乡村债务现状、成因及对策

摘要：税费改革，一方面减少了农民的税费负担，但另一方面乡村的财政收入来源基本是靠政府转移支付，而在当前的转移支付制度下，无法满足乡村维持日常运转和基本的公共投资的需要，必然会增加乡村债务。通过对来自101个样本村的抽样调查数据分析，税费改革后我国乡村债务的规模、借贷来源等发生了根本转变。研究表明，乡村债务普遍存在且债务沉重，对社会经济社会的影响不容忽视。上级政府必须加大对乡村财政转移支付，建立完善转移支付制度，放宽乡村配套资金的限制条件，通过完善政府绩效考核机制和建立专项化债资金来减少债务。

关键词：乡村债务；政策建议

中图分类号：F320.2 文献标识码：A 文章编号：1008-2972（2013）01-0075-06

一、引言

20世纪90年代后期，由于僵化的农村财政体制导致农民负担过重的问题越来越突出。一方面农民承担的税费越来越多，另一方面国家每年为收取农业税费所耗费的人力物力和财力十分庞大，结果导致农业税费收取特别无效率。因此，国家从减轻农民负担、规范农村收费行为和增加农民收入为出发点，进行了全国范围内的税费改革。第一个阶段从2000～2003年将所有的农业税费全部转化为农业税来征收。改革后，几乎所有的农业提留统筹和集资收费全部取消，同时作为过渡，农业税提高了几个百分点以保证村委会的正常运转；第二个阶段从2004年开始，全国逐步免除了农业税。

农业税的免除的确减轻了农民的税费负担。与此同时，税费改革却切断了村一级的财政收入，这不仅会影响到村民自治和村庄日常运转，而且农村公共事业的发展也离不开村财务的有力保障。政府转移支付就成为农村财政收入的最重要部分，但是在实施的过程中容易出现截留、挪用、改变用途等违纪现象发生，由此导致乡村财务状况的不平衡。

对乡村债务的成因已经有比较深入的研究，王佩君和谭博（2007）、李伟（2008）、马文杰和冯中朝（2004）等普遍认为乡村债务形成有五大原因：一是兴办公益事业；二是盲目投资兴办乡村企业；三是垫交税费；四是沉重的利息负担；五是乡村的日常运转。还有学者施从美（2006）认为乡村债务的形成原因是包括政治体制上的我国社会主义初级阶段的国情导致的。对于乡村债务的直接成因，任子俊和李庭（2011）基于某一个县的实证分析认为，经济发达的村债务大多形成于早期筹集资本发展经济，偿债能力强，所以债务比较轻；而经济发展缓慢的村债务基本是为了筹集资金维持日常运转，偿债能力弱，因此债务负担较重。

关于乡村债务的现状，学者普遍认为我国乡村债务巨大。如白景明指出，在省一级单位中，乡村债务总额有的达279亿，有的省乡村债务总额也相当庞大。李伟（2008）对于四川达县的研究认为乡村债务不仅庞大，而且增长速度快，乡村的偿债能力弱。而对于乡村债务的治理，贾康等（2002）、陈锡文等（2005）和中国基层政府财政改革课题组（2006）从财政体制创新和建立农村公共财政等角度提出化解乡村债务的途径。

农村乡村债务已有的研究，主要是案例分析或者个别地区的一般性描述，缺乏具有全国代表性数据的支持。本文试图利用具有全国代表性的样本数据来描述分析乡村债务状况及其形成原因，并据此提出政策建议。

二、数据来源与样本说明

我国村级财务数据只有单一的个别地区，或者是全国范围内加总的数据。虽然有许多学者，如李伟（2008）和张白鸽（2007）等使用这类数据作了一些分析，但我们认为深入分析这类问题有必要进行全国范围内抽样的第一手资料的数据收集。为此，西北大学“中国农村公共投资与公共服务调研”课题组于2012年4月从村（社区）一级收集了大量的一手谪查数据。调查组在全国具有代表性的5个省（江苏、四川、陕西、河北和吉林），运用随机分层抽样的方法选取了101个样本村。首先，调查组共分为5个小组，每个小组负责一个省的数据收集。调查小组在每个省随机选取5个县，作为调查的样本县。调查组再将样本县的所有乡（镇）根据人均工业总产值按照降序排列，分成高、低两个组。然后，在每个组中随机的选取一个乡（镇）。最后，同样在每个乡（镇）按照村人均纯收入将村庄分为高低两个组，然后在各个组中随机选取1个村庄。这样，我们最终选取了101个村庄作为样本村（见表1）。

村财务状况的调查问卷是由村主任或者村会计来访谈完成。调查问卷的内容包括2011年村庄的债权债务情况、债务的来源和欠债的原因等。

三、乡村债务现状特征

（一）乡村债务总体状况

1.实际净债务明显高于村庄的平均净债务。从调查的总体状况来看（见表2），村庄的平均债务为41.46万元，村庄的平均净债务是村庄平均债务的一半为22.51万元。村庄的平均实际净债务是指村庄的债务减去可以收回的债权的平均值。从调查的结果可以看出，村庄的平均实际净债务比村庄的平均债务少4.14万元，但是明显的高于村庄的平均净债务，说明村庄的债权大多数是收不回的，预期可以收回债权的村庄只有42.57%，而且在可以收回债权的村庄里只有少数的村庄收回债权的比例超过30%。

2.负债面广，规模大。在全部的样本村中，负债情况相当普遍而且数量庞大，只有10%的村庄没有债务。从省份来看，四川省的村庄平均债务最低，只有15.61万元。其他省的村庄平均负债都在30万元以上，吉林省的负债更是超过了60万元。从村庄平均实际净债务来看，吉林的村平均实际净债务是最高的达到54.74万元，江苏、四川和吉林三省的平均净债务明显的低于平均债务，说明村庄拥有很多债权，只是在现在的情况下，无法收回债权，导致这三个省的债务庞大。总的来说，村庄的债务不仅庞大，而且分布面广，这种情况如果不得到尽快的解决，会严重地影响到农村公共事业的发展，不利于新农村建设。有些地方拥有很多债权却无法收回，这是造成债务庞大的一个原因。

3.村庄的债务负担极不均衡。将村庄的债务按照规模进行排序，可以看出，村庄债务负担之间存在了很大的差距。在101个实际调查的样本村中，债务在0～5万元的村庄有34个，其中12个村庄没有债务负担，占所有样本村的33.67%；债务在5万元～10万元的村庄有15个，占总比的14.85%；债务在10万元～20万元的有11个村庄，占总比10.89%；债务负担在20万元～50万元之间的有18个村庄，占总比17.82%。总的来看，债务小于50万元的村庄占到了78%，此外剩下的23%的村庄债务超过50万元，最高的债务有700多万元。

从以上的调查结果中可以看出，乡村债务的严重性不是一个局部的现象，而是一个全国范围内普遍存在的问题。部分农村地区的债务是相当严重的，村庄拥有的债权收回的可能性和比例都比较小，所以村庄债务的问题不仅会影响乡村公共事业的投资发展，而且更重要的是会影响到农村的长期稳定。

（二）债务来源分类

一般来说，村庄债务由上级政府、金融机构、工矿建筑企业、拖欠人员工资、个体工商业或私营企业、村民和其他债务七个部分组成（见表3）。就全部样本村来说，村庄总的平均债务为41.46万元，其中债务来源最多的前四位是金融机构17.02万，村民7.54万元，工矿建筑企业6.55万元，上级政府3.44万元，分别占到总债务的41.05%、18.19%、15.80%和8.29%。从我们的调查了解中发现，这些债务80%以上都是从90年代开始累积的。其他债务有3.34万元，大部分都是村干部的垫资。

债务的主要来源金融机构中，河北的债务比例最高达到了77.51%，也就是说河北的村债务中有33.32万元都是金融机构债务。其次是吉林省24.63万元，陕西省21.10万元，这三个省的金融机构债务明显的高于全国平均水平，说明在经济发展水平相对落后的地区，村庄的债务很大比例是金融机构债务。对于经济发展水平较高的地区来说，四川和江苏两个省样本村的金融机构债务比较少，分别只有3.76万元和1.90万元。

村庄债务中村民债务比例也较高，占总债务的18%。其中吉林和江苏两个省样本村的债务中村民债务分别是14.20万元和10.11万元，而且其他三省的村民债务都比较低。在工矿建筑企业债务中，四川和吉林的债务分别为13.43万元和8.57万元。在上级政府的债务中，吉林省的债务最多7.75万元，其次是四川和江苏两个省样本村的上级政府债务较多。

从各省的样本村债务来源来看，陕西、吉林和河北省的村庄债务中金融机构债务都占到总债务的30%以上。村庄金融机构债务是主要的债务来源，这必须得到重视。此外，工矿建筑企业债务也较多，说明公共投资项目比较多是造成村庄债务的重要原因，其不利于新农村的公共事业发展。

四、乡村债务的成因分析

（一）乡村债务的直接成因

为了能了解到造成乡村债务的直接原因，我们在问卷中设计了关于村庄欠债的主要原因的多项选择问题，选项包括：（1）公共投资及配套资金；（2）生产性投资失败；（3）村办企业欠款；（4）日常运转；（5）拖欠税费款；（6）其他需要说明的原因。

村庄的共同投资及配套资金和维持村庄日常运转支出是造成样本村庄负债最普遍的两个原因。从汇总的结果可以看出，问卷中所列出的原因，均具有一定的普遍性。在税费改革以后，修建学校、改造农村公路、兴修农田水利和兴办医疗卫生等公共事业形成了很多债务。在负债的89个村庄中，有57个村庄因为公共投资及配套资金而欠债，占比例为64.05%；其次是由于村庄日常运转带来的负债，占负债村庄的21.34%；拖欠款也是村庄负债的普遍原因，占14.60%；由于村办企业欠款造成的负债村庄，占比例为12.36%；生产性投资失败也带来了不少的村庄负债，大约有7.80%。

经济相对发达的地区因公共投资及配套资金而欠债的普遍性更高。由于发展农村经济的需要，村庄为了招商引资或改善村庄环境而进行公共项目投资，必然要进行融资产生债务。从省份来看，由于公共投资及配套资金而欠债的样本村，在吉林、江苏和四川更为普遍些，分别占比82.35%、72.22%和55.56%，在陕西和河北则相对较低，分别占比为35.29%和45.00%。

拖欠税款也是造成村庄债务的主要原因。江苏和吉林有更多的村庄由于拖欠税费款而欠债，占比分别为44.44%和35.29%，其余3个省份由于拖欠税费款而欠债的村庄比例相对较低，特别是陕西和吉林没有一个样本村由于拖欠税费款而欠债；为了维持日常运转支出而欠债的情况，在吉林省的样本村是相当的普遍，占比例为47.06%，而在其他省份就比较少见，四川省仅有两个样本村存在因日常运转支出而欠债；因村办企业欠款的情况，更多的发生在吉林省，占比为35.29%，在其他4个省份都不普遍，仅在江苏有2个和陕西1个样本村因此而欠债；因生产性投资失败而欠款的样本村在各个省份都不普遍，最多的吉林省仅有3个样本村存在这种情况。

上述分析已经充分表明，样本村庄的欠债原因呈现多样性而且具有一定的集中性，各地之间的差异也比较明显，这些问题已经明显的影响到了当前新农村建设和农村社会稳定，不仅不利于农村的公共事业和基础设施投资，而且会成为基层村民自治的社会经济负担，必须引起高度重视。

（二）乡村债务形成的制度原因

从表面上看，乡村债务的形成主要是由于公共投资及配套资金和维持村庄日常运转而造成的，但是归根结底是由于制度上的不健全。

1.政府转移支付的制度不健全，导致资金分配不均衡。由于制度的惯性，虽然国家实施了税费改革，取消了农业税，让“皇粮国税”成为历史，但是，某些制度弊端仍然在乡村组织运转中起作用。村庄的收入来源由税费改革前的自筹变成了现在的上级政府转移支付，在转移支付的过程中，必然会产生村庄“寻租”行为。这样本来经济落后的地区无法拿出资金进行“寻租”，导致无法获得转移支付的资金或者只获得很少的资金。没有上级政府足够的资金支持，如果要进行农村公共事业投资，只会产生金融机构债务或者工矿企业债务。

2.政绩考核机制不健全，导致乡村盲目的追求经济发展速度，增加了村庄的支出，产生了不必要的债务。

上级政府大力提倡兴办乡镇企业，不切实际的招商引资、引进项目，并纳入考核奖惩。一些项目便盲目上马，举债办企业。随着短期经济的结束和市场竞争的加剧，很多企业倒闭，产生了大量的无法偿还的债务。同时，为了获得上级的认可，很多乡村投资了很多与其财力不相适应的项目，这样不仅产生了很大的债务，而且所进行的修路、农村水利建设和其他项目的质量同样很大比例不达标，浪费资源并造成不必要的债务。

五、简要结论和政策建议

对我国5省101个村的债务分析，可以明显地看出乡村债务的复杂性和庞大性。总体上说，由于多年的公共投资及基础建设、拖欠税费和日常运作支出等导致的债务积累现象相当普遍，已经严重地影响到乡村的正常社会经济活动。在税费改革以后，这种情况更加突出，大部分村庄的收入来源只能靠上级政府的财政转移支付。然而政府在进行转移支付的过程中存在不公平的因素，所以有些村庄得不到政府的财政补贴，就会落后于相对富裕的村庄，贫困村由于没有什么财力争取上级政府的补贴，就越得不到补贴，这样的结果是恶性循环，造成乡村之间贫富差距扩大，不利于农村稳定发展。村庄的日常运作支出又进一步加剧了贫困村的债务危机，所以必须因地制宜地建立保证财政转移到位的制度，确保财政补贴能起到促进农村发展，增加农民收入。

首先，设立财政专项化债资金。县级财政部门除每年安排专项兑付款外，还应建立化解乡村债务工作专项资金。由于乡村债务数额较大，在目前乡镇财源建设和村级集体经济尚未发展壮大的情况下，除乡村自身努力外，县财政每年预算一部分专项资金，用于化解乡村因税、“普九”、修路、水利等基础设施建设形成的债务。偿还债务时，由债权人提供有效借款依据，经县、乡财政确认并报县政府同意后，列入偿债专项资金使用范围。

其次，减少对乡村提供配套资金的限制。上级政府在对农村尤其是落后贫困的农村地区进行公共投资时，要尽量减少乡村提供配套资金等限制条件，防止村级财务状况进一步恶化；政府在增加公共投资的同时，也要重视对那些已经完成项目的日常维护，以延长这些公共设施的使用时间；进一步引导农村地区进行争取的投资和发展，通过发展村庄经济等可持续的方式来减少乡村债务，促进乡村财务状况的不断改善，最终增加农民收入发展农村经济。

最后，建立科学的政绩考核机制。要对官员的考核保持长期性和连续性，才能避免官员不计后果的追求经济发展的速度，忽视环境保护和社会发展。可以将减少债务作为乡镇官员的政绩考核内容，增强乡镇官员的积极性和主动性。从乡村债务的产生根源和减少债务两个方面来控制乡村债务的进一步发展，并争取不断的减少解决乡村债务问题。