乡村债务的成因与对策分析

如何解决乡村债务问题已成为“三农”问题的重点课题。农村税费改革以后，乡村沉重的不良债务日趋突出，已成为制约集体经济发展和影响农村社会稳定的重要因素。为继续深化农村税费改革，确保农村经济社会协调可持续发展，根据国家、省、市发改委布署和文件精神，我们对县域乡村债务情况做了详尽调查，以便为国家制定相关政策提供决策依据。

一 乡村债务基本情况

被调查县28个乡镇处，469个行政村，15.4万农户，54.4万人口，其中农业人口46.14万人。截至2005年8月底，截至2005年8月底，全县乡村债务总额为23232.42万元，其中乡级债务7319.13万元，占31.5%；村级债务15913.28万元，占68.5%。在债务总额中，乡村干部工资1545.24万元，占6.7%；办公费用569.17万元，占2.5%；业务往来如招待费、车辆费等1273.13万元，占5.5%；基础设施建设如修路、农电改造、农田水利等4861.94万元，占20.93%；公益事业建设如普九、普法达标、小康达标等2887.05万元，占12.42%；农业费税尾欠83.66万元，占0.35%；扶持企业欠款1394.49万元，占6%；各类贷款5877.65万元，占25.3%；其它4740.09万元，占20.3%。

二 乡村债务成因分析

( 一) 乡村债务特点

1 负债额度大，且呈增加之势。该县乡村债务总额占全县财政总收入的91.4%，平均每个农业人口负担债务503.5元。乡村债务发生额目前呈明显增长态势。据典型调查，1998年以前十年间平均每年每乡负债189.38万元，每村负债2.59万元；1999年至2005年间每乡年均债务量达到496.38万元，每村为6.99万元，比以前年均增加了161.9%。

2 负债面广，结构复杂。债权人涉及个人、上下级单位、企业、各金融部门等，涵盖许多方位；债务类别包括公用支出、吃喝招待、干部工资、农民工钱、基础设施建设、各种达标及其它公益事业等，花样繁多，五花八门，结构十分复杂。

3 债务逾期严重，成为沉重包袱。乡村债务有2000年以后形成的，也有2000年以前十年以上的，且所占比例较大。新帐旧债，日积月累，数额越积越大，债务越垒越高，已形成了乡村的一个沉重包袱。也是影响今后农村经济社会健康发展的重要制约因子。

4 乡村两级债务各存异同。乡村两级债务的共同点是各类贷款多，但债务总额的大头。其不同点，除贷款外，乡级以完成上级下达的硬性任务如“天铺”工程、“普九”达标、文明生态建设等所欠债务较多，其次为车辆、吃喝招待费；村级债务则以基础设施建设和干部工资为重，其次为“普九”等公益事业欠债。债务结构的差异是由乡村两级的工作性质、重心的不同所决定。

5 区域差异 明显。乡村债务随地域的不同表现出明显的区域差异。负债程度以城区最高，山区高于平原区域。如城区平均每村（路、区）负债92.78万元，平均每个农业人口负债1139.64元；山区每村平均负债46.82万元，人均507.24万元；平原区域每村平均负债39.54万元，人均267.69元。城区村镇在城区配套建设开发方面较为活跃，投资多负债也多。如城区及其所辖村仅在市场和小区建设上负债就达410万元。山区负债多是由于多年来国家在山区基础设施建设方面给予了大量投入，而乡村所需配套资金无法解决所造成。相比之下平原区域的债务就相对少些。

（二）乡村债务成因分析

1 集体经济薄弱，只能靠借债度日。乡村集体经济薄弱是导致乡村债务“债台高筑”的主要原因。乡村集体企业少，缺少经济支撑，以前其经济来源主要靠“三提五统”，加之一些名不正言不顺的摊派，甚至靠出卖土地、树木等集体资产度日。在集体经济薄弱的情况下，加之一些干部不顾实际的“瞎折腾”，导致财政入不敷出。所欠债务无力偿还，随时间的推移，自然是“债台”节节攀高。现在农业费税取消了，摊派没有了，集体资产也卖光了，可以说是断了乡村两级财政的财路。这就使得乡村偿还债务的希望更加渺茫。这不得不引起我们的高度关注。

2 乡镇机构臃肿，财政压力大。目前在我县乡镇中，大乡镇拥有100~200人，中、小乡镇50~100人。吃财政饭的人员多，开支大，财政负担大。现行乡镇财政只能勉强维持干部工资，在无集体经济来源的情况下，欲搞一些公益活动，尤其要做好上级下派的硬性任务，就只有依赖举债，别无其它选择。乡镇人员多，到村里去的机会就相对增多，这无形也就增加了村级的负担。可以说现行庞大的乡镇干部队伍是形成乡村负债的重要方面。

3 短期执政意识加剧举债行为。乡镇干部，尤其一、二把手更换比较频繁，短的一年调走，长的两年、三、五年调离。新领导上任后就潜意识地捉摸着以后如何调动，在边远乡镇的要往县城附近调，地处经济条件差的乡镇向条件优越的地方挪，位居条件好的乡镇则瞄准县城一些较好的部门，总之要动。在这种“动”的意识支配下，有钱敢花，无钱敢借，借款无力偿还，两、三年后一走了之，现任领导不管前任遗留下来的债务，借债任它去，谁爱还谁还，与他无干。这样，前任债务与现任债务一届累一届，年年积累，导致恶性循环。

4 行业达标活动迫使举债应付。行业部门开展的各种达标升级活动，如“普九”、后进村支部转化、小康村验收等，要达到相关要求标准，就必须花巨资投入。另有报刊杂志征订，各职能部门层层向下压任务，数额较大。这些投入谁来卖单，县财政无力支持，乡村财政更难以自救，举债则是其唯一的途径。

5 兴办公益事业增大债务额度。农民增收离不开农村公益事业建设。公益事业建设涉及村村通、道路硬化、学校建设、农电改造、广播电视、医疗卫生等众多内容。多数项目建设均是采用国家出一点、地方拿一点、个人集一点的“三点”政策。而在多数情况下，当国家出一点之后，所剩余的地方、个人“两点”的配套资金无法配套。怎么办？一是有多少钱办多少事；二是对那些要求高的项目则只有靠举债解决了。

6 办企业失利，形成巨额债务。一些乡村上项目或办企业不经可行性论证，不顾自身实力，盲目决策，政企不分，权责不明，贷款借债经营，其结果导致许多遗留问题得不到解决而背上沉重的债务包袱。如某村的市场和工业小区建设，由此产生了230多万元的债务。

7 贷款利息使债务越滚越多。贷款在乡村债务中占大头，因长期无力归还，形成了可观的利息额，“利”越滚越多，债越积越大。

8 乡村应酬多，加大财政开销。县级政府及各行业主管部门下乡均对准乡镇，有的下到村；乡镇干部对准村。当然下乡都是工作需要，但下到基层后都少不了吃喝招待。经济发展了，招待标准也高了。这吃喝招待费用则占据了乡村债务的重要一角。

三 解决乡村债务的建议对策

乡村债务是制约当前农村经济发展和社会稳定的重要因素已成为不争的事实。也是当前应认真研究和着力解决的重要课题。解决乡村债务不能一概而论，应坚持统筹考虑，综合治理；因地制宜，分类解决的原则。

1 逐级清理，摸清底数。要把清理乡村不良债务作为深化农村税费改革的一项重要配套措施来抓。乡村债权债务涉及面广，政策性强，数额巨大，情况复杂，是一项综合性的社会工程。清理工作量大，任务艰巨，责任重大，要充分认识到清理乡村两级债务工作的重要性和紧迫性。必须由政府统一组织领导，成立专门的领导机构，协调各级各方面的关系；制定严格的清理政策和细致的清理方案，做到清理工作积极、稳妥、扎实、有效。清理时要逐级、逐笔登记，澄清底数，分门别类，系统汇总。为有效化解乡村债务提供真实的数字基础。

2 强化管理，杜绝新债发生。杜绝新债发生是确保乡村债务得到有效化解的一个重要关口。一边化解旧债务，一边又有新债务发生，化解乡村债务则永远不会画上句号。要认真落实〔2005〕39号《关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》精神，建立健全规范乡村集体经济组织举债的各项规章制度，特别是要建立健全责任追究制度。对新事业的发展和新项目建设，要建立健全民主决策、民主管理机制，实行乡长、村长负责制，并责任到人进行落实。同时，要严禁公益事业超前发展，严禁一切达标升级活动，严禁一切对乡、村摊派行为，严禁乡、村胡支乱花和铺张浪费。在化解旧债务的同时，坚决制止新的不良债务的发生。

3 盘活集体资产，增收还债。对一些集体资产如机井、房屋、场地等固定资产，通过租赁、承包、转让等形式对其进行盘活，增加集体收入以抵还部分债款。

4 压缩开支，节支偿债。树立勤奋创业意识和勤政廉洁意识，杜绝奢侈浪费，对人员、车辆、会议、电话”实行定额管理，对无明文规定及超公费配置范围购买的小汽车、移动电话要作价变卖。下乡招待一律在机关食堂低标准就餐，杜绝进入营业性餐厅。财政支出首先保证人员工资、机构运转，其次用于生产建设事业。建立乡村财务民主管理制度，推行农村会计委托制，防止集体资产流失。财政节支就相对增收，是偿还债务不可忽视的一条重要途径。

5 大力发展集体经济，增强经济实力。发展壮大集体经济是偿还乡村债务和避免今后再发生新债的根本措施或长远之计。要根据当地资源和产业情况，通过市场考察，科学论证，因地制宜地适度发展乡村企业。同时要充分利用好集体现有资产，为企业建设提供更多的有利条件，并以此作为从企业获取经济收益的基本条件。政府要给预企业优惠政策，积极扶持，加强监管，提供优质服务。企业发展了，集体经济积累自然会多起来；积累多了，只要能把好积累支出分配关口，债务就会越来越少，也可避免新债的产生。

6 国家出台政策帮扶还债。化解乡村债务，一方面要靠地方和基层的自身努力，另一方面中央、省、市政府应增大对地方政策性扶持力度。

⑴ 中央财政在两税增量分配上向地方倾斜，加大转移支付力度。

⑵ 举债建设的农村公益事业和因教育达标所形成的债务，可由中央、省财政转移资金适当补偿。

⑶ 省、市财政应设立一定数量的消债专项资金，制定消债减债考核奖励，鼓励乡村化解债务。

⑷ 放弃村级部分债权。对农民历欠村级农业税费款（包括税费改革后的欠款），允许鼓励村级通过召开村民代表大会的办法讨论通过，直接予以免除。

⑸ 充分利用国家扶农、补农资金，允许偿还相应的债务。国家应对扶持农业的款项进行适当调整，把化解乡村债务作为扶持农业专项资金的一个重点来对待。

⑹ 减免村级所欠金融部门债务。对村级为兴办企业产生的各类贷款，采取“谁的孩子谁抱走”的政策。企业正常运转的，将债务转移至企业；对其它有效债权，纪检、司法部门应视不同对象，采取经济、行政、法律手段进行追索；企业已破产或不存在的，要视其情况简化程序，采取协商的办法，用企业的资产抵偿或直接免除债务；对村级欠金融部门的各项债务，实行本息分离，息不转本，息不计息。

⑺ 豁免村级所欠有关部门债务。对村级为兴办公益事业等向各级财政部门借贷的资金，按多级财政分担的办法，直接予以豁免。

7 清欠还债。乡村债权债务，虽然债务占主导地位，但仍存在一些债权，如个体所欠集体的承包费、其它借款等。应建立健全债权资金清收制度，加大债全清欠力度。对单位、企业、个人形成的债权资金要组织力量，落实责任，限期收回；对涉及有纠纷的债权资金要以法律手段予以清收。通过债权资金清收以抵消部分债务。

8 乡镇改革，消肿减负。乡镇改革要转变职能，撤并乡镇，精减人员。乡镇机构改革应与职能转变相配套。改革后乡镇的主要职能应定位在发展经济、社会治安、乡村道路、教育卫生、计划生育、民主政治等方面。分流人员严把入口关，对非财政供养的编外人员，一律买断清退。关注被分流人员的生活安置，做到无情改革，有情操作，给政策，给出路，建立完善社会保障机制，增加分流人员补偿资金，政府一次性解决养老保障，让分流人员老有所养。取消乡级垂直单位，交由乡镇直管。撤消乡级财政，实行乡级财政县管。村级实行村组干部交叉兼职，减少村组干部数量，从严控村组干部补贴标准，最大限度地减少干部人员开支。