退住房。据统计，2011年杭州的廉租房住户中，有16.5%是不符合条件的。而杭州注销了1703户廉租房资格，在另一个侧面也反映了有不少廉租房住户是没有租住资格的。这一部分人影响了政府的社会保障制度，使得廉租房在一定程度上违背了它构建的初衷，没有发挥出应有的作用，这样的行为危害是巨大的。因此，我们有必要重新探讨廉租房住户退出机制。

二、现行国家和地方廉租房退出机制的规定

我国现行的有关廉租房的规范性文件可以分为全国性的和地方性的，而且立法级别都不高，内容也比较粗糙，形成了在中央规范性文件提供的大概框架之下，各地方具有差异性的立法模式。

（一）全国性的规定

目前，廉租房的全国性的立法文件主要有两个：《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（以下简称“管理办法”）和《城镇最低收入家庭廉租房申请审核退出管理办法》（以下简称“退出办法”）。

在《管理办法》中，第19条规定，享受廉租住房保障的承租人有下列行为之一的，由房地产行政主管部门收回其承租的廉租住房，或者停止发放租赁补贴，或者停止租金核减：（一）将承租的廉租住房转借、转租；（二）擅自改变房屋用途的；（三）连续6个月以上未在廉租住房居住的；（四）未如实申报家庭收入、家庭人口及住房状况的；（五）家庭人均收入连续一年以上超出当地廉租住房政策确定的收入标准的；（六）因家庭人数减少或住房面积增加的，人均住房面积超出当地廉租住房政策确定的住房标准的。该管理办法对应当退出廉租房的标准进行了比较详细的规定。但是在相关制度上并没有明确的构建起来。

而《退出办法》对这一问题有了稍加详细的规定。第15条规定，享受廉租住房保障的家庭有下列情况之一的，由房地产行政主管部门作出取消保障资格的决定，收回承租的廉租住房，或者停止发放租赁补贴，或者停止租金核减：（一）未如实申报家庭收入、家庭人口及住房状况的；（二）家庭人均收入连续一年以上超出当地廉租住房政策确定的收入标准的；（三）因家庭人数减少或住房面积增加，人均住房面积超出当地廉租住房政策确定的住房标准的；（四）擅自改变房屋用途的；（五）将承租的廉租住房转借、转租的；（六）连续六个月以上未在廉租住房居住的。这仍然是《管理办法》中的退出标准的问题。而当租户拒不腾退的情况出现时，根据《退出办法》第16条的规定，房地产行政主管部门作出取消保障资格的决定后，应当在5日内书面通知当事人，说明理由。享受实物配租的家庭应当将承租的廉租住房在规定的期限内退回。逾期不退回的，房地产行政主管部门可以依法申请人民法院强制执行。

（二）代表性的地方规定

北京市在《关于进一步加强我市廉租住房建设和管理的若干意见》中第18条规定，对因家庭人口、收入等情况发生变化不再符合廉租住房条件但符合公共租赁住房条件的承租家庭，由区县住房保障管理部门取消廉租住房保障资格，承租家庭按照公共租赁住房标准缴纳租金；对既不符合廉租住房条件也不符合公共租赁住房条件的承租家庭，由区县住房保障管理部门取消廉租住房保障资格，并责令其在6个月内退回廉租住房，或按照两倍公共租赁住房标准租金缴纳租金；拒不退回住房或不按规定缴纳租金的，产权单位可向当地人民法院申请强制执行并通过新闻媒体予以曝光。

《天津市廉租住房配租管理暂行办法》中关于退出机制的规定是，对不再具备配租廉租住房条件的家庭，应在接到退出廉租住房通知(含在配租期限内)的6个月内腾退住房。对不能按时腾退的，从次月起按届时配租租金的 200%收取房租；如在第12个月内仍未腾退的，从次月起按届时配租租金的 300%收取房租；如在 24个月内仍未腾退的，由市住房保障办责令其退房，对拒不退房的，市住房保障办可向人民法院提出诉讼。上述家庭在腾退住房时，所欠缴的房租和物业管理费等有关费用，应予以补缴，拒不补缴的，应从其拆迁补偿安置费本金中扣除。

上海市的廉租住房政策退出机制，采用慢松手、软着陆的方式对所有享受廉租住房的家庭，政府主管部门每半年就要审核一次。退出的家庭一般分三种情况：一是配租家庭人均收人连续二年超过本市城镇居民最低生活保障标准；二是现有住宅已被列人动拆迁范围内的家庭；三是人口情况发生变化。人数减少人均居住面积超过５平方米的家庭。对于符合退出条件的廉租住房租金配租的家庭，政府也给予６个月的过渡期，即前三个月享受原租金补贴的８０％，后三个月租金补贴减至原标准的５０％。

杭州市在《关于进一步加强廉租住房管理的补充意见》中规定，如果是享受廉租住房实物配租的家庭，因人口、住房发生变化取消保障资格的，要在接到通知次月起3个月内办理退房手续；因收入变化取消保障资格的，要在接到通知次月起6个月内办理退房手续。退房期间按公房租金标准缴纳租金。

《深圳市廉租住房保障管理办法》中第30条规定：享受廉租住房保障的家庭有下列情形之一的，由区住房保障管理部门做出取消廉租住房保障资格的决定，报市住房保障管理部门备案后执行：（一）被民政部门取消最低生活保障待遇的；（二）因家庭常住户籍人数减少或住房建筑面积增加，人均住房建筑面积超出廉租住房政策确定的最低标准的；（三）擅自改变廉租住房用途的；（四）将承租的廉租住房转借、转租的；（五）无正当理由连续6个月以上未在廉租住房居住的；（六）无正当理由累计6个月以上未按规定交纳租金的。被取消廉租住房保障资格但符合其他保障性住房申请条件的家庭，可以另行申请。

第31条规定区住房保障管理部门在做出取消廉租住房保障资格的决定后，应当在5日内书面通知当事人并说明理由，并做如下处理：（一）领取货币补贴的，从做出决定之日起给予3个月的过渡期，过渡期内发放原货币补贴的50%，从第4个月起停止发放货币补贴；（二）租住廉租住房的，应退回廉租住房。暂时无法退回的，可给予3个月的过渡期；对属于第三十条第（一）、（二）项所列情况的，可给予6个月的过渡期。过渡期届满后仍不退回廉租住房的，按市场指导租金计租，并载入其个人诚信不良记录。承租人在超期居住期间及超期居住退房后5年内不得申请住房保障。承租人拒不执行的，市（区）住房保障管理部门可依法申请人民法院强制执行。

总的来说，对已享受廉租住房政策的住户，各城市都未实行终身制，都是结合本地实际情况，采取定期申报家庭收人和住房情况，廉租住房管理部门每半年或一年会同民政、房管以及街道等部门定期对已配租廉租住房家庭的户籍、收人、人口、住房等基本情况进行复核，收人和居住条件改善，不再符合规定条件的，及时停止或逐步停止租金补贴。

各个城市在廉租房退出机制中，对于租金补贴都统一规定停止发放，而对于实务配租，则规定不同，具体方式有两种：一种是以上海为代表的配租租金补贴递减的规定，在过渡期内租金补贴按照一定的比例逐渐减少，以达到在经济上使得廉租户“软着陆”与迫使廉租户腾退住房相统一的目的；另一种是以天津为代表的租金递增的政策，在过渡期内，根据时间的长短按照配租租金的一定比例收取相对高的租金。

三、我国现行廉租房退出机制的不足

纵观我国廉租房国家和地方的规定，我国的廉租房退出机制还存在着以下不足：

（一）动态监督机制缺乏

目前对于申请廉租房的住户，政府大多进行的是入户调查和群众监督的方式。但是这种方式在现实中的效用是值得怀疑的。入户调查主要是由社区工作人员完成的。社区工作人员对于该家庭的收入情况难以全面掌握，而且不能排除情感因素在调查工作中的影响。群众监督也存在这样的情况。尤其是现在一些城市，为了杜绝廉租房建设形成贫民窟和保证公民在出行住房等的平等待遇，将廉租房分散建设在一般商品房的附近，这样的措施是非常值得认同的，但是也造成了当地社区工作人员对廉租房住户身份把握的难度加大，造成了监督上的真空。

（二）立法层次低

目前对于廉租房的法律文件，主要是部门规章和地方政府规章，立法层次太低。各个地方的廉租房的法律文件名称不同，大多数都会有几个法律文件，名称纷繁复杂，如“管理办法”、“若干意见”等等，在检索上非常麻烦，而且容易遗漏。在我国，这样的现象不少存在。直接的危害就是在浩如烟海的法律文件中，作为普通公民很难便利的接触到相关规范，妨碍了法律普及，损伤了法的透明公开性，对于知法守法造成不利影响。而且当规范性文件难以被大众充分了解和接触到的时候，作为信息偏在的执法者，其权力难以得到有效监督，存在着侵犯行政相对人合法权益的可能性。

（三）配套措施不健全

廉租房住户由于经济能力的好转，当其在一定时间内经济水平达到了规范性文件中的相关标准的时候，就不能继续享受廉租房保障。而此时该住户丧失了廉租房居住权，但是因为他的经济能力尚没有达到很高的水平，没有很多储蓄积累，没有办法购买商品房或者经济适用房。这时候如果强令其搬出廉租房，可能会造成其居无定所，重新回到困难的生活中。因此，基于这样的考虑，廉租房住户不想办理腾退手续。而地方性的关于廉租房的规范性文件也大多没有对此做制度性安排。

另外，廉租房住户大多没有固定的职业，其经济能力并不是能够确定下来的，可能会出现波动。一时可能高于廉租房政策线，一时又会低于政策线。收入难以得到保障。这时候难以强制其退出廉租房。

但是虽然这部分廉租房住户在生活上仍然存在着困难，但是廉租房这个资源是有限的，对于这种经济能力有些好转的住户，我们需要采取配套措施使其退出廉租房，进入上一层级的住房保障中。而保证生活上更加困难的公民享受到廉租房资源。这时候就需要政府提供一系列配套措施。配套措施主要解决两个问题：1、如何能够让廉租房住户在不符合继续居住条件的情况下，顺利完成住房的腾退；2、当这些住户失去了廉租房，而经济能力又不足以保证其居住条件的时候，他们能够得到何种保障。如果这两个问题能够有相应的办法，目前廉租房住户腾退难的问题就能有效解决。

四、对廉租房退出机制的完善

首先，需要将动态管理和合约制相结合。

所谓合约制，就是政府运用合同条款对住房户的管理制度。在合同规定的期间内，住户享受国家廉租房政策；超过合同规定的时间，由政府的廉租房产权主体或保障主体对住户重新进行资格审查。该合约的性质属于行政合同，是行政主体与行政相对人之间达成的协议。行政合同打破了原本行政法上的“管制论”所赋予行政相对人单方面义务而没有权利的情况，通过合同的方式要求当事双方都需要履行一定义务，更加能够保护双方的合法权益。而且通过合同的方式，使双方尤其是廉租房申请人一方能够在自己的意思表示之下，基于自己的真实意愿达成协议，对于自己义务的约束都有明确的了解，对于权利义务的告知和廉租房制度公平性的维护都是有很大帮助的。我们可以通过订立合约，双方将租期限定在一定的期限内，比如三年，三年后对廉租房住户的租房资格进行重新审查。这样一方面可以保证住户在相对长的时间内居住的稳定性，另一方面也可以避免频繁的监督造成行政资源的浪费，保证监督效果的正确性。

而动态管理则需要建立在合约制的基础上。因为动态管理在时间掌握上不能实行实时监督的方法。一方面，由于廉租房住户收入的不稳定性，其经济能力是波动的，我们不能够仅仅凭借几个月的收入水平来断定其是否已经不再符合廉租房政策，否则就无法真正发挥廉租房保障住户住房需求的作用，也会造成住户劳动上缺乏积极性。我们必须考察住户在相对长的一段时间内的收入水平。另一方面，对于政府来说，毕竟行政资源有限，即使我们建立了先进完善的网络处理系统，但是由于涉及到房产、税务、工商等多个行政部门之间的职能整合和信息公开，难以保证在较短时间内高频率的监控住户的收入情况。

所以动态管理的方式需要与合约制结合起来，才具有现实意义。

第二，需要构建统一的配套措施。

其一，需要整合现有保障性住房资源，形成一套贯通的体系，这方面深圳值得我们学习。在《深圳市廉租住房保障管理办法》中第30条规定“被取消廉租住房保障资格但符合其他保障性住房申请条件的家庭，可以另行申请。”虽然只是一个指向性的规定，但是却提供给我们很好的思路。如今，我们的保障性住房主要分为三类：廉租房，公租房和经济适用房。廉租房主要适用于经济收入特别贫困的人群，只象征性的收取房租，该住房不能转租、租借。而公租房适用的人群，其经济收入比廉租房住户要高一些，而且刚毕业的大学生也有资格申请，主要解决的是买不起经济适用房又没办法申请廉租房的人群。经济适用房更加可以购买，只不过是由政府对其中一部分购房款进行埋单，以保证难以购买商品房的住户拥有自己的房产。

对于廉租房住户来说，其经济能力如果不再符合廉租房政策，如果强制其退出廉租房保障而没有更高一级的保障制度进行衔接的话，其刚刚好转而没有很多储蓄的经济条件是难以满足其住房需求的，租房租金的不划算和商品房高昂的房价，导致了现在廉租房住户腾退难的问题。所以这时候我们需要将整个保障性住房体系贯通起来，廉租房住户即使退出，也能够根据自身经济情况自主选择进入到公租房或者经济适用房保障体系中，而生活更加困难的公民也可以享受到廉租房政策的好处，最后真正实现“居者有其屋”的目标。

而对于政府来说，国外的实践经验表明，实物廉租房的日常维护开销一般为政府直接建房出售支出的两倍左右，我国并不一定比其少。所以从节约资金的角度，除了严格限定保障范围之外，也应该千方百计创造条件“助推”家庭退出。

其二，需要实行奖励机制。目前我国在住房保障机制上主要采取惩罚而非激励的措施。这种单一的退出方式收效甚微。我们可以把奖励机制应用到腾退廉租房上，对于退出廉租房的住户，首先我们需要根据租房合约的相关条款事先告知对方的权利义务，并声明法律强制力。然后我们可以将一定程度的租金补贴或者购房补贴优惠提供给按时退房的住户，激励其主动腾退住房，帮助收入能够很大改善的住户购买经济适用房来改善居住条件，也能帮助收入条件改善但是不足以购买经济适用房的住户退出廉租房，选择低于市场价出租的公租房保障体系。具体措施可以有购房无息贷款或减息贷款、金融优惠政策、赋予优先购买经济适用房的权力等。

第三，需要提高立法层级。

目前我们国家对于廉租房制度规定在部门规章和地方政府规章中，立法层级比较低。这样的缺点在于规范性文件没有体系，重复规定和相互冲突的情况时有发生，而且难以查询和检索，不便于相关人群及时了解有关规范和政策，不利于合法权益的保护。当然，这和我们正处在探索廉租房保障机制的阶段有关。另外，对于相关规范性文件的内容并不完整，缺乏动态监管、退出机制等方面的具体规定，欠缺主管机关和相关机关协调的制度，在规定内容的合理性上也存在可以非难的地方。所以，我们需要由各地方人大和政府整理相关规范性文件，结合本地区实际情况，对廉租房制度进行系统性的、权威的规定，以杜绝由于规范性文件过于分散和内容的模糊造成的种种危害的发生。

第四，需要构建网络信息共享平台。

构建网络信息共享平台是满足廉租房监督和落实相关规定的重要举措。在这方面上海有可以借鉴的经验：上海将民政、税务、房管、人行以及人保等部门联合起来建立“电子比对专线”，这个专线系统可以对居民的存款、股市账户、房产登记、公积金缴存情况等信息进行查询，从而使廉租住房管理部门可以对居民的收入状况、居住情况了如指掌，从而为分配廉租房资源确立客观标准。我国应全面建立廉租住房退出的信息机制，这包括个人收入监管制度和个人信用制度建设。

我们可以构建这样的一套部门办事制度：涉及的各个部门，比如房管、税务、银行、工商、公安等部门，定期将一段时间内申请相关业务的申请人信息录入系统，供各部门分享，由廉租房主管部门根据定期存入的信息，核查廉租房申请人的经济情况，从源头上保证申请人符合廉租房条件。另外在廉租房合约规定的期限结束时，廉租房主管部门定期进行经济收入的复查，对于这段时间内住户的经济收入总体情况和大致走向进行评估，以便采取不同的措施。而对于不符合政策规定却又拒不腾退的住户，除了采取强制性措施之外，还将该情况纳入个人征信记录，剥夺其再次享受保障性住房的资格。

当然，构建这一系统只能是治标之法，而治本之法则是真正实现网络全覆盖的系统化办公，将各种行政事务的办理信息都纳入到同一个系统中，这样可以减少行政资源的浪费，还可以提高工作效率，方便查询，对于个人信用档案的建立也是极有帮助的。这方面的典型就是美国。但是这条路在我国还有很长一段距离。

五、结语

我们国家的法律文件中关于城镇廉租房住户退出机制的规定是模糊的，其基本制度的构建的缺失，已经在现实中暴露出问题。新闻上不断涌现出的对保障性住房住户资格的不信任和查处出来的大量不符合条件住户已经为我们敲响警钟。我们急需完善这方面的相关规定，使得廉租房制度真正发挥出为民众提供住房保障以改善民生的功能来。

注释：

①李磊：《论我国住房保障制度的完善》，《理论探讨》，2011年第1期。

②《杭州住廉租房的：16.5%不符合条件》，news.省略/detail/1354624.shtml

③《杭州1703户家庭被注销廉租房资格》，news.省略/detail/1353275.shtml

④蔡玉峰：《廉租房住户退出机制探讨》，《管理世界》2009年第10期。

⑤赵伟、曾繁杰：《我国住房保障体系的症结与改革思路》，《甘肃社会科学》，2010年第4期。

⑥赵伟、曾繁杰：《我国住房保障体系的症结与改革思路》，《甘肃社会科学》，2010年第4期。

⑦蔡雪珍：《完善我国廉租住房退出机制的探讨》，《福州党校学报》，2011年第6期。

⑧阮可：《试论有效配置住房资源的制度性安排――廉租住房的退出机制研究》，《求索》，2011年第6期。

参考文献：

［1］蔡雪珍：《完善我国廉租住房退出机制的探讨》，《福州党校学报》，2011年第6期。

［2］刘梅：《廉租房准入与退出制度的法律分析》，《广西政法管理干部学院学报》，2006年11月。

［3］方贵跃：《廉租房退出机制的探索与完善》，《法制与社会》，2008年6月。

［4］蔡玉峰：《廉租房住户退出机制探讨》，《管理世界》，2009年第10期。

［5］李磊：《论我国住房保障制度的完善》，《理论探讨》，2011年第1期。

［6］阮可：《试论有效配置住房资源的制度性安排――廉租住房的退出机制研究》，《求索》，2011年第6期。

［7］赵伟、曾繁杰：《我国住房保障体系的症结与改革思路》，《甘肃社会科学》，2010年第4期。

［8］赵伟、曾繁杰：《我国住房保障体系的症结与改革思路》，《甘肃社会科学》，2010年第4期。